完善国有资产管理体制的工作构想

赵旭凌

摘 要 长期以来，关于国有资产管理问题始终困扰着国企改革。在现行国有资产管理体制下，部分国有企业因对体制的解析不透、执行不力等因素影响，经营效益仍未得到显著改观，致使大量国有资产流失。因此，国有资产使用效率能否实现有效提升，其关键即在于能否落实现行管理体制改革，切实执行政策措施，最大限度盘活国有资产存量。鉴于此，本文通过对当前国有资产管理体制不足之处的分析，提出了相应完善建议，以期对国企国有资产管理体制的健全提供有益参考。

关键词 国有企业改革 国有资产管理 资产法制化 内控风险

一、引言

随着我国经济的高速发展，国有企业改革早已被列入政府年度计划，在对其改革项目中，国有资产流失问题是其重点之一。基于国有企业当前存在各种各样的现实问题，故而造成国有资产流失的形式也是多样的，都在不同程度上对社会经济的发展有着严重的影响，亟待予以完善。

二、当前国有资产管理体制的不足之处

（1）资产结构不完整。首先，政府既是国有资产的所有者，也是其实际支配者，而国企或事业单位既是国有资产的实际使用者，又是其经营者；从独立支配权来看，前者较大，而后者并无。其次，政府所履行的职能是“双重”的，是社会公共管理权和国有资产管理权的集合，既是国有资产所有者，又是社会经济的管理者，因此对其准确定位较难，且难以规范两种权力的行使，这是造成管理混乱的根本原因。再者，国家划拨国有资产管理权限给企业，既侵害国有资产产权，又致使其产权结构无法确定，这是地方政府或国企机会主义产生的本质根源。此外，政府在履行国有资产管理职能时，对国企提出一些非经济性目标，将部分政府职能“转嫁”，而国有资产管理过程中，政府的越级管理行为，也影响国有资产管理体制改革，致使无法达成资产管理目标。

（2）法律制度不健全。法律制度缺陷是现行国有资产管理体制缺陷的主要问题之一，而现行国有资产管理法律体系不健全的主要表现为范围以及方向并不明确。具体地说，我国在国有资产管理方面并没有制定专门的法律，仅仅是在部分相关法规中分散性的提到国有资产管理，诸如《公司法》《物权法》《证券法》等。上述法律对国有资产管理的规范以及所阐述的调整范围都不统一，导致对国有资产的管理效能长期停滞不前。其次，目前，我国所出台的同国有资产管理相关的一些条例或政策也是极为分散，而且对现有经营性抑或非经营性国有资产管理的规定都多为原则性规定，特别是鲜少看到转化非经营性国有资产为经营性国有资产的相关条款。

（3）创新意识不齐备。客观而论，国有资产管理机构及其相关部门普遍缺乏对国有资产的清晰认识，致使管理目标并不明确。其具体表现为：一是不重视国有资产监管。管理者往往多重视有形资产而轻无形资产；重国有资产使用而轻其监管，致使其大量闲置、损毁、流失，国有资产使用率大降，更枉论保值增值。二是对市场经济背景下的国有资产认识不足。在市场经济环境下，部分国有资产管理部门故步自封，乏于创新，思维局限，鲜少在国有资产监管中运用先进资产管理理念，致使国有资产规模、结构、效率和质量都日趋下降。

（4）机构设置不独立。我国设有专门的“国有资产管理委员会”（下文简称“国资委”），地方政府也设有“国有资产管理局”，但它们都从属于国家财政部，其职能权力并不独立，由此反而对国有资产的管理形成了一种束缚和制约。现实中的国企单位，并非所有单位都设有资产管理机构，这是国有资产管理低效的主要因素之一。此外，即便是国企单位设有资产管理机构，也多因内部控制制度不健全，而无法对财产形成切实有力的保护；有些国企单位更因为职务分离不彻底，而导致大量国有资产从中流失。例如，2014年，“国家审计署”针对11家央企的财务状况所披露的2012年度财务审计结果表明，某集团在既未按规定程序实施可行性研究和上报集团董事会审批，也未报请发改委核准的前提下，私自和境外3家公司联合开发3个境外矿山；其合作时间分别为：首次是2003年11月；第二次是2006年7～8月；第三次是2008年2月～2012年底，该三次项目累计投入7.7亿元、14.4亿元、33.56亿元，终造成亏损各为5.2亿元、2.73亿元、23亿元。由此可见，在机构设置缺陷的背景下，国企单位往往很难按照既定权限或程序履行“集体决策审批制”或“联签制”，从而极易威胁国有资产安全。

三、完善国有资产管理体制的工作构想

（1）提倡全面实行法制化管理。即以法律、制度手段的有效结合为途径，严树国有资产管理体制，使其更具权威性，进而使国有资产管理更趋于法制化。倡导法制化管理，构建国有资产管理法律体系是改善现行国有资产管理体制缺陷的重要途径，同时也有利于深化国有资产管理体制改革。反过来说，强化国有资产管理的法制化水平，对国有资产管理法律体系予以规范也是必然条件。借由明确国有资产配置、程序和具体方法，可使国有资产管理更加有章可循、有法可依，进而更加规范国有资产管理体制。

（2）完善内控与风险管理机制。完善国企内部控制制度以及风险管理机制，对提升内部管理水平以及风险防范能力，避免国有资产流失是极为有利的。为此，国企除了增设内部控制领导小组之外，还要设立专门的风险管理部门，以强化国有资产管理。所以在实践中，不仅要强化财产登记以及各种资产、文件资料等实物保管，重要文件资料应留备份；定期盘点并检查账目是否相符，发现误差应及时分析原因，明确责任；还要对不相容职务分离制度严格执行，明确各机构、岗位职责，形成相互监督制约机制；对“三重一大”事项按规定集体决策审批或联签执行。

（3）资产管理推行市场化运作。集中非经营性国有资产后，可使金融市场中国有资产的整体作用得以发挥，促其从实物形态转为价值形态。具体地说，即是要强化地方政府融资约束，对其违规担保行为严令禁止，严控贷款期限，对贷款授权制度予以规范，又要加强督促银行信贷管理。统一运作监管机构，以公开、透明的方式对非经营性进行运作，使其向经营性国有资产转变。

（4）优化资产机构派专人督岗。作为国有资产实际出资人，政府应尽少干预国企日常经营，以确保企业独立法人资格的完整性。此外，作为出资人，政府也应承认并尊重企业独立、完全法人资格，虽以固定身份参与股权管理，但不过分干涉经营。此外，国有资产管理旨在社会效应最大化，并借此平衡社会功能，因此，政府应把精力多投入公共服务管理，多创造市场经济发展的外部环境，借由所有权分开使用权，降低对国企的行政干预度，促其盘活国有资产存量，实现其保值增值。同时，除设置专门的资产管理机构之外，还要增设专门的资产管理岗位，并委派专人负责国有资产管理，详尽地掌握关于国有资产的一切经营管理活动，以确保其安全，进而促进其保值、增值。

四、结语

国有资产管理体制是国有企业改革中的重点环节，也是其中一个十分繁杂的问题。因其问题所涉甚广，包括经济、社会等各大范畴，因此必须立足在各个方面给予及时且有效的处理解决，切莫顾此失彼，并建立健全适应社会经济发展的新体制，进而最大限度防止国有资产的流失。以全新姿态面对经济市场的各种挑战，切实提高国有企业的核心竞争力。

（作者单位为国家新闻出版广电总局五六四台）

参考文献

[1] 吕晓华.关于完善国资监管体制与深化国企改革的几点思考[J].当代经济，2012 （07）.

[2] 周燕.产权理论与我国国有企业的改革[J].黑龙江对外经贸，2006（03）.