风险当前，如何发力财政赤字

聂欧+刘琳

2万亿财政赤字不是强刺激，更不是“10万亿”。

“今年面临的困难更多更大、挑战更为严峻，我们要作打硬仗的充分准备。”财政部副部长朱光耀接受《财经国家周刊》记者专访时，表述了国内外经济形势的严峻性以及应对困难与风险的决心与毅力。

在他看来，中国经济正处于千钧一发之际，形势严峻不容忽视。

对于当前的供给侧改革，中央强调了财政政策的重要性。

今年的政府工作报告也明确提出，3%的财政赤字率将主要用于减税清费，并给出了“确保所有行业税负只减不增”的承诺。

但是，超过2万亿元的财政赤字，将打破新中国成立以来的最高纪录，人们担心由此产生的派生效应。而经济“换挡”时期，2万亿减税是临时性减免还是结构性调整，财政政策是否应该一起“换挡”？

再者，供给侧结构性改革，应如何把钱用好、把仗打好？如何结束货币政策“孤军奋战”的历史，创新财政支出方式，做到该保的要保住，该减的一定要减下来？

朱光耀在接受《财经国家周刊》专访中表示，今年5月1日起将全面实施营改增，将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，并将取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围。同时，还将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。由此减轻的企业和个人负担，预计将达5000多亿元。

朱光耀说：“我们必须梳理问题根源，发力财政赤字，共克时艰”。

3%不是强刺激，更不是“四万亿”

《财经国家周刊》：今年拟安排财政赤字率3%，与过去相比明显提高。中央对此是如何考虑的？很多人担心随之而来的风险，你怎么看？

朱光耀：财政赤字率反映的是国家政策导向。有人说3%是红线，究竟是否为红线，需要根据各国国情来具体判断。

今年，我国的积极财政政策要加大力度。拟安排财政赤字2.18万亿元，比去年增加5600亿元，其中中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。安排地方专项债券4000亿元，且继续发行地方政府置换债券。

当前，我国中央和地方政府的负债率加起来是40%，这在国际上尤其大国之间是个相当低的水平，而3%是经过了长时间的思考，应该说我们拥有充裕的政策空间。

3%这一数字源于《马斯特里赫特条约》，是1991年第46届首脑会议上签署的，可谓是欧盟成立的基础。该条约中，“低于60%的国家负债率和3%财政赤字率”是欧盟衡量成员资格的重要条件。

然而20多年过去了，G20开始认为，负债率反映的是一个国家的经济结构和维持债务的可持续性，而赤字率反映了各国的政策选择，是政策指标，两者之间究竟有怎样的联系还有待思考。目前，全球只有《马斯特里赫特条约》同时将两者作为了考核指标，而其实际的依据性，还需看各国国情来判断。

以欧元区国家为例，法国等不少国家赤字率都超过3%，因而这一所谓“警戒线”也并非统一标准。我国之所以划定3%，一是依据国情，二是表明了一种政策的选择，即积极财政政策将加大力度。

对此不用过分担心，我国财政赤字率和政府负债率在世界主要经济体中相对较低，这样的安排是必要的、可行的，也是安全的。

《财经国家周刊》：突然提升财政赤字率，是不得已而为之吗？经济下行压力之下，这会否造成强刺激？如何防止这2.18万亿元赤字成为另一个“四万亿大投资”？

朱光耀：这并非强刺激，而是充分审时度势的结果。我们需要阶段性提高财政赤字率，以支撑经济增长。

从外部环境看，欧央行3月10日宣布同时下调三大利率——下调融资利率5个基点至0%，下调隔夜贷款利率5个基点至0.25%，下调隔夜存款利率10个基点至-0.4%。并且，欧央行从4月起将资产购买规模扩大至每月800亿欧元，并将欧元计价的非银行发行债券纳入购买名单;从6月起，还将启动新一轮4年期定向长期再融资操作，其利率最低可与存款利率一致。

欧洲、日本都在持续推出宽松货币政策，且都有进一步加大负利率水平的可能。而同时，美联储的加息预期也存在不确定性，经济形势挑战异常严峻，因而我们必须给出有针对性的财政政策和货币政策。

从国内情况看，我们正处于改革攻坚的最关键阶段，是全面建成小康社会的决胜阶段的关键之年，此时提出适度增加财政赤字率，契合了去年国务院中央经济工作会议的精神。

我相信，中长期上，中国经济将因此更具备可持续性。

今年扩大的财政赤字将主要用于减税降费，进一步减轻企业负担，具体有三项举措：

一是全面实施营改增，从5月1日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负只减不增。二是取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围。三是将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。

我们有过估算，实施这些政策，今年将比改革前减轻企业和个人负担5000多亿元。同时还将适当增加必要的财政支出和政府投资，加大对民生等薄弱环节的支持。创新财政支出方式，优化财政支出结构，该保的一定要保住，该减的一定要减下来。

《财经国家周刊》：今年突出强调了财政政策与货币政策有效配合，尤其前者要发力。这表明，过去货币政策的一部分效用，将由财政政策来替代发挥？两者应该如何配合？

朱光耀：财政政策和货币政策不能互相替代，一定要形成组合，共同增强当前的经济活力。

今年制定政策时，确实特别注重两者的联合作用。例如，继续实行稳健的货币政策，安排了13%的广义货币M2增速目标，这如果能在政策上得以真正落实，应该说企业的改革尤其供给侧结构性改革将得到有力支持。同时，在流动性得到保障的前提下，今年还要着重防范区域性和系统性金融风险，尤其要高度警惕商业银行不良资产的增加。

在财政政策的配合上，今年还将加快财税体制改革。一方面，合理确定增值税中央和地方的分享比例，并把适合作为地方收入的税种下划给地方，在税政管理权限方面给地方适当放权;另一方面，进一步压缩中央专项转移支付规模，预计今年一般性转移支付规模将增长12.2%。

今年，还将全面推开资源税从价计征改革，同时建立规范的地方政府举债融资机制，对财政实力强、债务风险较低的，按法定程序适当增加债务限额。

经济换挡，财政政策也要换挡

《财经国家周刊》：现实问题是，各级财政大多较为吃紧，却要在今年达成3%的赤字目标，一边“缺钱”一边又在“花钱”，这个矛盾怎么解决？

朱光耀：各级政府今年要坚持过紧日子，把每一笔钱都花在明处、用在实处。

政府对于国家经济的治理能力显得尤为重要，当前的一系列政策都要结合起来，推进有中国特色的供给侧体系改革。其中，减税、清费是毋庸置疑的。

当然，在财政增速放缓甚至收入下降的情况下，加大减税、清费的力度，短时期内会增加财政政策的执行难度，增加财政的不平衡，因而积极的财政政策需要阶段性实施。

但我们的改革尤其结构性改革，中长期上是增加中国经济动力、推动新经济业务健康发展的必要条件，长期来看也是增加财政收入的必要途径，能够最终使得中国经济沿着既定的目标健康、可持续发展。因而再大的困难，也要各地方具体来着手解决掉。

《财经国家周刊》：今年重头戏之一，是全面实施营改增，其中包括金融行业。但我们了解到，一些金融企业尤其金融租赁公司等，对营改增带来的利润减少颇有微词。改革剩下的都是“硬骨头”，如何才能进一步推进？

朱光耀：改革总是由浅入深，一个个地啃下 “硬骨头”。

对于营改增，李克强总理前期做了大量工作，反复调研，多次听取各个方面的情况汇报，倾入了大量心血。他曾反复强调，营改增的实施要体现减税的原则，要让企业更有活力，这是最基本的前提。

总体上，营改增是减税的。尽管改革具有复杂性和诸多挑战，尤其剩下的金融行业、房地产行业等都是“硬骨头”，但正像今年政府工作报告中所强调的，我们要克服千难万险向前迈步。

李克强总理明确指出，2016年要全面推进营改增，这对于财政部来说就是战略部署，就是政策要求，因而财政部必须啃下这块“硬骨头”，任务再重也要完成，且要按照国务院的部署来体现总体减税的原则。具体的账，相关部门必须算好。

政策已经明朗，改革已进入最后阶段，再难也要有信心。

《财经国家周刊》：我国经济处于“换挡”期，财税也该适应性“换挡”，来应对目前企业利润总体下滑的现状。目前的减税减负，是临时性减免还是结构性调整？

朱光耀：今年李克强总理作政府工作报告时得到了全场40多次掌声，掌声最集中的就是提到2016年“所有行业税负只减不增”，这是总理代表国务院向全国人民尤其全国企业的一个承诺，也是方向和要求。

除了减税，清费的力度更应该加大，而且理应在减税之前先落实，做得更全面、彻底，没有任何讨价还价的余地。

一些企业还存有抱怨，问题就在于一部分改革在执行中没有落地，即国务院已明确有了部署但执行层面还存在障碍，今年对此都将毫不犹豫、层层落实。此外，今年政府工作报告还提到要撤销或停止一部分政府性基金，这有一定难度，需要各个部门按照国务院的要求去执行落实。

对于近期热议较多的“五险一金”等社保改革，关系到劳动力市场的流动性和资金使用效率等问题，去年12月的中央经济工作会议就有了明确部署，定下政策方向，同样也是该调就调、该改就改。

《财经国家周刊》：不仅是减税清费，财政政策今年要在供给侧改革中起到关键作用。但人口红利消失、产能过剩等诸多供给侧因素均趋向于不利，怎么办？

朱光耀：供给侧结构性改革对中国很重要，对世界也非常重要。去产能、去库存、去杠杆和降成本、补短板是中国特色。

3%的赤字率，一方面就是为了更好的发力供给侧改革，除了将减税作为应有之义，还要通过简政放权来提高国家治理能力，两者结合，才能推进有中国特色的供给侧改革。

钢铁和煤炭是去产能的关键产业。这两个产业在国民经济体系中非常重要，曾对我国经济增长作出过巨大贡献。为了去产能，钢铁产业这三年多来作出了艰苦努力，淘汰落后产能9000多万吨，且按照国务院部署，未来五年还将减少1-1.5亿吨。

如此大的改革力度，就业等方面自然会受到影响，因而中央财政已经安排了1000亿元专项资金，重点用于相关职工的分流安置。

至于如何去产能，需要市场和政府“两手都要硬”。

这其中，要发挥市场在资源配置中的基础性作用，尤其在去产能过程中让市场发挥更大的、决定性的作用。钢铁、煤炭等关键行业，一方面要去产能，一方面要提高经营效益，这实际上正反映了市场的要求、市场的动态。当然，去产能过程中，政府作用也非常重要，例如安置好失业的员工，使其接受培训后能够再就业等，政府不能在这些方面缺位。

总体上，供给侧改革须做到宏观经济政策要稳、微观政策要活、产业政策要准、改革政策要实、社会政策要托底的五大要求，要有决心打赢去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大战役，才能让中国经济的基础更加坚实。

警惕外部风险拖累改革

《财经国家周刊》：有担心认为，供给侧改革的成败会饱受外部环境影响。你如何评价当前的全球环境，以及我国经济对全球的影响？

朱光耀：要直面外部风险，就要明白全世界为何如此关注中国。

近日，国际货币基金组织IMF发布《世界经济展望》报告，称2015年全球经济总规模79.6万亿美元，其中中国达11.07万亿美元，占比全球总规模的13.9%。这表明，我国经济发展到了非常关键的新阶段，对全球经济增长的贡献率超过25%，名列前茅。

李克强总理在政府工作报告中阐述，世界经济深度调整、复苏乏力，国际贸易增长低迷，金融和大宗商品市场波动不定，地缘政治风险上升，外部环境的不稳定不确定因素增加，对我国发展的影响不可低估。

我国春节期间股市和汇市都休市，但开市之后有过一段波动，原因就在于全球金融市场剧烈动荡，尤其欧洲货币政策整体协调上出了问题。例如，作为德国乃至欧洲最大的商业银行之一，德意志银行去年已面临困局。

今年，我国要实现6.5%-7%的GDP增长目标，这体现了市场经济的客观性，有利于提高经济政策调控的针对性、灵活性和有效性，是我国宏观政策工具的重大创新。其实现情况，也势必受到全世界的高度关注。

《财经国家周刊》：具体哪些外部因素和风险，可能拖累我们的改革与发展？

朱光耀：具体上，风险将来自四个方面：

风险之一，全球经济的下行压力或还会持续。

年初，IMF将2016年度全球经济增长预期从3.6%下调至3.4%，并将2017年全球经济增长预期从3.8%下调至3.6%。去年年初，IMF同样也下调过2015年度增长预期，而2015年实际增速不理想，使得IMF对2016年度更加不乐观。IMF总裁拉加德警告，“全球举步维艰的经济复苏，将在2016年继续令人失望”。

而今年将比去年更具挑战性。IMF判断，全球经济增速一旦跌入3%以下，则可能面临衰退，而中国将受到巨大影响。

实际上，数周以前，经合组织OECD已将其对全球经济增速预期下调至3%，警示当前全球经济已身处衰退边缘。

风险之二，是全球贸易规模大幅下降。

2015年，全球经济实际增速3.1%，全球贸易增速只有2.8%，我国贸易也遭遇了空前的下行压力，因而今年的政府工作报告中并未对贸易相关指标做具体要求，仅原则性地提出改善贸易条件等提法。

全球贸易低谷还将持续多长时间，直接挑战中国经济发展。其中，全球大宗商品尤其石油等价格下跌，深刻影响了我国经济和产业发展，一旦持续，则外部环境将更加严峻。

风险之三，是全球利率水平可谓二战以来的最低值，且这一低值或还将继续走低。

眼下，全球几大主要经济体相继采用负利率，带来了两方面挑战：一是全球性通货紧缩压力，届时不仅是中国，全世界都缺乏成熟的应对良策;二是全球银行业会遭受巨大影响，负利率必然吞食银行业利润，导致金融系统性风险。

欧洲的一部分银行已经暴露了相关问题，陷入困局，这将继续作用于经济基本面，导致银行困局和通缩压力的循环作用。

风险之四，是新兴市场国家经济下行的同时，分化加剧。其中，中国、印度还保持了较良好的经济增长，但巴西、俄罗斯等国已出现超过3%的经济负增速，巴西今年或还将继续负增长，大量资本外流加速了新兴市场国家的恶化。

与此同时，美联储加息也进一步加剧这一现象。

自去年12月美联储近10年来首次加息，其货币政策的外溢性远超出了利率本身的影响范畴，且外溢性还在持续扩大。

拉加德近期就强调了美联储加息的外溢效果，警告称“可能导致信贷条件趋紧和新兴市场偿债成本上升，大量违约可能‘浸染银行系统和各国政府”。

必须高度警觉这些外部压力，加之当前地缘政治风险也达到了20年来的最严峻程度，我们必须对外部风险的挑战作好充分准备，保持战略定力。

《财经国家周刊》：如此多的压力之下，我们的现实出路在哪？中国经济“十三五”的痛点在哪？

朱光耀：对于中国来说，国内目前最有利的条件，即“十三五”规划这一纲领性、方向性的政策指南。具体到“十三五”《规划纲要》的指导理念，就是创新、协调、开放、绿色、共享。纲要提出了25项指标，其中指导性指标12项，约束性指标13项。

在我看来，《规划纲要》中新增了科技进步贡献率指标，这关系着我国的发展潜力从何而来、理念创新如何体现等核心问题。

众所周知，我国经济保持中高速增长，对国际国内均至关重要。目前，我国经济发展潜力还较为充足，应该对全要素劳动生产率的提高充满信心，通过进一步的改革开放来充分驱动经济增长。

但客观上，近几年我国的全要素增长率却处于下降态势。

IMF数据显示，2000年至2007年，我国全要素劳动生产率年均增速为5%至6%，而2008年至2013年下降到2%至3%。这源于两方面原因：

一方面，数十年高速发展，使得我国高科技乃至总体科技水平与全球的差距不断缩小，新增部分比重也随之减小。这表明，我国已走过了超越式的高速发展阶段，全要素劳动生产率将不再以飙升态势上升。

另一方面值得我们高度警惕，即中国科技创新成果的商业应用水平远落后于全球均值。这就是说，科技有了创新，但在生产和商业中的应用范围、应用深度欠佳，使得全要素劳动生产率下降。缩小这一差距，应该成为我国“十三五”期间的重点工作之一。