贫困县考核：机制创新与提升路径

万君　张琦

摘要：针对扶贫开发工作的考核，我国经历了从“项目考核”到“贫困县考核”的转变历程。以制度文本为对照，以考核机制的直接作用对象——基层干部为问卷调研对象，可以发现，贫困县考核机制的贫困县考核指标体系设计较为合理恰当，实现了分类考核；考核实施方式较为有效，实现了多主体参与；考核结果运用适度、得当。但仍然可以从考核体制、考核指标、考核程序和结果运用四个方面实现提升。

关键词： 贫困县；考核机制；机制创新

一、考核体系：从“项目考核”到“贫困县考核”

自1986年以来的相当一段时间，中国扶贫管理奉行的是所谓“项目制”（渠敬东. 项目制：一种新的国家治理体制[J]. 中国社会科学，2012，05：113-130+207）管理机制，即中央财政预算通过设立专门扶贫专项资金（ 也就是财政预算中“专项转移支付”部分），然后根据行业归口拨付各部委，由各部委掌握扶贫资金的分配权。同时，中央财政掌握其中部分专项资金，灵活拨付行业部门或者直接拨付贫困地区。相应的，根据这种“项目制”的扶贫治理体系，产生了各种各样关于扶贫项目的考核办法，以此为核心形成了扶贫开发工作的“项目制”机制。项目制考核机制下，主要考核扶贫资金本身使用，重点在于项目本身，即某一重点事项，通过强化项目本身的规范要求，提高扶贫资金的使用效率。但是，由于基层政府的很多事务都是综合性的，贫困地区尤为如此，而“项目制”下项目管理也较为严格，为了能够争取更多的专项扶贫资金实现基层政府的治理目标，扶贫项目产生了项目虚设、项目重叠、项目嵌套等常见乱象。同时，因为“压力型体制”（荣敬本. “压力型体制”研究的回顾[J]. 经济社会体制比较，2013，06：1—3）和“政治锦标赛”（周飞舟. 锦标赛体制[J]. 社会学研究，2009，03：54—77+244）的存在，地方官员出于升迁动机，脱离实际情况盲目追求扶贫资金和扶贫项目，反而导致贫困县内部产生了新的贫富分化。虽然我国通过持续不断的投入，取得了良好的减贫效果，但究其扶贫考核体系本身，却有待提高。

2012年，基于《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，国务院扶贫办制定了《扶贫开发工作考核办法》，表明中央已经认识到“项目制”扶贫治理体系的缺憾，逐步开始推动扶贫考核体系的转型，明确规定了扶贫工作考核的对象是“28个有扶贫开发工作任务的省；有扶贫开发工作任务的市（地、州、盟）；集中连片特殊困难地区、国家扶贫开发工作重点县（东部为省定重点县）和享受重点县待遇的县”，实现了将贫困治理考核的对象由“扶贫项目”转变为“贫困地区地方政府”。

2013年11月，十八届三中全会明确指出，要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。2014年1月，两办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，在扶贫攻坚六项机制改革中明确了要改进贫困县考核机制，并提出了4点指导性意见：“由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上”。2014年10月，中组部、国务院扶贫办在《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》中，从操作层面对改进贫困县考核工作提出了9点更为具体的意见：1.从贫困县实际出发考核发展实绩；2.突出发展导向；3.合理设置经济发展的考核指标；4.把扶贫开发作为社会经济发展实绩考核的主要导向；5.注重对减贫脱贫紧密关联的民生改善、社会事业发展情况的考核。6.强化生态环境保护情况的考核。7.把党的建设纳入实绩考核。8.改进考核评价方法。9.强化考核结果运用。

各省根据中央层面的文件，也制定了相应的贫困县考核办法。以甘肃省为例， 2013年，甘肃省出台《甘肃省扶贫攻坚工作业绩考核评价办法》 （甘办发〔2013〕99号），根据贫困程度、扶贫难度，对58个集中连片特困县市区和17个插花型贫困县市区按同一考核指标赋予不同权重的方式制定指标体系。并且建立了平时考核和年度考核相结合的动态考核机制。2014年10月，甘肃省又专门出台了《甘肃省扶贫开发工作重点县工作考核办法》，对先前的办法进行了修订。2015年7月，甘肃省委组织部、省扶贫办深入领会中央和省委关于精准扶贫的新精神新要求，出台了《关于全省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩的考核办法》，对考核机制进行了完善。

总的来看，各地贫困县考核体系的转型实现了从“项目考核”到“贫困县考核”的转型，至此，我国基本形成了较为全面的贫困县考核体系。

二、创新效果：基于基层干部的视角

为了考察贫困县考核机制的创新效果，我们以制度文本为对照，重点关注机制本身的政治实践，通过对基层干部进行问卷调查，把握贫困县考核机制的创新效果和成功经验。

我们在贵州省毕节市威宁县金钟镇、炉山镇、迤那镇，遵义市习水县三岔河乡、二里乡、寨坝镇，甘肃省定西市陇西县菜子镇、渭阳乡、柯寨乡，渭源县北寨镇、五竹镇、田家河乡，共12个乡镇进行了问卷调研，一共收回问卷155份。其中，在县直部门工作36人，占样本总量的23.23%；在乡镇工作共有62人，占样本总量的40%；村里干部57人，占样本总量的36.77%，其中有3人分别来自于甘肃省财政厅、陇西市司法局、酒钢集团，常驻村庄帮扶，因问卷设计原因，一并以村干部计算。来自男性132人，女性22人。年龄最大60岁，最小20岁，平均年龄38.96周岁。样本具体情况见表1。

根据调研的情况来看，贫困县考核机制的创新效果集中在以下几点：

（一）贫困县考核指标体系设计较为合理恰当，实现了分类考核

两省考核机制的侧重点都在扶贫成效、基本生产条件与公共服务的改善上，与基层干部的预期相差不大。我们设计两个问题，一个是考核的具体内容，一个是考核是否应该有差异化的标准。有88.39%的基层干部选择了应该将扶贫成效作为扶贫工作的侧重点；有61.29%的基层干部选择了将基本生产生活条件和公共服务作为侧重点；有70.97%的基层干部选择了经济发展；选择扶贫资金投入和管理的有40.65%，可以看出制度文本与基层干部预期契合度较高，将扶贫成效作为扶贫工作最主要的考核内容。另外，基本生产生活条件和公共服务的选择也接近扶贫成效，从一个侧面也反映该内容的重要性。从考核设计的干部心理预期来看，两省的差异不大，在侧重点的预期上，两省略有差异，在基本生产生活条件和公共服务改善上，贵州省的预期更为强烈，有83.33%的干部认为扶贫考核的重点应该放在基本生产生活条件和公共服务改善上，甘肃省只有58.44%。而在经济发展方面，甘肃省有67.53%的干部认为应该将考核重点放在经济发展上，而贵州只有55.12%（见表2）。

有关考核标准的差异化，有超过87%的基层干部认为应该针对不同县的不同实际，设定不同的标准。两省差异不大（见表3）。

（二）考核实施方式较为有效，实现了多主体参与

两省的考核机制创新中基本实现了多主体参与，在考核方式上结合了上评与下评、自评和互评，同时也一定程度上参考了贫困户的意见。这些机制创新，与基层干部的预期高度一致。我们设计两个问题。一个是考核如何实施，一个是考核是否应该听取贫困户的意见。对于考核应该如何组织，我们设定四个选项上级主管部门根据数据情况考核、同事和下属评价、群众满意度评价、结合以上三项进行评价，有接近67.74%的基层干部选择了结合以上三者进行评价，可以看出基层干部认为考核的方式需要多方参与，从这一点来看，甘肃、贵州两省的扶贫考核创新实践也基本符合基层干部预期。省际差距也不大（见表4）。

在给政府扶贫工作打分，是否要去问问贫困户的满意度，有86.45%的干部选择了需要，也凸显了目标群体在考核工作中的重要性，在这方面两省扶贫考核创新实践也基本符合基层干部预期。不过，甘肃省仍然有23.38%的干部认为政府的扶贫业绩考核，不需要贫困户的满意度调查（见表5）。

（三）考核结果运用适度、得当

总体来看，两省的考核结果运用基本都与干部的使用结合了起来，也在初步探索考核结果与退出机制的结合，与干部的预期较为一致；但较为缺乏有关荣誉和物质激励手段，有相当比例的基层干部认为考核结果也应当和荣誉、物质奖励挂钩。对此，我们设计四个问题，了解基层干部有关考核的结果运用的预期。具体情况如下：

1.总体来看，两省有相当比例的干部认为考核制度应该与干部的任用结合起来，共有72.26%的干部认为贫困县考核应该和干部的升迁挂钩（见表6）。

2.但在奖励和惩戒两方面，干部出现了不同的预期。有关考核机制中激励机制部分的预期，在给予荣誉、提拔重用、现金奖励三个选项并没有显著的差异，分别是70.32%、77.42%、65.81%，省际预期差异不大，但相对来说，贵州基层干部相较甘肃基层干部更希望激励机制与物质奖励、职务晋升结合起来。

有关考核机制中惩罚机制的预期，总体来看，基层干部基本认为考核的惩罚机制应该和荣誉惩戒、职务晋升结合起来，分别是64.52%和43.87%，只有3.87%的干部认为应当和物质惩戒（扣发工资）结合起来。在这方面，出现了较为强烈的省际差异，贵州省对于通报批评和不予提拔的预期差异不大，而甘肃省则有64.52%的基层干部认为惩戒机制主要应当是通报批评，而只有43.87%的干部认为应当不予提拔。具体情况见表7、表8。

3.有相当比例的干部认为，贫困县考核机制应该与退出机制结合起来，共有80.65%的基层干部认为贫困县的考核应该和贫困县“摘帽”挂钩。具体情况见表9。

三、提升路径：从完善体系到强化运用

（一）进一步强化和完善贫困县考核体制建设

首先，建议强化和理顺贫困县考核体制，建立专门的扶贫攻坚考核机构，明确考核机构职责和任务，充实力量和队伍建设。贫困县考核主要由组织、扶贫、统计等部门组成的临时机构组织实施，而扶贫攻坚牵扯面大，专业性强，现行的考核制度和内容有重复的部分，考核也有重复实施的内容，层级多，指标复杂。因此，建议建立统一的考核体系、成立专门的考核机构，强化和保证贫困县考核机制的顺利实施。第二，进一步把有关行业部门和职能部门的考核纳入到扶贫考核体系中来。从两省的实际来看，省级部门参与扶贫脱贫考核制度和考核指标体系及考核力度还都略显不足，强化省级和市县部分参与扶贫脱贫力度并制定参与扶贫脱贫目标考核指标，尤其是结合行业部分参与《片区区域发展和扶贫攻坚规划》政策、投资项目落实等进行考核机制的建立，将大大推动贫困地区扶贫脱贫进程速度和效果，也是对贫困县考核机制再完善。

（二）进一步完善贫困县考核体系和考核指标

首先，进一步提升有关农民持续增收的相关指标权重。提高农民收入持续增长的产业体系培育指标的权重，没有可持续发展的产业支撑脱贫，最终有可能又会重新返贫。其次，提升绿色发展、生态环境保护等指标权重。不同功能区划分，产业结构的差异对资金、资源分配的要求区别较大，要通过增设生态保护指标，对生态涵养区的区域发展起到推动作用。整体来看，两省基本初步将绿色发展和生态环境保护的指标纳入到考核指标体系中来，但其所占比重还较低，因此建议进一步提升绿色发展、生态环境保护等指标权重。再次，在提高指标标准化程度的基础上，平衡定量与定性指标的分布。一方面，考核体系中部分考核指标缺乏合理性，很多指标已经超出了基层的能力范围，在指标设置的时候，要考虑基层的实际能力。另一方面，基层扶贫工作量大面宽，很多工作在量化考核中很难显现出来，建议增加这部分的考核内容。对一些确实难以量化的指标，应该在确定定性要求的基础上，比较详细具体地分解为若干考核要目，按“好”、“较好”、“一般”、“较差”四个档次进行评价，然后再按一定的比例转化为定量得分。最后，完善贫困县考核指标体系和考核目标的动态调整。贫困本身就是动态发展的，要建立和完善考核机制中的目标动态调整机制，根据贫困的发展变化，适时调整各类考核指标。同时，从长远来看，对于2300元标准下的低水平扶贫脱贫，也要积极探索更高水平和标准的动态目标调整机制，增加指标体系的稳定性和长期性的重要手段。

（三）进一步完善考核方法和程序

首先，进一步扩大考核的参与范围。在考核目标的制定上，扩大参与范围。上级的扶贫攻坚目标在扶贫工作中往往会逐级放大，一方面导致基层压力过重，损害基层的积极性；另一方面还有可能放大上级的决策失误。因此在目标考核的制定上，要扩大参与程度，克服政绩考核的负面影响。其次，将上级组织对下级组织考核与下级对上级的考核紧密结合起来。也就是上评和下评相结合。当考核机制力度不断加大后，必然会对政府干部带来巨大的压力，出于政绩追求，基层很可能会出现一些短期行为，诸如编造数据和事实、注重形象工程、做表面文章，而忽视群众实际的实惠和效果。通过上评和下评的结合，一定程度上消除短期行为的弊端。第三，通过第三方评估提升贫困县考核机制实施效果真实性和认知度。目前扶贫工作中的一些重点项目的过程和结果评估，已经超越了基层政府的能力，对此类项目工作的考核难免出现纰漏，引入第三方评估可以在技术上解决这个问题。同时，第三方一般来说拥有更好的技术优势、人才优势和渠道优势。另外，第三方评估处于一个超然状态，一定程度上可以更客观、公正地去考核。第三方评估的最大功效就在于客观性，避免和减少了利益关系、工作关系带来的不公平不公正和其他一些非正常因素的偏差。最后，进一步提高过程考核的强度。考核不仅仅是对扶贫脱贫结果的考核，更重要的是对脱贫过程的考核。扶贫脱贫过程，可以形成扶贫脱贫新型关系的建立，促进了脱贫能力的提升。例如驻村帮扶干部与贫困家庭建立起新型的关系，改善了脱贫致富理念。与此同时，过程的考核也是提升扶贫脱贫效果，监督责任落实的重要手段，没有过程考核和监督，将会大大降低扶贫脱贫应有的潜力和效果。

（四）进一步扩大考核结果的运用范围

一方面，进一步探索完善对普通干部考核结果的运用。贫困县考核机制结果的运用集中在党政领导干部考核，各地对于考核结果的运用，大多强调要把考核的结果与干部任用相结合，但与干部任用相结合，对于那些组织重点培养的干部来说，意义较大。但大多数干部承担的扶贫攻坚任务有限，其工作实绩也有限，所以目前考核结果运用的方式对一般干部来说影响并不大。一般干部迫切期望的荣誉和物质奖励也较少。因此，建议对于结果运用也分类实施，对于一般干部，把干部考核结果多与荣誉和物质奖励挂钩。另一方面，积极探索考核机制与退出机制相结合，扩大考核结果的运用范围。现有的扶贫开发过程中，由于戴上贫困县的帽子能够给当地带来更多的转移支付和优惠政策，各地普遍存在着争取戴贫困县帽子的实事，这就造成地区县之间的恶性竞争和道德风险。扶贫的最终目的是为了提高贫困人口的生活水平，减少绝对贫困人口数量，这是2020年前我国扶贫开发的主要工作。随着时间的推移和扶贫开发工作的深入，贫困格局将会出现新的变化，贫困县、村、户的退出机制不可避免地要登上历史的舞台。因此，建议积极探索考核机制与退出机制相结合，扩大考核结果的运用范围。

（作者单位：北京师范大学中国扶贫研究中心）

责任编辑：宗宇翔