中国共产党重要的历史政治文献——记《陕甘宁边区施政纲领》的颁布

文/陈子平



中国共产党重要的历史政治文献——记《陕甘宁边区施政纲领》的颁布

文/陈子平

1941年5月1日，中共陕甘宁边区中央局颁布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》，简称“五一施政纲领”。这个纲领的大部分内容都是毛泽东审阅初稿时重新改写的。它的颁布，不仅在陕甘宁边区建设史上，而且在中国革命史上都具有重要地位。

陕甘宁边区政府成立以后，从1937年到1940年，先后发布过两个施政纲领，它们是“五一施政纲领”的前身。这三个纲领反映了陕甘宁民主建设发展的历程。陕甘宁边区的第一个施政纲领，就是边区党委在民主普选运动开始前夕，于1937年6月20日提出的，名称为《民主政府施政纲领》。这个纲领反映了由苏维埃革命向抗日民族战争转变时期的特点，共16条。第二个施政纲领是1939年1月17日至2月4日召开的陕甘宁边区第一届参议会上制定的，名为《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，共28条，1939 年4月4日正式公布，这个纲领的内容较第一个施政纲领更为充分，许多条文的好含义也更加明确和完备。如果说第一个纲领主要还是一个临时性的政策规定，那么，第二个纲领已经是一个比较完整的抗日民主根据地的纲领。

在边区第二个施政纲领即《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》发布后的两年中，中国的政局发生重大变化，中国共产党领导的人民抗日力量迅速发展壮大。国民党政策的重点从对外转为对内，反共摩擦活动愈来愈频繁，还掀起两次反共高潮。与此同时，国民党顽固派在思想理论上也对共产党和马克思主义发起攻击。他们抹杀孙中山三民主义的革命精神，把三民主义变成反共的旗帜。面对这样的形势，中共一方面要高举这样的旗帜，开展反摩擦斗争，粉碎国民党的反共高潮；另一方面，要进行理论战线上的斗争，捍卫马克思主义和孙中山三民主义的革命原则，并系统阐明自己对中国革命各项问题的基本观点。为此，陕甘宁边区中央局制订并发布了《陕甘宁边区施政纲领》。

1941年1月，边区中央局决定并成立了《陕甘宁边区施政纲领》起草委员会。该委员会依据中共中央关于“三三制”政权的精神，起草边区的施政纲领。3月，起草委员会提出了施政纲领的初稿，并经过边区中央局和边区政府召开会议，讨论并修改以后，以草案的方式，上报中共中央。4月，中央政治局讨论并原则批准了这个施政纲领、毛泽东对施政纲领的条文作了具体的修改。关于制定该纲领的原因，4月27日中共中央在发出的《关于发布陕甘宁边区施政纲领的指示》中作出：“此纲领之发布，适当国内外形势发生激励变化，国民党施行黑暗统治，全国人民彷徨无主之际，实具有严重政治意义。”4月28日，毛泽东就发表《陕甘宁边区施政纲领》致信任弼时并转边区中央局，要求“请在边区刊物上发表，并印多张广为散步于边境内外。支部书记以上，班长以上，乡主席以上之干部，须使之人手一张”，并张贴于通衢。4 月30日，中共陕甘宁边区中央局作出《关于发布新的施政纲领的决定》，强调无论在选举前或选举后，一切为本党同志的领导之机关、部队、团体、学校，须照此纲领坚决实施之，党员违反此纲领之任何条文，予以纪律之制裁。1941年5 月1日，该纲领在延安《新中华报》上正式公布。与此同时，边区的其他刊物，也发布了这一施政纲领。稍后，该纲领加上通俗解释，以小册子发到各机关、部队、团体、学校以及每一个乡村。1941年11月，在边区二届一次参议会上，大会通过接受该纲领为边区施政纲领。

《陕甘宁边区施政纲领》开宗明义指出，在边区第二届参议会举行选举的时候，制定这个纲领的目的完全是“为着进一步巩固边区，发展抗日的政治经济文化建设，以达坚持长期抗战增进人民福利之目的”；制定这个纲领是根据孙中山的三民主义、总理遗嘱和中共中央的抗日民族统一战线原则；如果我们共产党员当选为政府人员时，就要坚持按照这个纲领来做事，促使这个纲领的实现，这是施政纲领的总纲，是提出纲领全部内容的基础和出发点。

《陕甘宁边区施政纲领》的内容共21条：

一、团结边区内部各社会阶级，各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、驱逐日本帝国主义而战。

二、坚持与边区境外友党、友军及全体人民的团结，反对投降、分裂、倒退的行为。

三、提高边区武装部队的战斗力，保障其物质供给，改善兵役制度及其他后方勤务的动员制度，增进军队与人民的亲密团结。同时加强抗日自卫军、少先队的组织与训练，健全其领导系统。

四、加强优待抗日军人家属的工作，彻底实施优抗条例，务使八路军及一切友军在边区的家属得到物质上的保障与精神上的安慰。

五、本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。

六、保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权，政权[2]，财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关、部队、团体不得对任何人加以逮捕、审问或处罚，而人民则有用无论何种方式控告任何公务人员非法行为之权利。

七、改进司法制度，坚决废止肉刑，重证据不重口供。对于汉奸分子，除绝对坚决不愿改悔者外，不问其过去行为如何，一律施行宽大政策，争取感化转变，给以政治上与生活上之出路，不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。对于一切阴谋破坏边区的分子，例如叛徒分子、反共分子等，其处置办法仿此。

八、厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。

九、发展农业生产，实行春耕秋收的群众动员，解决贫苦农民耕牛、农具、肥料、种子的困难，今年开荒六十万亩，增加粮食产量四十万担，奖励外来移民。

十、在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制。在土地未经分配区域（例如绥德、富县、庆阳），保证地主的土地所有权及债主的债权，惟须减低佃农租额及债务利息，佃农则向地主缴纳一定的租额，债务人须向债主缴纳一定的利息，政府对东佃关系与债务关系加以合理的调整。

十一、发展工业生产与商业流通，奖励私人企业，保护私有财产，欢迎外地投资，实行自由贸易，反对垄断统制，同时发展人民的合作事业，扶助手工业的发展。

十二、调节劳资关系，实行十小时工作制，增强劳动生产率，提高劳动纪律，适当地改善工人生活。

十三、实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡，实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。同时健全财政机构，调整金融关系，维护法币，巩固边币，以利经济之发展与财政之充裕。

十四、继续推行消灭文盲政策，推广新文字教育，健全正规学制，普及国民教育，改善小学教员生活，实施成年补习教育，加强干部教育，推广通俗书报，奖励自由研究，尊重知识分子，提倡科学知识与文艺运动，欢迎科学艺术人才，保护流亡学生与失学青年，允许在学学生以民主自治权利，实施公务人员的两小时学习制。

十五、推广卫生行政，增进医药设备，欢迎医务人才，以达减轻人民疾病之目的，同时实行救济外来的灾民、难民。

十六、依据男女平等原则，从政治经济文化上提高妇女在社会上的地位，发挥妇女在经济上的积极性，保护女工、产妇、儿童，坚持自愿的一夫一妻婚姻制。

十七、依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。

十八、欢迎海外华侨来边区求学，参加抗日工作，或兴办实业。

十九、给社会游民分子以耕种土地、取得职业与参加教育的机会，纠正公务人员及各业人民中对游民分子加以歧视的不良习惯，对会门组织实行争取、团结与教育的政策。

二十、对于在战斗中被俘之敌军及伪军官兵，不问其情况如何，一律实行宽大政策，其愿参加抗战者，收容并优待之，不愿者释放之，一律不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。其有在释放之后又连续被俘者，不问被俘之次数多少，一律照此办理。国内如有对八路军、新四军及任何抗日部队举行攻击者，其处置办法仿此。

二十一、在尊重中国主权与遵守政府法令的原则下，允许任何外国人到边区游历，参加抗日工作，或在边区进行实业、文化与宗教的活动。其有因革命行动被外国政府压迫而来边区者，不问其是宗主国人民或殖民地人民，边区政府当一律予以恳切的保护。

《陕甘宁边区施政纲领》是中共中央的抗日民族统一战线的具体应用，它不仅在根据地中具有开创性，而且对中共全国政权的建立也产生了深远的影响。它发布后很快成为其他根据地施政的范本，从而在广泛的区域得到推行。

（作者单位：陕西省档案局）