教育资源配置的公平与效率

陈静思

（上海财经大学 城市与区域科学学院，上海 200433）

教育资源配置的公平与效率

陈静思

（上海财经大学 城市与区域科学学院，上海 200433）

公平与效率是我国教育资源配置一直追求的目标，它能有效推动教育事业快速健康发展，为我国经济社会可持续发展奠定坚实基础。本文通过阐述教育中公平和效率的内涵，结合我国的教育财政体制，浅析其现状及存在的问题，并在此基础上提出兼顾公平与效率的政策建议。

教育；公平；效率

一、引言

教育财政资源配置是指一个国家或地区的特定行政部门为实现特定的教育目标，在国家法律的约束下，按照一定的程序或规章制度，将本部门可控制或可支配的财政资源合理、有效地分配到教育的各个领域，而其中最重要就是分配中的公平与效率问题。中国自20世纪80年代进行基础教育财政改革以来，推行教育财政分权体制和教育的市场化改革，其市场激励机制能有效提高教育质量，使地方政府加大教育投入，但同时也出现了城乡间、地区间教育投入严重不均和城市内与收入、社会地位分化对应的聚居和择校行为。作为人力资本投资，基础教育的不均等现象日益严重，会带来居民收入、地区经济发展不均的恶性循环。基于此，研究教育的公平与效率究竟该如何取舍，二者是截然对立，还是对立统一的有机结合，在兼顾公平与效率的发展中，政府应扮演怎样的角色具有重要的现实意义。本文结合我国教育财政体制现状，分析其存在的问题，并在此基础上提出相关政策建议。

二、教育资源配置中的效率与公平

教育公平的基本含义包括：1、公共教育资源分配的公平性，即每一个社会成员都有享有教育资源及由此带来均等的受教育机会；2、公共教育资源分配的补偿性，这指公共教育资源的分配，尤其对学生的资助不能够均等分配，公共教育资源要更多的用于对处境不利者拥有的教育条件的补偿，帮助贫困者克服由于经济原因而造成的入学困难。

教育资源配置的效率则是指由于教育资源的稀缺性，所以需要政府在多种资源配置机制中选择最优方案，使最小的教育财政投入获得最大的教育收益。

其实二者之间并不是鱼与熊掌不可兼得，而是对立统一的关系，从本文接下来对我国教育资源配置的分析就可以看到，公平和效率都是相对的，只有两者相结合，才能使资源发挥最好的作用。

三、我国教育资源配置的公平与效率

我国目前教育资源配置中存在的主要问题有：总量不足、地区间差距大、乡间差距大、三级教育分布不均。表1反应出国家财政教育支出占GDP比重，图1反应出各级教育占比。

表1 国家财政教育支出占GDP比重

图1 各级教育占比

1、 教育的财政分权与中央干预

根据Tiebout提出的财政分权和公共品提供模型，由地方政府提供的基础教育，虽然中央政府由于信息不对称无法完全监督，但当地居民可以通过居住地的迁移来选择对于教育的消费，即“用脚投票”机制，形成地方政府间的竞争，为了获得更多的居民和人力资源，保障当地经济发展，地方政府会加大教育投入，提高教育质量。但在实际情况下，这样的体制暴露出了很多问题：

（1）人口流动受限。由于我国长期存在的城乡二元结构，农村地区教育水平严重落后，但由于户籍限制，人口不能自由流动，农村居民难以使子女在城市里享受到优质教育，“用脚投票”机制失效。

（2）外部性。由于我国的高学历、高素质人才出现大量向北京、上海等经济发达的大城市流动、聚集的现象，所以欠发达地区认为即使加大地方教育投入，因其很强的外部性，人才流失严重，难以真正对本地区的发展做出贡献，所以缺乏教育投入的积极性。

（3）地区财政收入差异。我国地区间经济发展差异巨大，欠发达地区地方政府可支配收入十分有限，只能牺牲教育维持必要的行政运转和基础设施建设。

（4）我国多采用地区生产总值考察地方政府绩效，而教育投入获得的是未来收益，在短期内难以体现，所以地方政府偏爱建设类投资拉动地区经济发展，缺乏对地区长期发展的关注，所以出现教育投入不足的现象。

上述情况既体现出了地区发展和教育投入不公平的现象，而这种不公平本身就造成了资源的极大浪费，是一种低效率的运行方式。由此可见，由于教育的公共产品性质和跨时期收益的特点，简单的财政分权模式难以保证教育投入充足，难以弥补地区差异，实现教育资源配置的公平和效率，所以必须引入适度的中央政府干预和更完善的机制设计来加以修正。

2、 财政拨款方式不合理

我国采用“综合定额加专项补助”的财政拨款方式，依据在校生人数和生均成本确定综合定额，专项补助则依据学校特殊需要申请。在这种财政拨款方式中，由于不同地区、不同专业、不同学校的教学成本是不同的，仅依据学生数量，生均成本进行拨款，不能实现资源的最优配置。我国教育资源配置中存在的问题，固然与财政体制密切相关，而除此之外，也受到地区经济发展，各高校人员配置、管理水平的影响。

3、 教育资源分配不均

我国不仅地区间经济发展、居民收入差距较大，教育资源的分布也存在严重的不均衡现象。主要表现在：东部较发达地区，高校聚集，政府对教育投入份额大，办学质量高，优秀的教师资源也出现像经济发达地区聚集的现象，而大量优秀的毕业生又会对当地经济发展，产业创新，科技进步做出新的贡献，进入一个良性循环；与之相对的中西部欠发达地区，高校数量相对较少，财政支持力度小，人才流失严重。长此以往，教育投入的不均等，地区发展差距日益扩大。大城市劳动力过度集中，劳动力市场供给过剩，造成大量毕业生失业，这也是一种教育资源的闲置和极大浪费，是资源配置无效率的体现。

4、 高校经费使用效率低

高校教职工包括教学人员、行政人员和工勤人员，教学人员在教育教学中占据核心地位，但我国高校中行政人员数量一直占据较大比重，这在一定程度上表现了高校行政机构人浮于事，人员冗余，效率低下的问题，而其直接的结果就是教育经费中人员经费支出比例过高，挤压教育教学经费，出现教育资金利用无效率的问题。

5、 高校行政化

由于受计划经济时期国家统一兴办教育的历史影响，我国目前的高校依然存在很强的行政化色彩，高校依然是作为政府的下级机构，其办学很大程度上是执行行政指令，这无疑会影响高校的自主性发展和市场激励机制的作用，教育资源利用效率低下。

四、结论及政策建议

由上述问题可见，公平与效率的问题不是割裂对立的，而是相互联系的，不公平的分配方式必然导致资源的过度集中，边际收益递减，利用效率低，造成资源的闲置和浪费，是一种无效率的资源配置状况。所以，我们试图找到兼顾公平与效率的发展模式，在此，本文提出几点政策建议：

1、对于财政分权的现行体制，中央政府应对地方教育支出实施更有效的监督，以防止地方政府应激励不足而造成的教育投入不足，可以考虑设定教育支出占财政支出比重的下线指标，以平衡财政投入方向，保证基本教育投入充足；同时多方面考核地方政绩，将地方基础教育普及率，学校数量，升学率纳入考核范畴，对地方政府形成有效的激励机制。

2、设立专项基金，对劳动力大量流出的地区给予补贴，相应的从劳动力净流入地区的财政收入中划拨一部分作为贫困地区的教育发展基金。

3、财政拨款方式改革。目前我国采用的“综合定额加专项补助”拨款方式不能很好的将财政拨款与社会需求和学校对资金的使用效率相联系，难以起到调节教育市场的供给与需求的作用，而且目前我们对教育财政中的一些关键问题没有规定或规定不具体，所以，在财政拨款方式上必须深化改革，完善教育财政法规，使经费筹集、分配、使用都有法可依，责任明确，对教育成本的核算科学有效，依据公开、公平、效率的原则，增强拨款的科学性和透明度，鼓励创新，同时设立监督机构，完善监督机制，使教育财政法制化，促进公平与效率的协调发展。

4、引导人才流动方向，使劳动力均匀分布，促进各地区协调发展，避免大城市人才过度集中造成的闲置和浪费，提倡毕业生反哺家乡，为家乡发展做出贡献。同时对教师进行宣传、动员工作，提倡教师的地区间流动，尤其是对贫困落后地区的支教工作。

5、规范高校教育管理制度。首先，为了让高校真正发挥主观能动性，必须实行高校的去行政化。让高校真正成为静心研究，潜心学术的地方；其次，使高校职工人员结构合理化，减少不必要的开支，提高办学效率，也提升有限的资金的使用效率；最后，学校内部用更科学有效的方式充分利用现有资源，实行统一规划、各部门分级负责的原则，合理配置，挖掘潜力，并实施相应的评估考核制度。

[1] 丁维莉,陆铭．教育的公平与效率是鱼和熊掌吗——基础教育财政的一般均衡分析[J]．中国社会科学,2005．

[2] 黄波．浅析我国高等教育财政体制的公平与效率问题[J]．现代教育科学,2007(4)．

[3] 宗晓华．地方高等教育财政投入及其影响因素[J]．高等教育研究,2010．

[4] 李娣,崔潮．教育财政资源配置中的公平与效率问题[J]．改革与战略,2011．

（责任编辑：梁蒙蒙）