行政给付与学术自由的权利保障

胡甲刚

摘 要：学术自由的权利保障不仅需要消极意义上的不干预和不侵犯，而且需要行政机关履行积极促进义务。行政机关的给付义务是伴随着“行政国家”的到来而产生的，亦与学术活动的发展特点及学术自由的价值彰显密切相关。行政机关对学术自由权利履行的给付义务，主要有积极发展学术活动的公共设施或组织机构，包括大学、研究机构、图书馆等，以及为学术活动提供资金资助、物质帮助和其他服务。

关键词：基本权利；学术自由；行政机关；行政给付

行政机关是基本权利、国家义务最主要的承担者，对基本权利的促进和实现发挥着举足轻重的作用。就学术自由权利而言，行政机关最核心的职能就是履行学术自由的积极促进义务，即通过行政给付为学术自由权利的实现提供经费支持、物质帮助、公共设施或其他服务。关于行政机关对学术自由所担负的给付义务，德国联邦法院曾在1973年对雷登—萨克森（Neider-Sachsen）邦临时大学法违宪之判决中明确指出：“国家必须透过人事上、财政上与组织上之措施，来促进并资助对自由的学术之照顾以及其之传于后代……在以公的措施建立与维护的学术活动领域，亦即给付行政之领域中，国家必须以适当之组织上措施来关切。”[1]自由权利行政给付义务，行政机关不得侵犯或干预学术活动及学术内部事务，“给予而不干预”“参与而不控制”是行政机关履行给付义务的行为准则。

行政给付对学术自由权利保障的重大意义

1.“夜警国家”时期，防范国家权力干预是首要

国家行政机关对基本权利所承担的给付义务，是伴随着经济与社会发展的新变化和国家职能的不断拓展、逐步产生的。在“夜警国家”时期，奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念，国家行政机关的行为主要表现为秩序行政，即排除有关危险，以保障公共安全和公共秩序。“在精神活动的领域，亦形成排除国家干涉之思想、表现的自由市场，任何人皆被认为得积极参与此处中的竞争，自由地开展其人格。”[2]对学术自由而言，这一时期所强调的是其消极防御性功能，国家行政机关的主要职能是为学术活动提供一个安定的社会秩序，并不负担积极促进义务。在这一时期，一方面，国家行政机关的“无为而治”对学术自由是非常必要的，也与此时学术活动的特征相符合。之所以强调排除国家对学术自由的干预，是因为以行政权力为核心的国家权力曾给自由的学术活动带来了太多深重的灾难，造成了触目惊心的人间悲剧，留下了难以消磨的惨痛记忆。另一方面，此时的学术活动还仅限于少数有闲阶层个人的闲情逸致和兴趣爱好，尚未成为一种普遍的社会性活动，而且学术的发展程度比较低，学术活动对物质、设备和与他人的合作等依赖程度不高，主要是发挥个人思维力的自主性探究。因此，对从事学术活动的人来说，排除危险、防范干预是首要的，他们所关注的是如何让国家权力离自己更远，让自己有更广阔的空间进行自由探索，而并非奢望国家提供物质和其他方面的给付。

2.“社会国家”时期，保障学术自由权利是关键

随着19世纪中叶以来，经济与社会发展的变化，国家职能不断扩张，“夜警国家”被“福利国家”“社会国家”理念所取代，国家从仅仅维持公共安全职能扩展到干预经济生活、提供社会服务、促进文化进步和健全社会保障等诸多职能。这些扩展的国家职能最终绝大多数由行政机关来承担，在这种意义上，人们将行政权力急剧扩张和膨胀的当代国家称为“行政国家”。在新的时代条件下，基本权利的实现不仅要求国家不干预，同时也愈来愈依赖于国家机关履行给付义务，尤其是行政机关的给付最为关键。就学术自由权利而言，随着学术活动专业化、组织化和精密化时代的到来，“小作坊”式的个人探究模式已越来越不适应学术发展的需要，重大学术成果的产生往往依赖巨大的经费投入、先进的仪器设备和学术团队的紧密协作。因此，仅仅止于国家不干预和“排除危险”是不能真正实现学术自由和学术发展的。“科学家从事业余研究的时代已经成为历史，现代的科学家已经是职业的，在维持生计的条件下，他们还需要科研经费以便进行研究。毫无疑问，现代科学，尤其是自然科学，是一项耗资巨大的事业。”[3]学术自由不仅具有人本价值，而且具有文化价值和政治价值，学术自由的保障与实现对于国家科技发展，乃至国计民生都具有重要的意义。

在国际竞争越来越取决于科技创新力的当代社会，各国都将发展教育和学术事业作为政府的一项重要工作。不管是基于学术自由的受益权功能，还是经济与社会发展的功利主义，都要求国家积极履行学术促进义务。对行政机关而言，主要是通过对社会经济资源的再分配以促进学术事业的发展。例如：台湾学者周志宏指出，“在现代社会中，研究的自由，特别是基础科学研究的领域，都仰赖高额的预算或经费的支持，如果没有国家财政上的补助，是不可能成功的。由此，研究自由之保障，仅止于排除国家不当的干预是不够的，还要积极地课予国家奖励与补助的义务，才能真正实现研究的自由。所以，在此种意义上，研究自由也具有‘社会权的性质，须依赖国家给予的给付。因而，国家也负有积极奖励与补助学术研究（科学技术之发明）的义务，即‘科技促进义务。”[4]不过，国家（主要是行政机关）履行学术自由给付义务的出发点和最终目的是保障学术自由权利，促进学术进步，实现经济与社会发展，决不能因为为学术活动提供了物质、经费或其他方面的服务，行政机关就企图干预学术活动过程，影响学术结果的真实性和科学性，做出侵害学术自由的行为。

在实质法治国中，不仅要求国家行为要有法律依据，即所谓的“法无规定即禁止”，而且强调所依据的法律必须具有正义性，符合宪法精神与基本权利保障原则。“国家资金的分配既是为了确保实现特定的社会、经济和文化政治的目标，又必须具体规定其分配、赋予公民相应主观权利的、具有约束力和可预测性的法律予以确定。在社会法治国家，自由不仅来自国家，存在于国家之中，而且需要通过国家来实现。拒绝提供国家给付给公民造成的侵害可能并不亚于对财产和自由的侵害。”[5]行政机关在履行学术自由权利的给付义务时：一方面，必须依法行政，遵循行政法定原则；另一方面，对于法律未明确而由行政机关裁量的事项，也必须遵循行政均衡和行政正当的原则，并考量宪法精神和基本权利保障原则，使行政机关的给付行为不仅合法，而且合乎社会正义。

行政给付促进学术自由权利实现的内容与方式

1.核心内容

行政机关对学术自由权利履行的给付义务的核心内容包括两方面：一是提供公共设施或组织机构，包括大学、研究机构、图书馆等，为学术研究人员提供安身之所、职业保障和开展学术研究的基础性条件等；二是为学术研究活动提供资金资助和物质帮助及其他服务，使学术研究工作能够顺利进行。

随着科学技术的发展与分化，学术研究日益成为一种专业化和职业化的活动，需要相应的组织机构或公共设施为从事学术活动的科研人员提供基本生活、工作、学术交流与研讨等方面的保障。这些组织机构或公共设施主要有大学、研究机构和图书馆等。大学是知识分子的社区，是学术研究的重要基地。从19世纪德国柏林大学创办开始，教学与科研相结合就逐渐成为现代大学的显著特征。大学之所以能够成为学术重地，与大学独特的环境和制度背景有着密不可分的关系。大学的独特之处表现在：“一是大学提供了一个环境，在这里共同从事不受约束的知识追求的人可以相互交流，并在不断的交流中磨砺自己的思想；二是大学定期支付教授报酬，尽管大大低于一些非学术职业的报酬，但能保证他享受中产阶级的生活方式；三是大学向高级学院人提供任教期间的权利保证……学院人得到了制度上的保证，免受捉摸不定的市场的影响，从而可以在不受经济压力干扰的情况下全身心地投入工作；四是大学把大学教师的时间分配制度化，使他们能够把大部分工作时间用于独立思考和自主的研究；五是大学承认其成员的学术自由，这是最重要的一点。”[6]同时，“学术自由的传统也给大学增添了抵制这种压力的力量。因此，对于学术界的人而言，这一传统维护了学术实验的宝贵空间，即为学术实验提供了一定的安全保障。事实上，这种自由进一步的延伸，就是允许具有非同寻常创造性的人享有非同寻常创造性的生活。的确，学术自由意味着松散的结构和最低程度的干涉。在学术努力的方向上，或者甚至是在所要进行学术活动的场所中，不仅没有时间的限制，而且只有很少的关于努力方向或学术工作场所的规定。”[7]正因为如此，大学在开展学术研究方面有着无与伦比的优势，作为学术研究的主力军，当今世界各国无不重视大学的建设与发展。为了促进学术事业的发展，各国政府还创建了形形色色的研究机构及科学研究管理与服务机构。此外，各国政府都非常重视学术协会和群众性文化生活设施（如图书馆、档案馆、博物馆等）建设，这些学术机构、学术组织和公共设施等都为公民行使学术自由权利、从事学术研究活动提供了组织保障和便利条件。

2.主要方式

学术研究是一项非常昂贵的事业，在现代社会，如果没有大量的经费作支撑，就很难产出高水平的研究成果。基于学术研究对科学技术与经济社会发展的巨大推动作用，世界各国政府用于科学研究与技术开发的经费持续增长，至今多数发达国家的研究与开发经费占GDP的比例都在2%以上，有的国家甚至接近4%。其中，政府的科技投入占了相当大的比重，并保持不断攀升的态势。例如：2015年，美国仅联邦政府预算中，研发经费就达1，354亿美元。美国联邦政府的研究与发展经费，主要由国防部、国家航天航空局、能源部、卫生局与福利部和国家科学基金会掌管并负责分配和管理。“联邦政府分配科研资金，始终显示出两个特点，多机构资助和实地引进的竞争性科研补助。”[8]研究项目的设立和研究经费的获得，通常采用申请制或公开招标的方式，在获得经费资助后还需签订合同，以对科学研究过程中经费使用情况及预期成果等作出约定。大学在申请和获得联邦科研资助上占据优势地位，很多科研经费最终都流向大学。各国政府除了不断增加研究与开发经费外，还加大了对高等教育和文化发展等方面的经费支持力度。通过政府提供的经费支持，不仅公民的学术自由权利得到实质意义上的保障，而且也促进了科技进步和经济社会发展。

需要特别指出的是，尽管国家行政机关负有学术促进义务，需要为公民学术自由权利的实现提供组织机构、公共设施、经费或其他服务；但是，行政机关履行学术促进义务的能力是受国家资源、财政状况和其他社会因素所制约的。同时，行政机关肩负着统筹国家资源分配与利用的职责，除非在政府预算中有明确的分配项目、标准和数额，行政机关对国家资源分配与投入的方向和数额拥有裁量权，即使对科技、教育和文化事业的投入发生波动，也不能视为对学术自由的侵害或违反对学术自由的保障义务。个人或组织对国家行政机关并无具体的给付请求权（原始的给付请求权），充其量仅有参与享有国家给付的权利（衍生的请求权）。

改革开放三十多年来，我国教育、科技与文化事业获得了前所未有的发展，各级政府为公民自由地从事学术研究和开展教育教学工作提供了越来越多的机构、设施保障和经费支持，我国研发经费总量仅次于美国，位居世界第二，学术创新力和活跃度大幅提升，学术自由的权利保障体系越来越完善。在我国全面实施创新驱动战略和全面建设小康社会的新阶段，我国政府应进一步加强对学术自由的行政给付，继续加大对教育、科技和文化事业的投入力度，采取更优惠的政策和更有力的措施促进教育、科技和文化事业的发展。通过建设与发展来改善学术研究和教学的环境和条件，使更多的公民有机会、有能力、有条件参与学术研究、教学及相关工作，使学术自由的权利保障更加完备。特别需要说明的是，保障学术自由是一项国家义务，政府决不能以提供学术资源为条件来限制或干预公民的学术自由。“如欲学术有生气，必予学术以自由”，限制或干预学术自由不仅是对学术事业的发展有百害而无一利，而且是一项影响恶劣的违宪行为。

本文系教育部人文社会科学研究规划青年基金项目“学术自由权利及其宪法保障研究”（批准号：14YJC820020）阶段性研究成果之一

参考文献：

[1]周志宏. 学术自由之过去、现在与未来[A]. 李鸿禧. 台湾宪法之纵剖横切[C]. 台北：台湾元照出版有限公司，2002：228.

[2][日]阿部昭哉.宪法—总论篇、统治机构篇（上册）[M]. 周宗宪，译. 北京：中国政法大学出版社，2006：61.

[3][德]Hans-Heinrich Trute. 科学技术基金法的立法背景和环境条件分析[A]. 陈佳洱主编. 中德科学技术基金立法双边研讨会论文集[C]. 北京：中国林业出版社，1997：87.

[4]周志宏. 学术自由与高等教育法制[M]. 台北：台湾高等教育文化事业有限公司，2002：17.

[5][德]哈特穆特·毛雷尔. 行政法学总论[M]. 高家伟，译. 北京：法律出版社，2000：113.

[6][美]刘易斯·科塞. 理念人[M]. 郭方等，译. 北京：中央编译出版社，2001：308.

[7][美]唐纳德·肯尼迪. 学术责任[M]. 阎凤桥等，译. 北京：新华出版社，2002：3-4.

[8][美]伯顿·克拉克. 研究生教育的科学研究基础[M]. 王承绪，译. 杭州：浙江教育出版社，2001：272.

（作者单位：武汉大学发展研究院）

[责任编辑：卜 珺]