慈善组织善款使用的内控机制研究

马萍

摘要：本文从我国慈善组织发展的现状出发，重点阐述了当前慈善组织善款使用在内部控制中的不足，并针对这些不足提出了相关建议，为促进慈善组织善款合理有效使用提供借鉴。

关键词：慈善组织 内部控制 研究

内部控制作为维持我国慈善组织持续发展的重要元素，在慈善组织的日常运营中发挥着不可忽视的作用。但是根据现实情况而言，当前我国的慈善组织的内控机制尚处于一定的研究阶段，各方面的发展还不成熟。无论是从我国慈善组织的建设出发，还是从国家的体制建设而言，建设科学合理的内控机制都是当前慈善组织面对的一项重要工作。

一、我国慈善组织发展现状

公益慈善事业是一项不以营利为目的，同时为社会大众提供公共服务的公益性活动。其中，政府也在其中扮演着十分重要的角色，通过各种公益性的事业单位和相关的社会法人组织，尽可能地满足有需要的社会大众。但是对于慈善组织的定义，因为目前尚未有相关的慈善法法律条文出台，所以其仍然没有一个科学合理且具有广泛认可度的定义。

汶川大地震之后的近十年间，我国的慈善事业建设开始迅速发展，取得了令人可喜的卓越成绩，社会公众也提高了自身的责任意识和奉献精神，积极参与到了慈善事业的组织和建设当中来，无论是慈善组织的增长数量，还是慈善组织收到的公众捐款数额，都呈现出蓬勃发展的趋势。但是一些影响恶劣的事件也影响到了我国慈善事业的发展，表现出来的是公众捐款数额的下降。例如震惊全国的郭美美事件，给我国的慈善事业造成了无法避免的伤害。2012年3至5月慈善组织接收捐款总额为62.6亿元，而同年6-8月则下降到8.4亿元，降低比例达到86.6%。当前，全国各地的慈善组织应当痛定思痛，从自身的组织建设和内控机制出发，努力寻找一条可持续的发展道理，实现慈善组织内部和广大社会公众对其的内外监督。

二、当前慈善组织中内部控制所存在的不足

（一）缺乏风险评估

风险评估是慈善组织内部过程中一项重要流程，其主要是慈善组织通过分析发展建设和管理过程中各种不确定因素，并针对实际情况科学地采取措施进行风险预防。但是近年来，慈善领域的负面事件时有发生，很多都是震惊全国的大事件，造成了非常恶劣的影响，从中可以看出，当前我国的部分慈善机构缺乏对自身内部风险和外部风险进行科学合理的评估。这些隐藏的系统风险和非系统风险，最终会严重阻碍慈善组织正常发展的步伐。从总体上而言，这些风险主要包括管理层自身品德修养不够、相关法律法规监管不到位和部分不可抗力因素可能造成的风险。

（二）信息与沟通相对滞后

慈善组织的绝大部分资金来源于企业和社会大众的捐助，按理来说，慈善组织受到的善款应当用到实处，以此满足社会大众的实际需要，做到取之于民用之于民。在这个过程中，各种信息如果做得不透明，就可能导致对慈善组织的种种误解。比如社会大众无法知晓各项善款的具体去向和具体金额，也无法知晓慈善组织所剩资金的去向，乃至受捐者的具体情况也没有及时向社会公众公示。在互联网高速发展的今天，每个人都是信息的发布者和接受者，但是对于慈善组织而言，其对于相关数据的处理仍然不成熟，缺乏一套合理的运作机制，导致信息产生不对称和不流通。

（三）内部环境恶劣

这里所说的内部环境，主要是针对慈善组织自身的人员管理和自身运营而言的。从慈善领域的各种负面领域可以看出，慈善组织在其自身的治理方面存在着很大的缺陷，内部的部分管理人员缺乏基本的道德修养和行业自律。从慈善组织的内部环境出发，主要注意的还有其内部的审计机制也尚待进一步规划，反舞弊体制的建设也没有走到正常的发展轨道上来。如果一个慈善组织走到良性的发展轨道上来，会建立一套严格的募集资金收付制度，对所筹集到的资金进行合理的分配和利用，而不是被一些不法之徒利用，谋取不法之财。

（四）控制活动不相协调

从当前的情况来看，绝大部分的慈善组织可以意识到内部或者外部存在的可能风险，但是在接下来的具体实践中却无法通过有效的控制活动去规避风险和减少风险造成的影响。从这个意义上出发，控制活动不相协调主要体现在内部职责分工不明确、缺乏科学合理的预算制度、财产保护制度尚不健全等等。

（五）缺乏内部监督和公信力

就目前的情况来看，相当一部分慈善组织都尚未建立一套科学合理的内部监督机制来规范内部人员的具体行为。另一方方面，由于慈善组织在进行慈善活动的过程中，各种数据的不公开化和不透明化，相关资金的投入也未向社会大众进行公布，使得公众无法直接参与到对慈善组织的外部监督当中去。种种因素的集合，最终使得慈善组织在社会大众的心中失去最基本的公信力，严重阻碍了慈善组织进一步的发展和建设。

三、提高慈善组织善款合理使用的内部控制分析

（一）内部审批制度设计

在慈善组织对善款使用的内部控制建设过程中，需要加强对常规资金的基本控制，使得常规资金使用不相容，确保职务相分离，同时还要遵守最基本的均衡性原则，做到公平公正。在这个过程中，慈善组织可以借鉴现代公司制度中的独立董事制度。慈善组织要充分分析和研究现实条件，审时度势，经过认真的准备，建立一个专门的独立审批机构。在这个机构中，所有的人员不是来自于慈善组织内部，而是对外界人员进行筛选而确定的基础审批人员。从这个意义出发，对这些外界人员进行选择，主要是考虑他们的综合素质，更重要的是考虑他们的思想道德素质和为人民谋取利益的决心。需要注意的是，在这个独立的审批机构里，人员数量应该要维持在三个以上，不以过多，也不宜过少。从另一方面而言，这个独立审批机构里面的人员应当采取换届制，每隔一年或者两年进行一次筛选，通过这些具体的做法，最终保障内部审批机构的独立性和公正性。

（二）健全善款支出信息公开制度

善款支出信息公开制度的建设是慈善组织建设过程中非常重要的一点，它关系着慈善组织在社会大众心中公信力的有效发挥与否。慈善组织应当根据每个月或者每个季度的善款支出情况，对这些支出的项目进行精确的统计，确定支出的对象和基本情况，及时通过公众平台向社会大众进行公示，这是保障社会大众对慈善组织实现外部监督极为重要的一项工作。当然，实现信息公开制度的背后，要有一套严格的惩罚制度，按照国家出台的相关法律条文和规章制度，对信心公开过程中被发现的不合理行为，国家相关部门要进行及时的纠正，使得善款支出信息公开制度做到具体、公开和透明。

（三）提高风险意识，加强风险评估

优质的人力资源是慈善组织重要的发展保障，通过引进一批有能力、具有优良品德的管理层和基础员工，可以提高慈善组织进行各项活动的办事效率，使慈善组织的可续性发展成为可能，还可以有效预防内部人员利用专项资金为私人谋利。从另一方面而言，国家的相关部门应当加强法律法规的建设，把对慈善事业的监督纳入到法制轨道上来，督促慈善组织内部形成一个良好的处事氛围，对外界形成强有力的公信力。

（四）强化内部控制活动，加强内部监督

一方面，无论是慈善组织内部的管理层，还是基层的工作人员，都要明确自身的职能范围，对自身的分工做到明确化，另一方面，要积极履行授权审核批准制度，尽最大可能防止漏洞的发生。此外，应当建立一套严格的预算制度， 全面、综合地协调、规划组织内部各部门、各层次的经济关系与职能。除此之外，加强对财产的保护力度显得必不可少，尽最大可能防止转向资金被非法挪用，更不应当等到媒体曝光之后才发现自身的不足，从这个意义上而言，充分利用媒体的监督功能，也是促进内部控制建设的重要环节。

以壹基金为例，其在善款基金的管理与审计上，除了采用传统同资金募捐渠道，同时还实行了“开网店卖爱心”这一公益网路络募捐形式，在管理上采用了全新的银行托管善款模式，在招商银行开设专门的账户将善款由银行托管。在善款的审计方面，由全球四大会计师事务所之一的德勤华永会计师事务所有限公司实施，进行每季度的公布，将壹基金的善款募集与使用情况详细地介绍给公众。而在机构的设置上，采用的是独立法人机构，严格按照国家法律及《章程》来治理，设置理事会、监事会、执行委员会，三权分设，实现在权力上的制衡。壹基金本身非常重视机构与运作的透明化，在壹基金官网里，较为详尽的对外公示了其组织架构、行政管理、人力资源、项目管理及财务管理等，进而有效地确保了媒体及公众对其实时的监督，而德勤华永会计师事务所有限公司对善款使用进行审计做出的审计报告也大大增强了善款使用的透明度与公信力。

四、结束语

在慈善领域，面对层出不穷的负面新闻，这些不仅动摇了慈善组织的最初目的，也动摇了慈善组织生存和发展的根基，更为重要的导致广大社会公众对其失去了最基本的信心。种种恶劣的影响，最终会严重阻碍我国慈善组织的建设步伐，影响了其社会服务功能的发挥。事实上，一系列负面事件的发生，正是因为相关的慈善组织缺乏对内部控制功能的应用，或者说是应用不得当，最终造成无法换回的后果，从这个意义上出发，加强慈善组织的内控机制显得尤为重要。

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