浅析联合国教科文组织在海地大地震后公共危机管理中扮演的角色

魏安琪

公共危机是相对于人类生活中正常的社会秩序而形成的一个特定概念，它通常是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全生产造成严重威胁的一种危险境况和紧张状态。进入21世纪以来，国际社会面临的公共危机呈现高爆发、高风险、多样化和难预知的时代特点，自然灾害、人为灾难、恐怖袭击、烈性传染病的流行蔓延有时甚至相互交织，因果互置，引发一定程度的群体性恐慌和社会骚乱，社会公共危机亦日渐由非常态化的偶发转为常态化的频发。

随着各国政府的国际公共危机意识愈加鲜明，治理理念日臻完善，国际社会日益达成下述共识：公共危机的预测、预防、控制和处理需要国际组织成立政府间合作的专门机构，以科学的应对策略和人道主义关怀为基石，共同承担避免、减缓危机危害，弥补危机损失的国际责任。在此过程中， 公共危机治理主体由危机发源地的单一国家政府部门，转向政府间专门性国际组织，有效促成了公共危机的共同监管、迅速反应和协商应对模式。“联合国的各专门性国际组织的活动促进了国际社会经济、社会、文化和人道主义方面的合作”。笔者在下文中将详细论述联合国专门机构联合国教科文组织如何利用震后关键时间，“提供紧急与长期救援的国际努力”，参与重建大地震后的“世界上最不发达国家之一”海地，聚焦专门性国际组织在应对公共危机时的重点关注领域和长效机制作用。

一、联合国专门机构的合法性与历史特征

联合国的专门机构是依据协定而与联合国建立关系，或者根据联合国决定而成立的对某一特定专业部门负有国际责任的政府间专门性国际组织。《联合国宪章》第五十七条规定：“由各国政府间协定所成立之各种专门机关，依其组织约章之规定，于经济、社会、文化、教育、卫生及其他有关部门负有广大国际责任者，应依第六十三条之规定使与联合国发生关系。”该条款表明，联合国促进国际经济及社会发展与合作的责任不是由大会和经社理事会垄断，而是依政府间协定成立的、对某个领域的问题负国际责任的、相对独立的各个专门机构来分担，但这些机构应与联合国建立关系。”根据《联合国宪章》第三十六条规定，目前共有17家机构与联合国订立了关系协定①。

联合国各专门机构均具有如下三个基本特征：

（一）政府间组织。只有政府间组织才有可能成为联合国专门机构。专门机构由各国政府根据正式协定建立，协定规定机构的经济属性并说明机构建立目的与机构构成。专门机构既不是超国家组织，也不是非政府间组织，且不同于联合国内部发挥国际公益职能的附属机关。

（二）专业性。专门机构只对某一特定领域负有广泛的国际责任。此种责任是世界范围的，不隶属于任何一个地理区域，并且只就其专业范围开展调查研究，与成员国有关部门交换意见，协调成员国之间的有关政策和措施，推动专业标准的出台，从而促进国际经济与社会条件的改进与发展。

（三）同联合国具有法律关系。专门机构是根据同联合国签订的特别协定而同联合国建立工作关系，或是根据联合国决定而设立，被正式纳入联合国体系。它们拥有内部自治权，但必须同时接受联合国的监督和协调。

二、联合国教科文组织的总体情况、历史发展与现状

联合国教育、科学与文化组织（教科文组织）成立于1945年11月6日，现已拥有195个会员国和8个准会员国，由大会和执行局进行日常事务的监理，并由总干事领导的秘书处执行上述两机构的决定。教科文组织总部设立在法国巴黎，在全世界各地拥有超过50个总部外办事处。

1945年11月1日-16日，第二次世界大战刚刚结束。依据盟国教育部长会议的提议，在伦敦举行了旨在成立一个教育及文化组织的联合国会议（ECO/CONF），约四十个国家的代表应邀出席。在饱经战争苦难的法国和英国的联合推动下，会议代表决定成立一个以建立真正和平文化为宗旨的机构。按照他们的设想，这个新的组织应建立“人类智力上和道义上的团结”，从而防止爆发新的世界大战。会议结束时，三十七个国家签署了《组织法》，联合国教育、科学及文化组织（UNESCO）从此诞生。

教科文组织的服务宗旨是：“通过促进各国间教育、科学及文化方面的合作，对和平与安全做出贡献，以促进对正义、法治以及人权与基本自由的普遍尊重。”长久以来，教科文组织通过动员政治意愿和协调国际社会多领域的利益相关者（包括发展伙伴、政府、非政府组织和民间社会）形成多股合力，领导全球努力实现上述目标。作为“联合国扫盲十年”和“联合国教育促进可持续发展十年”的牵头机构，教科文组织通过构建“联合学校项目网络（联合178个国家的大约8500所学校和其他教育机构的创新示范实验室）”、设立“教科文组织专职教育中心（包括国际教育局、非洲国际能力建设研究所、拉丁美洲及加勒比地区高等教育研究所）”等方式，力求推动全民识字和终身素质教育，使社会最弱势群体和边缘群体以及土著人民都具备平等接受良好教育的机会。教科文组织特别关注非洲、最不发达国家和小岛屿发展中国家的教育普及程度，将教育作为国家可持续发展的不竭动力和力量源泉。

三、联合国教科文组织在海地大地震后的公共危机处理机制

加勒比岛国海地于2010年1月12日遭受里氏7.3级强烈大地震，首都太子港及全国大部分地区受灾情况严重。国际红十字会估计，海地大地震共造成约23万人死亡，50万人流离失所，受到地震影响的人口大约为300万。

联合国教科文组织总干事伊琳娜·博科娃表示：“海地的命运是我们共同的责任。海地大地震引起的广泛支持与团结的力量，必须转化为可持续的有效承诺，使在震灾中遭受严重打击的海地人民能够鼓起勇气面对重建家园这一长期而艰巨的任务。”在大地震发生后的一年中，伊琳娜·博科娃曾亲自前往海地，向当地人民表达教科文组织与海地休戚与共的决心，并同海地政府就如何应对社会公共危机，在社会各领域（主要集中在文化、教育和民生领域）进行合作等事宜进行了广泛深入的探讨。随后，教科文组织启动了一系列帮助海地重建遭受摧毁的教育系统以及保护海地文化遗产的中、长期项目，从机构人员、资金扶持和社会资源共享等多个渠道全面介入海地的灾后社会公共危机管理。具体战略如下：

（一）通过构建专门负责海地文化遗产保护的国际组织，联合多家国际文化专业机构出台完善文化复建机制。

联合国教科文组织认为，“破坏性地震后初期的优先工作，必须是保护人的生命和采取紧急人道主义行动。但我们深信，文化保护必须是任何重建海地计划的一部分，太子港所有的标志性建筑均遭到破坏，许多公共和私人的博物馆和美术馆、图书馆、档案馆被摧毁，且有被抢劫的可能，亟需切实有效的保护举措。”基于上述考虑，教科文组织总干事伊琳娜·博科娃2010年1月27日即致函联合国秘书长潘基文，要求采取紧急保障措施，“以确保尽可能地立即对存有这些艺术品的遗址进行保护”“我们将对抢救海地文化遗产竭尽全力”。2月16日-17日即地震发生后一个多月，伊琳娜·博科娃在巴黎总部召开了关于建立海地文化国际协调委员会（ICC）的筹备会议。

该筹备会议旨在借鉴之前教科文组织在柬埔寨、阿富汗和伊拉克的类似解决方案，研究制订一整套适用于海地目前境况的战略方案，认真评估、保存和修复与海地文化遗产有关的所有资产和遗迹。与会机构包含了博物馆、文化遗产维护和保护、档案、图书馆和手稿、历史遗址、创意产业、非物质文化遗产保护以及文化遗产法律保护等领域的海地和国际机构约150家。②海地文化和交流部部长玛丽·洛朗斯·若斯兰·拉塞格（Marie-Laurence Jocelyn Lassègue）也应邀出席。

联合国教科文组织在会上明确表示，在对海地文化遗产的修复和保护工作中，将向海地文化部提供体制支持，以便为其紧急开展清点遗址和文物的工作提供有效保障。伊琳娜·博科娃称，“海地文化国际协调委员会将确定具体行动方案，使教科文组织借鉴贵国文化界业已发动起来的广泛能力，同时依靠国际知名专家力量，以便为编制和实施一项全面的海地文化方案作出贡献。”

2010年3月30日至4月40日召开的教科文组织执行局会议上批准通过了针对海地提交的教育、文化紧急援助方案。同年7月7日-8日，教科文组织在巴黎总部XII会议室召开了海地文化国际协调委员会成立后的首次会议，商讨如何“与地方当局展开密切合作，为海地政府修复在今年1月12日大地震中遭到重创的文化遗产提供协助”。协调委员会由来自海地与其它国际文化机构的十名专家组成，并由海地文化和交流部部长玛丽-洛朗斯·若斯兰·拉塞格担任主席。

会上经由各方研究讨论决定，一是要保护并发展海地唯一拥有的世界文化遗产——国家历史公园“城堡、圣苏西宫、拉米尔斯堡垒”；二是要保护海地各地的文化遗址不受盗徒的掠夺；三是为流离失所的海地人民在避难营地组织观看戏剧表演等，力求从各方面重构海地的文化体系。

（二）从帮助海地学生进行心理修复和引导等角度切入，重建海地震后教育体系。

在2010年1月12日大地震爆发前，已经有超过一半的海地人口生活在贫困线以下，无力支付子女上学所需的注册费用，每年海地只有约五分之一的学龄儿童能够在公立学校就学。海地爆发大地震后，该国教育系统全面瘫痪，至少有15000所小学和1500所中学在地震中受损或遭到严重破坏，约占海地全国学校总数的一半。太子港的3所大学全部被地震摧毁，教育部的建筑也成为废墟。海地政府原计划到2015年，向所有年龄在6至12岁的儿童提供免费和优质的教育。为使这一国家计划不因自然灾害和公共危机的爆发而搁浅，教科文组织在重建海地教育体系的过程中采取了多项举措，协助海地政府教育及专业培训部落实国家教育协议。

教科文组织总干事伊琳娜·博科娃在2010年3月10日对太子港进行48小时正式访问时对外重申，教科文组织的宗旨是要“协助教育部在短期内重建教育系统，包括实施当前急需的紧急措施，同时还要处理好从小学直至大学的各级教育问题。”最终目标是增加全国各地的学生在校人数，防止人才流失。

2011年2月15日，教科文组织海地问题特使米夏埃尔·让（Micha？lle Jean）在太子港召开的一个有关海地重建问题的会议上强调指出，教育仍然是海地未来繁荣的基石。其向海地重建临时委员会（ICRH）发出呼吁，要求尽快将加强海地的教育系统补充列入重建工作的优先事项。实际上，在2010年，为协助灾后的海地进行重建，教科文组织已经提交了总金额为190多万美元的3项教育援助计划，内容包括重点关注学校立即恢复和提供有质量的紧急教育，培训教师和教育工作者的灾害意识，协助海地教育部门制定教学大纲等。根据国家教育协议，海地还将增加在校中学和大学生在人口中所占的比例，并对250万海地人民进行扫盲。

教科文组织特别关注海地震后学生群体的公共心理危机问题。教科文组织2010年5月18日发表的公报中显示，该组织与海地教育部日前已为40余名海地中学校长和教职员工举办了为期三天的心理培训，帮助他们掌握心理辅导技能，为学生减轻强震造成的心灵创伤。公报称，此次培训课程还包括地震现象、风险防范和生存技能等内容，并透露在接下来的几周内，这些教职员工将把培训内容传授给包括首都太子港在内的2000余名基层教师，由他们对学生进行心理辅导，届时将有11万名青少年从中受益。负责培训活动的海地心理医生若雷·菲利普表示，参加培训的学员通过课程学习，了解了如何控制自己的情绪，学会了识别心理压力、精神创伤等症状及其处理方法。这一切成果的取得都与教科文组织在海地的灾后重建工作中注重对教育体系的主体——学生群体进行充分的心理支援和建设是密不可分的。

此外，教科文组织亦通过其他途径对海地人民正常生活秩序的重建提供帮助。例如重建海地台风及其他海岸灾害的早期预警系统并加强海地的灾害管理能力；培训建筑工匠学习建造抗震建筑；为全国的水资源一体化管理制定计划；加强各类职业项目，如帮助城市弱势区的年轻人学习如何设计及制作街头公共设施等。教科文组织从海地人民生产生活的方方面面给予援助不仅是出于人道主义关怀的目的，更是为该组织稳步推进其文化和教育领域的重建方案奠定一定的社会基础。

联合国教科文组织作为联合国下属政府间专门性机构，其在应对国际和地区性冲突和国际敏感事务处理中扮演的角色历来举足轻重。特别是该组织在公共教育和文化领域的引导带动作用在地区爆发公共危机时显得尤为重要和突出。海地大地震对海地国家体系造成的全方位冲击受到了世界范围的强烈关注，多国纷纷伸出人道主义援助之手，救援方向主要针对维续海地人民的基本生活和物质保障。而唯有联合国教科文组织从专业领域出发，密切关注海地社会教育和文化领域遭受的创伤，集中优势资源，借鉴丰富经验，动员国际力量，竭尽所能的挽救残损的文化资源，使得海地全面崩溃的教育系统和岌岌可危的文化遗产得以走上复建的正轨，该组织在其中发挥的巨大能量也赢得了世界赞誉的目光。（作者单位：外服办）

注解：

① 这17家机构分别为：国际电信联盟、国际劳工组织、世界卫生组织、世界气象组织、世界知识产权组织、国际货币基金组织、世界银行、国际开发协会、国际金融公司、多边投资保证机构、万国邮政联盟、联合国粮食及农业组织、联合国教科文组织、国际民用航空组织、国际海事组织、国际农业发展基金和联合国工业发展组织。

② 国际刑警组织（ICPO）、国际博物馆理事会（ICOM），国际文物保护与修复研究中心（ICCROM），国际图书馆协会和机构联合会（IFLA）的代表等。