危机管理中的区域警务合作机制研究

郭春甫

(西南政法大学 中国社会稳定与危机管理研究中心， 重庆 401120)



危机管理中的区域警务合作机制研究

郭春甫

(西南政法大学 中国社会稳定与危机管理研究中心， 重庆 401120)

公安机关是处置各类突发性危机事件的重要力量。由跨区域、跨部门公安机关构成的区域警务合作机制在危机事件处置过程中具有重要作用，是解决危机管理跨部门合作难题的重要路径。区域警务合作的主体包括警务合作协调组织及警务合作专业组织，具有参与主体多元化与任务导向、合作关系中的相互依赖以及以垂直管理为基础，横向协调为支持力量等特点。建构适合我国国情的区域警务合作机制还需探讨理论渊源、环境要素、保障要素等内容。

危机管理；区域警务合作；重要作用；主体架构；运行管理

一、导言

21世纪的政府对社会各方面的治理面临的挑战和应对挑战的方式都要比以往更加复杂。其中之一就是政府需要更多地参与跨部门的协调、沟通与联络工作，以此来解决超越传统组织界限的复杂问题。作为公共管理的重点领域，危机管理同样面临着跨界合作的问题。危机管理的复杂性日益增加，其可治理难度不断增大，单纯依靠单个主体已经无法完全控制危机、维护稳定。事实上，就管理领域来说，危机管理涉及法律制度、管理流程、信息技术等不同领域的合作问题；就管理主体来说，危机管理需要整合来自政府、社会、市场的不同力量合作治理危机。也就是说，需要不同的政府部门、非营利组织、志愿者、公民个人等之间的协调合作来解决跨部门合作问题。在诸多危机管理主体中，公安部门是处置突发性重大危机事件的重要力量，同样面临着通过跨部门合作来处置各类应急性、重大突发性事件的任务。为解决治安管理跨部门管理的问题，自1985年至今，我国逐步建立和完善了区域警务合作机制，在各类重大会议安保工作、汶川抗震抢险救灾救援、治安突发事件处置以及打击严重刑事犯罪等区域警务合作的实际机制运行中也取得了较好效果。然而，目前区域警务合作机制还面临着资源共享存在壁垒、合作主体响应不足等问题，尤其是合作过程中缺乏协调机制使得区域警务合作机制仍有较大的提升空间。因此，将各行动主体整合到危机管理中，在不同警务机构之间建立相互合作、互相协调的关系以应对公共危机的治理机制，进而形成适合危机管理领域的区域警务合作机制是解决危机管理跨部门合作难题的重要路径。基于此，本文以危机管理为视角，以区域警务合作机制为研究对象，对危机管理中的区域警务合作的重要作用、主体架构及运行管理进行了初步探讨。

二、危机管理中区域警务合作的含义及作用

(一)区域警务合作机制的基本含义

区域警务合作最早起源于国际警务合作。早至奴隶社会时期，已有典籍记载了古埃及与其他国家之间关于遣返罪犯的相关协定。到了20世纪70年代，在西方行政改革浪潮的推动下，警务合作也进入了快速发展期，突出表现在合作领域不断扩大、合作模式逐步多样化等方面。早在1985年，浙江、江苏、上海等地公安机关建立了江浙沪刑侦区域协作机制，这是我国区域警务合作的开端。在2010年6月底召开的全国公安机关社会管理创新工作座谈会上，有关部门提出了建立区域警务合作机制的建议。随后，东北、环首都、西北、泛西南、苏浙皖沪、中部五省、泛珠三角等覆盖全国的七大区域警务合作机制全面建成。目前我国区域警务合作类型主要包括：传统的单方请求协助模式、全国公安机关统一部署的个案协作模式、区域间互动多领域协作模式、单警种单业务协作模式、重大安保活动警务协作模式、重大突发事件应急协作模式等。

由于区域警务合作在实践运行中的复杂性，目前国内学者从制度体系、警务活动、行政区划等不同视角对其进行了定义，分别强调了区域警务合作的制度规范、联合方式及区域整合等特点。基于已有定义中对区域警务各属性的规定性，本文采纳了一种相对全面的定义，即区域警务合作是指特定国家系统根据危害国家安全和影响社会治安秩序问题的性质和涉及的行政区域范围，两个或多个行政区域警察机构之间建立相应的警务合作机制，形成联合协作、共同参与的警务合作行动，它是一个跨区域警察机构及其内部不同业务部门之间或不同警种之间协同行动的一种横向联合警务模式[1]。区域警务合作机制是指在地域上的多边性与行政区划及行政权力非从属性的前提下形成部门间平等、互利、协作运行的职能型的联合机制和制度体系[2]。

(二)危机管理中区域警务合作机制的重要作用

1.公共危机事件需要跨区域、跨部门合作来应对

随着政府承担的管理职能的不断增多，新的各类社会问题也相伴而生，这就要求几个组织成为一个协作社会整体，努力去解决那些不能被单个组织处理的问题。与之相关的问题是，政府要转变治理理念，不但要具体操作一些项目，而且要更多地承担起掌舵、激励、约束各种非政府组织的行为和运转状况的作用[3]。而公共安全、危机事务、重大治安事件、突发性应急事件等危机管理事务，已经从单一行政区域内的问题演变为复杂的跨区域、跨部门的公共议题。在面对这些棘手的政策议题时，单个行政组织并不具备独立治理的能力，必须通过合同制、民营化、网络治理、公私伙伴关系等方式，把不同区域的政府、行政组织、非营利组织、志愿者和公民等整合起来，通过建立跨部门合作机制，以应对日益复杂的公共危机议题[4]。

2.危机管理中区域警务合作的整体表现具有重要价值

在危机管理过程中，作为政府重要组成部分的公安机关，其在政府应对公共危机的过程中必然承担着重要职能。从实践上看，公安机关在公共危机管理中的表现，直接关系到公安机关的形象，影响危机事件的发展态势，关系到民众对党和政府的信任[5]。在危机事件发生过程中，区域警务各主体通过及时沟通信息、消除各类谣言等具体活动，在合作基础上对各类公共危机事件进行合理处置与有效管理，其整体表现对稳定民众心理、恢复社会正常秩序具有重要价值。

3.区域警务合作的治理方式在危机事件发展过程中具有独特优势

区域警务合作可以运用多种治理方式以应对复杂多变的危机事件。具体表现为：第一，通过签订应对公共危机事件的相关协议、契约等方式，不断加大区域警务合作的深度和广度，以共同预防和控制各类公共危机事件。第二，区域警务合作各参与主体之间可以迅速地交流信息、沟通协调、增加了主体间的信任程度，增强了相互合作以达成目标的能力。第三，通过区域警务合作，可以进行警务技术上的相互学习及警务资源上的相互支持。这进一步增强了区域警务合作各主体的治安防控能力，在更大范围内实现了警务资源的共享、信息的迅速传递、合作的优化分工以及良好的协调沟通，呈现出治理方式上的优势[6]。

三、危机管理中区域警务合作机制的主体架构

(一)主体

危机管理中的区域警务合作主体包括警务协调组织、专业警务组织、基层综合性治安组织与治安辅助组织等。警务协调组织主要指区域警务合作领导小组，主要负责对区域警务合作的制度、管理及技术进行指导与协调。专业警务组织主要是指不同警种所构成的警务组织。基层综合性治安组织主要指基层派出所。治安辅助组织主要包括企事业单位、各类志愿者、志愿组织组成的治安防控组织。

为了更好地协调不同主体间的合作行为，各区域一般都要设立警务合作联席会议。警务合作联席会议主要负责研究决定警务合作重大事项，并具体组织实施警务合作的各项工作。为了保证警务合作联席会议各项工作的顺利开展，警务合作联席会议还设立了联系人制度。联系人是会议召集、议题设定、信息交流的关键环节。为了定期交流信息，各区域还设立了定期会议制度，每年选择适当时机，组织人员前往合作公安机关，就信息沟通、职业素养、专业提升等工作进行交流、培训与学习。

(二)特点

区域警务合作机制的主体架构具有如下特点：

首先，参与主体多元化。区域警务合作是各行为主体共同参与的一种集成治理模式，这些行为主体由多个机构组成。区域警务合作中的各主体主要根据治安任务来确定彼此之间的关系，并以任务小组或跨功能团队的方式使跨部门之间的关系正规化。

其次，参与主体相互依赖。区域警务合作机制的协调本质在于通过成员间的谈判协商，把他们各自拥有的治安治理资源、技能和目标融合起来，共同构成比较稳定的治安联合体。

第三，该机制以垂直管理为基础，横向协作为支持力量。区域警务合作各主体通过垂直的科层组织体系来整合合作关系。同时，在垂直管理之外，还建立了横向协作关系，将不同主体横向联系在一起。这种以垂直管理为经线，横向协作为纬线的结构构成了区域警务合作机制的制度化关系。

四、危机管理中区域警务合作机制的运行管理

在应对突发性危机事件过程中，区域警务中的各个主体会产生合作冲突问题，影响合作机制的正常运转。因此，为实现区域警务合作机制的整体功能，使其能够有效地达成目标，减少乃至消除各类合作冲突问题，有必要对区域警务合作机制的运行进行管理。

(一)管理公共危机目标

1.公共危机目标的确立

公共危机目标是指在危机事件发生过程中，通过一定的管理危机的手段与方式对危机进行控制，使危机情况达到或者符合所要求的水准和状态。由于公共危机问题是一个复杂的社会问题，目标难以量化，因此，公共危机目标是一个由多个具体目标构成的目标体系，具有综合性、复杂性、抽象性等特点。它是适应危机管理状态，以恢复秩序和维护稳定为导向的高层次治安目标。

2．建构公共危机目标认同的条件

(1)组织间协作

信息时代社会治理的复杂性使得各类危机事件的处置日趋复杂化，所要使用的政策工具与管理手段多样化，所管理的领域和部门更加宽泛化，因此，单个警务组织承担危机事件处置任务越来越力不从心。根据区域警务各主体所承担的具体任务，明确公共危机事件处置过程中各项具体任务的管理单位归属与目标贯彻方式，加强区域警务各组织之间的协调合作，可以确立区域警务各组织处置公共危机事件与维护社会秩序有机结合的工作机制。

(2)社会参与

公共危机事件涉及领域广泛，信息来源复杂，同时还具有类型属性“在地化”特征，因此，除了区域警务多个主体的参与之外，还需要社会各个主体的共同参与。目前社会参与公共危机处置过程的主体包括各类治安辅助组织等。在充分利用自身的信息优势以及便利的组织架构基础上，社会参与各主体对于公共危机事件的合理处置具有重要的辅助作用。

3. 公共危机目标认同的实现

突发性公共危机事件的合理处置，需要设定公共危机目标，而要实现预定的公共危机目标，首先要获得各个主体的认同。通过科层体制传导、多方参与以及目标考核等方式可以实现公共危机目标的认同。

第一，通过科层体制传导获得认同。上级政府通过“命令——控制”系统以通知、指令、规定等方式层层传递给危机事件所涉及的警务合作主体，并且要求各主体认真领会公共危机目标的具体要求，充分调动各自的治安资源，在加强协作与沟通基础上实现目标。

第二，通过多方参与获得认同。这种方式要求区域警务各主体依据职能专长合理分配治安任务，进而推动多个主体主动参与到公共危机目标管理过程中。这种方式主要以资源为交换中介，在警务主体共同参与的基础上获得各主体对危机处置目标的认同。

第三，通过目标考核获得认同。现有考核指标中对“社会稳定”这一指标的考核权重较高。显然，及时、有效地处置突发性危机事件就是对“社会稳定”这一考核目标的具体考察。区域警务各主体接受来自不同管理上级的“社会稳定”目标的考核，区域警务各主体通过目标考核认识到，只有通过加强区域警务主体间的合作，有效提升处置突发性危机事件的效率，及时恢复社会秩序，才有可能顺利完成考核目标，从而对危机处置目标达成认同。

(二)整合公共危机资源

资源难以有效整合是合作治理中面临的普遍问题。突发性公共危机事件处置过程也常常面临着无法进行资源有效整合进而影响危机事件处置效率的问题，突出表现在跨部门、跨社区的公共危机处置过程中的条块分割问题上。在危机事件处置过程中，各主体对公共危机处置过程参与程度不充分将严重影响危机事件处置效率。因此，需要通过资源整合以提高公共危机的治理绩效。

1. 类型

根据区域警务主体间不同的组合方式，可以把资源整合分为三种类型，包括在区域警务合作主体之间形成的行政性治安资源的横向整合，在区域警务各主体、危机事件发生地的基层自治组织和居民之间以及在专业警务部门——公安派出所——社区警务室之间形成行政性治安资源的纵向整合。

2. 整合方式

(1)行政性治安资源的横向整合

这一资源整合的主要方式是，通过将区域警务主体之间的各类资源进行横向整合，形成资源的横向整合体系。一般来说，公共危机事件可能是跨地理空间的危机事件，或者是跨不同领域的危机事件。当公共危机事件跨越治理权不同的行政管理辖区时，需要不同行政区域的警务主体之间合作治理。

(2)社会性治安资源的横向整合

在区域警务各主体、危机事件发生地的基层自治组织和居民之间形成社会性治安资源的横向整合。这一整合方式有两个层面的含义：一方面，区域警务各主体与危机事件发生地的基层自治组织通过签订治安资源合作协议、契约等途径，可以与其他主体共享治安资源。另一方面，危机事件发生地的治安志愿组织、社区居民在基层自治组织的指导下，利用共享的治安资源，参与到危机事件处置过程中，以推动公共危机事件顺利解决，及时恢复社会秩序的有序运转，以此实现社区组织与社区居民的资源流动、互惠互利。

(3)行政性治安资源的纵向整合

在专业警务部门——公安派出所——社区警务室之间形成行政性治安资源的纵向整合。通过纵向关系实现各类治安资源的整合与纵向流动。社区警务室居于整合体系的基础层面，是各类突发性公共危机事件信息资源的重要源头，也是处置危机事件的重要参与力量。公安派出所居于协调地位，主要职责是公共危机事件的信息处理及资源调配。专业警务部门则居于体系顶端，主要处理危机事件中涉及公共安全的专业问题。这种整合方式体现了行政性治安资源的纵向分工，通过纵向分工，不同层级的公安机关进行合理分工，在相互协作基础上进行信息沟通与资源整合。

(三)协调公共危机行动

1. 通过跨组织的联系纽带协调行为

在对公共危机事件管理过程中，区域警务各主体拥有不同功能和作用，运用不同的治安资源处置危机。在传统的危机管理模式中，不同警务主体之间存在的条块分割造成组织间的分离区隔，影响治安资源的配置效率。显然，治安资源充分与否会直接影响警务主体发挥其特定的功能和作用。因此，需要通过跨组织的联系，在警务主体沟通协调的基础上，相互交换治安资源以实现公共危机管理目标。具体而言，通过区域警务合作联席会议制度，建立跨越组织边界的各种联系方式，以实现组织间的资源、信息的共享与整合。

2.通过跨领域的联系人机制协调行为

公共危机的处置过程，就是多个主体按照各自的功能和作用，运用各自的治理资源，共同参与到同一个治理空间的过程。从宏观角度上可以把公共危机管理中的相关警务主体分为专业警务组织、基层综合性治安组织与治安辅助组织。在公共危机事件处置过程中，上述三类主体共存于公共危机“场域”，由于不同类型的主体其运行逻辑和运行机制不同，就会产生各类合作困境和问题，因此，需要通过警务合作联席会议整合不同领域中的各类资源。因此，跨领域的协调是警务合作联席会议的关键议程，具体承担区域警务协调工作的警务合作联席会议联系人成为关键节点。

在跨领域的协调过程中，警务合作联席会议联系人具有合作优势。其优势体现为：首先，联系人工作领域的社会属性决定了联系人在处置各类突发性公共危机事件中具有信息优势。其次，联系人的组织属性决定了其在协调各行动者行动时的有利地位。如前所述，联系人的重要职责是沟通协调，在处置危机事件过程中，联系人通过具体的危机事件或危机项目对接不同的组织，充分体现了其灵活性和机动性。

五、结语

如何对危机进行有效管理是当前政府面临的诸多治理难题之一。面对这一难题，世界各国政府都在试图建构一套适合于本国国情的危机管理模式。不可否认的是，公安机关在我国突发性危机事件处置过程中具有重要地位，而连接不同警务力量，进行横向与纵向协调与整理的区域警务合作机制则更进一步提升了危机管理的效能。从目前区域警务合作机制建设的情况来看，倡导多元参与的主体架构、合理顺畅地运行管理是区域警务合作机制运行的基础。然而，要深刻理解特定领域如危机管理中的区域警务合作机制，仍然需要持续探讨危机管理视角下区域警务合作机制的理论渊源、环境要素、保障要素等内容。有文献显示，学者们已经开始运用警察科学、公共管理、政治学、社会学等多个学科的理论知识与研究背景探讨区域警务合作。显然，运用多学科的知识进行“跨”学科解读区域警务合作机制的理论渊源、环境要素、保障要素，对于进一步探讨危机管理过程中如何建立适合我国国情的区域警务合作机制具有重要的理论意义与实践价值。

[1] 汪勇. 中国区域警务合作研究[J]. 中国人民公安大学学报，2013(5)：81.

[2] 魏永忠. 关于西部跨区域警务协作机制的初步研究[J]. 中国人民公安大学学报，2004(6)：133.

[3] Robert Agranoff. Leveraging Networks：A Guide for Public Managers Working across Organizations[EB/OL]. [2015-10-10].http://www.businessofgovernment.org/pdfs/AgranoffReport.pdf.

[4] 马奔. 危机管理中跨界治理的检视与改革之道：以汶川大地震为例[J].清华大学学报：哲学社会科学版，2009(3)：148.

[5] 黄新伟，吕萍. 公共危机管理中的公安责任透视[J].湖北警官学院学报，2011(2)：54.

[6] 廖文升. 突发性事件应急处置的区域警务合作机制探讨[J].公安研究，2011(7)：21.

本文责任编辑：周玉芹

Research on the Mechanism of Cross-Regional Police Cooperation in View of Crisis Management

GUOChun-fu

(Center for Chinese Social Stability and Crisis Management Research of Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120, China)

Public security sector is an important force handling all types of crises. The mechanism of Cross-Regional police cooperation constituted cross-regional, cross-sectoral public security sectors plays an important role in dealing with crisis, which is an important way to solve the problem of cross-sectoral cooperation in crisis management. It is body of coordinating organization and professional organizations in Cross-Regional police cooperation. They are characterized by having participation diversification and task-oriented, the interdependent partnership and a clear organizational system based on vertical management-based and horizontal collaboration to support forces. The mechanism of Cross-Regional police cooperation runs by managing public crisis objectives, integrating resources about public crisis and coordinating public crisis operations. In addition, More study need to explore in order to construction of the mechanism of Cross-Regional police cooperation suitable for China, including the theory of origin, environmental factors and security features and other content.

crisis management; the mechanism of cross-regional police cooperation; important role; subject and structural features; process management

1008-4355(2016)01-0040-06

2015-11-20

重庆市社会科学规划项目“重庆市区域警务合作机制研究”(2011QNSH21)

郭春甫(1976)，男，山东泰安人，西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心副主任，副教授，西南政法大学法学博士后流动站研究人员,管理学博士。

D08

A

10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.11