从温州、深圳两市试点看河南省公共图书馆しㄈ酥卫斫峁垢母铼

李茜

关键词：公共图书馆；法人治理；理事会；河南省公共文化服务

摘要：文章以温州、深圳两市试点图书馆法人治理结构实施基本情况为范本，通过对比分析，探讨两市法人治理结构建设和实施中存在的问题和难点，从而研究河南省公共图书馆法人治理结构建设的借鉴之处。

中图分类号：G251文献标识码：A文章编号：1003-1588（2016）04-0020-03

中国共产党十八届三中全会提出要推动公共文化服务机构法人治理结构改革工作，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》也明确提出：“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制。”推动公共文化服务单位法人治理结构改革，可以有效提升公共文化机构服务效能，理顺政府和文化事业单位关系，推动文化服务“管办分离”，是推动公共文化服务现代化的一项重要举措。笔者试图通过对温州市、深圳市两地在图书馆法人治理结构方面所进行的有益探索，总结规律，分析河南省法人治理结构改革工作的基础条件和改革思路。

1两市图书馆法人治理结构实施基本情况

1.1创建理事会的实施过程

1.1.1温州市图书馆。①由市文广新局以红头文件形式上报市编办，申请成立理事会。②外出调研考察，了解实施过程并向市编办汇报，获取指导，并由市编办下批文同意实施。③草拟《理事会章程》，并由文广新局和编办初审。④提出理事会组成人员建议方案，并征求市委编办意见，再提交文广新局研究确定并实施。⑤召开理事会会议，审议理事会章程和监督管理机制。

1.1.2深圳图书馆。①制定具体实施方案。由市文体旅游局人事处牵头，其他处室配合指导，根据单位的属性、特点和规模合理确定理事会的组成模式及产生方式，提出具体方案，送市文体旅游局人事处审核，经由机构编制部门备案同意后实施。②起草理事会章程。在市文体旅游局指导下，草拟各事业单位法人章程，由理事会审议通过。经市文体旅游局同意后，按程序报事业单位登记管理机关依法核准后正式生效。③筹备理事会，成立执行机构。经市机构编制部门备案同意后，由市文体旅游局人事处、公共文化服务处、艺术处、文管办牵头进行理事会组建及理事招聘相关工作，并推举行政执行人（馆长）及其副职（副馆长）组成具体实施单位的行政执行机构。④完善监督管理机制。建立内外结合的监督机制，并通过建立决策失误追求制度、审计制度和绩效评估制度、年度报告制度、信息公开制度来完善监督管理工作。

1.2理事会的类型

从当前事业单位法人治理结构建设的实际情况来看，根据理事会的职能，可分为决策型理事会、咨询型理事会、决策监督型理事会、议事与决策型理事会等多种模式。温州市图书馆理事会、深圳图书馆理事会分别为温州市图书馆、深圳图书馆的决策和监督机构。理事会被赋予的权利角色是决策者、监督者，负责确定发展战略和发展规划，行使重大事项议事权和决策权。

1.3理事会的组成

1.3.1以多元化组合方式组建理事会。文化事业单位理事会一般由政府主管部门代表、文化事业单位负责人、文化事业单位职工代表、社会人员代表4部分组成。理事会常设理事长、执行理事各一名，社会代表数名，所占比例最大。如：温州市图书馆理事会成立于2014年6月6日，人数为13人，包括行政主管部门代表1名，图书馆职工代表两名，文化教育界代表3名，工商企业界代表3名，普通读者3名和图书馆志愿者1名。其中，理事长由温州达得利集团有限公司董事长李国胜担任，每届理事任期3年，理事会会议每年定期召开3次。深圳图书馆理事会成立于2010年12月，由11名成员组成，政府代表2名，均来自市文体旅游局；社会人士7名，来自社会科学、文学艺术、科技管理、图书情报专家、读者等各界代表；图书馆代表2名，1名是行政执行人，1名是员工代表。理事长由市文体旅游局分管副局长担任，图书馆馆长为执行理事，理事每届任期3年。理事会会议一般一年不得少于2次。

1.3.2以推举和公开招募方式选聘理事。①举办单位及理事单位推举产生，按照管理权限上报有关部门核准或备案，并由上级行政主管部门履行任免程序。如深圳图书馆理事会。②面向社会进行公开招募，吸引社会各阶层代表加入理事会队伍，通过访谈报名代表，提出初步人选，由主管局审核履行任免。如：温州市图书馆通过多家媒体公告，总计报名人数29人，包含各年龄阶段、各社会层面的代表。

1.4理事会工作章程和监督制度

一是保障理事会各项工作有章可依。理事会章程是为了明确理事会职能，保障理事会的权利和义务，规范事业单位法人的行为，确保公益目标的实现所制定的规章制度。如：温州市图书馆制定《温州市图书馆理事会章程》、深圳图书馆制定《深圳图书馆理事会章程》。二是完善理事会规范和监督制度。依据理事会章程配套制定相应的规范和监督制度，是保障理事会运行工作的有章和有序进行的重要依据，同时也为行政主管部门对理事会工作提供考核评价依据。如：温州市图书馆和深圳图书馆均依据章程制定《理事决策失误追究制度》《绩效评价制度》《理事会工作报告制度》《信息公开制度》四项配套制度。

1.5两市理事会的职能

一是人事方面的职能。主要体现在对人员编制定岗、领导班子推荐及任免以及领导班子工作考核评价，并以评价成绩作为绩效工资的重要依据。二是财务预决算方面的职能。包括审议上年度的财政决算，负责年底财政资金的绩效评估，提出本年度资金使用的合理化建议，对公共文化机构的下一年财政预算进行审核，审议项目的必要性，讨论财政投入的合理性，使财政的投资产生最大的效益。三是工作事物方面的职能。审议核准事业发展规划、规章制度的修订等事项，审议批准针对公共文化服务受众的服务项目活动开展、服务内容和服务方式调整，并提出合理化的建议。

2两市法人治理结构建设中存在的问题和难点

法人治理结构的核心问题归根到底是政府与事业单位法人的关系问题以及政府部门、理事会、管理层的权责划分问题。

2.1理事会决策地位尚未完全落实

理事会在定位上未能完全确定为决策机构，只能行使有限决策权；未能真正依靠理事会的自主权力，依靠章程和制度实现事业单位的自主管理。

2.2干部管理的矛盾开始显现

目前在公共文化事业单位，干部的管理任命均由上级部门统一负责，事业单位管理层本身没有决定权。在任命过程中，难免会出现行政干部和岗位业务要求不相适应等情况，不利于公共文化事业单位的快速发展。因此，在推行法人治理结构时，政府对于干部管理的放权是一个亟待解决的问题。

2.3财政自主管理存在一定矛盾

在经费管理方面，图书馆的购书经费、活动经费、员工的绩效工资等在目前的财政体制下都是按照项目进行拨款、核算的，这与理事会制度中的管理层必须按照理事会的决议独立自主履行财务资产管理的要求必然存在较大的矛盾。

2.4业务工作缺乏自主权

公共文化事业事无巨细，当前每项工作基本都是由其行政主管部门全权指导，而且管得太具体，管理层往往只需听从上级安排即可，缺乏应有的自主权。同时，事权问题的突破，对法人治理结构的建设中管理层的专业水平和自主创新发展能力提出了一定的要求，是当前各馆管理者的一个挑战。

2.5社会力量参与投入的新型发展格局有待推动

理事的构成具有一定的局限性，没有建立起有效适宜的社会力量、社会资本投入机制。温州市图书馆正着手建立基金会制度，在获得基本财政保障的前提下，吸收社会资金积极投入到图书馆的公益活动中来。

2.6顶层设计与法治保障不足

我国在公益性事业单位的法人治理结构方面还处于起步阶段，没有明确的顶层制度设计，缺乏相应的配套法制保障。各地开展工作都是以自主学习研究为主，考察部分先行试点单位经验为辅，缓步前进，效率低下。

3对河南省发展法人治理结构建设的借鉴意义

法人治理结构的建立不仅是公共文化事业单位内部的事情，而且是调整、规范公共文化事业单位与政府、社会各方利益的关系的一个重要过程，结合温州、深圳两市开展试点工作的实际情况，河南省要做好公共文化事业单位法人治理结构的构建，应着重处理好以下几方面的事项。

3.1政策与立法先行

在实施公共文化事业单位理事会制度方面，应首先在政策与立法层面给予相应的支持，为保障下一步工作提供有力的政策指导。河南省应积极尝试开展法人治理结构调整的政策和法制建设工作，加快公共文化机构的理事会建设工作，为理事会的权利和义务提供保障性依据，推进公共文化事业单位法人治理结构调整的深入研究。

3.2理清政府、理事会、管理层之间的关系

一是理清政府与理事会之间的关系。理事会通过法律和制度来承担政府主管部门的部分职能，应具有较独立的自主决策权力，政府不再直接干预理事会的决策行为，而主要采取政策引导和行为监督等方式对理事会进行指导，实现“管办分离”。二是理清理事会与管理层（执行层）之间的关系。公共文化事业单位法人治理结构中的管理层（执行层）一般由馆长及其副职等成员组成，是理事会决策的执行主体。理事会通过理事会章程和理事会会议支持管理层工作，但不直接参与微观事务管理。管理层执行理事会决议，接受理事会监督。

3.3做好理事会自身建设

3.3.1采用公开透明的方式选聘理事。在公平、公开、公正的前提下，选聘理事要通过公开招聘和主管部门推举两者相结合的模式，合格的理事应该是热爱公共文化事业的“热心人”以及真正明白理事会的主要职能、能为广大人民做好文化服务工作的“明白人”。

3.3.2明确理事长人选。选择行政主管单位业务负责人作为理事长第一人选，要综合其社会地位和协调发展能力。条件成熟时，可由热心公益的知名社会活动家担任，需明确理事长的服务年限和最多连任次数，避免出现人退职务难退的情况发生。

3.3.3直接和间接方式创建决策监督性理事会。目前河南省仍处于法人治理结构改革的试点和探索时期，配套政策设计和制度也没有完善。在改革过程中，应结合各地实际，条件成熟的，可直接尝试建立决策监督型理事会；条件未成熟的，可将非决策型理事会作为一种过渡形态，再逐步转变为决策型或决策监督型理事会。

3.3.4建立健全理事会制度建设。科学、合理地设定理事会的职责，是明确理事会制度的关键；必须遵循民主决策和科学决策原则，尤其是在会议制度上应遵循平等协商、自由发言和程序民主原则，来规范理事会议事规则；建立健全理事会自身的规章制度，使其一切活动体现民主、公开、效能、责任等特点。一般而言，理事会制度的内容除了理事会章程中规定的理事会组成、理事职责等之外，至少还应包括年度报告制度、绩效评估制度、信息公开制度和审计制度。

3.4以人事部门牵头，财务、业务部门为辅，合力共建，协调发展

事业单位法人治理结构的核心在于理事会建设，把握理事会的职能和职责定位分配，牵扯到人员选定、资金使用、业务工作开展等方面。理事会的产生对原业务方面的开展无重大改变，而在人、财方面的着力比重增大，这需要人、财两部门的协调指导，特别是在理事会构建组成以及人员职务分配方面，人事部门职能无可替代。

3.5合理选择试点单位，稳步推进河南省法人结构试点工作

通过征询各省级试点单位意见和建议，河南省县级试点单位存在实际在职人数过少等情况，这种情形下成立理事会，势必造成人数配备不均衡及开展工作难等问题，建议从省、市级的公共文化机构开展试点工作，逐步向县一级进行推广。

4结语

综上所述，河南省公共图书馆在开展法人治理结构方面，应在广泛吸取全国先进经验的基础上，先迈开这一步，秉持积极、稳妥、慎重的态度，秉持可以迈小步，但是不能停步的方针，真正把法人治理结构运用到实处，为公共文化事业单位的发展发挥积极的作用。

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（编校：崔萌）