基本公共服务体系风险研究——基于体系制定和执行过程的视角

(西北政法大学 陕西 西安 710063)



基本公共服务体系风险研究
——基于体系制定和执行过程的视角

曹聪聪

(西北政法大学陕西西安710063)

基本公共服务作为一项公共政策，在制定和执行中存在着各种潜在风险。本文首先解释一些核心概念，然后运用信息不对称、委托代理机制等理论对基本公共服务体系制定和执行中的风险进行分析，接着运用有限理性、机会主义等理论对风险原因进行分析，最后提出要建立合理的防范机制对潜在风险进行有效防范。

基本公共服务体系；制定和执行；风险

基本公共服务是关乎人民福祉的一个最基本保障，也是我国建立服务型政府的重要体现。当前专家学者对这方面的风险研究大都是从某个方面切入，而对基本公共服务体系从制定到执行过程中存在的风险缺乏系统研究。本文综合运用文献资料法、政策文本分析法，分析该体系制定与执行过程中可能存在的风险及风险产生原因，并提出合理的防范机制。

一、核心概念

(一)基本公共服务。基本公共服务指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务①。

(二)基本公共服务体系。基本公共服务体系指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式及绩效评价等内容所构成的系统性、整体性的制度安排②。

(三)风险。风险指在某一特定环境下，在某一特定时间段内某种损失发生的可能性。

二、基本公共服务体系制定过程中的风险

(一)沟通不畅带来的风险。基本公共服务体系在制定中可能存在信息不对称或沟通渠道不畅通问题，使各相关部门及体系制定者不能充分了解民众的真实需求，从而使体系不健全。

(二)体系不能充分适应变化着的环境。基本公共服务体系制定时，是根据当前环境及对体系所覆盖的时间段内环境的合理预测制定的，这种预测本身就带有一定程度的不确定性；加之环境处于不断变化之中，且体系从制定到执行还有一定的过程，这就可能导致体系跟不上环境变化，出现体系在制定时合理而到执行时落后的风险。

三、基本公共服务体系执行过程中的风险

(一)基于信息不对称和委托代理机制产生的道德风险。在基本公共服务体系中，参与者包括公众，体系的制定者及执行者，这就会形成两种委托代理关系：一是由公众和体系制定者所形成的委托代理关系；二是由体系制定者和执行者所形成的委托代理关系。在第一种关系中，公众追求自身基本需求的满足，而政府追求社会和谐及自身统治地位的稳定；在第二种关系中，体系制定者追求体系中各项内容和指标的顺利实现，而体系执行者考虑自身所在部门的事务。因此在信息不对称情况下会产生道德风险。

(二)权责不明确带来的风险。从基本公共服务体系十二五规划中可以看出，在每一项服务的国家基本标准中，“支出责任”栏中大都是“中央与地方财政按比例分担”或是“地方政府负责，中央财政适当补助”字眼，具体分担比例及补助范围缺乏详尽说明，这容易造成具体执行中的效率低下。

(三)体系对象规模大带来的风险。基本公共服务体系波及面众多，不同的个体或社会阶层，甚至同一阶层的人需求也不尽相同，而该体系致力于满足公众最基本的需求，因而可能会出现体系目标不能覆盖所有利益相关者的风险。

四、风险原因分析

(一)有限理性。有限理性决定了人不能在任何情况下都作出最优选择，从而就引发了次优问题的出现。在体系制定和执行过程中，各主体的有限理性使体系可能是次优的，即可能出现体系制定不完善，执行不到位的风险。

(二)机会主义。在委托代理行为中，委托人与代理人之间由于信息不对称、契约不完全等原因产生的道德风险、逆向选择等都属于机会主义行为③。在体系执行过程中，由于前述两种委托代理关系的存在，使得在执行过程中会存在道德风险。

(三)信息不对称。在制定过程中，各相关部门及政策制定者与民众之间存在信息不对称，导致民众需求不能完全被政策制定者了解从而可能产生体系不健全风险；在执行过程中，由于信息不对称的存在，出现了上述两种委托代理关系，在每一种关系中，由于委托人和代理人利益诉求不一致，可能产生道德风险④。

五、风险防范机制的构建

(一)建立健全公众参与机制。建立健全公众参与机制的实质是将公众对公共需求及基本公共服务执行中的问题交给社会活动主体评判，政府只发挥指导作用。例如，可开放公众参与官方网络平台，减少信息不对称和沟通不畅带来的体系不健全的风险及道德风险。

(二)构建动态调整机制。为避免环境不确定性导致的风险，可构建动态调整机制，即在体系执行过程中，根据环境的发展变化及公众的反馈，对体系中不合适或不再适应当前环境的部分及时做出合理调整，使体系更完善。

(三)完善基本公共服务法治保障体系。为保障基本公共服务各环节依法规范进行，必须进一步完善基本公共服务法治保障体系，减少体系制定不精细的风险及道德风险。

(四)建立健全效率引导机制。为避免政府自身评价产生的形式化、表面化问题，可引入第三方评估机构进行体系执行中的绩效考评，强化效率引导作用，督促体系执行者依法合规履行职责。

基本公共服务是社会公众生存和发展的最基本需求，健全和完善基本公共服务体系是保障基本公共服务有效实施的重要举措，而本文主要是从风险管理的视角，运用信息不对称理论、委托代理机制、机会主义等对基本公共服务体系制定和执行过程予以分析，并提出合理的风险防范机制。通过对体系制定和执行过程中潜在风险的深入分析，找出风险存在的根本原因，并提出风险防范机制，使基本公共服务体系越来越完善，基本公共服务得以更好的实施。

【注释】

①国家基本公共服务体系“十二五”规划.

②国家基本公共服务体系“十二五”规划.

③孙卫敏.代理人道德风险与机会主义的防范[J].东岳论丛,2005(03).

④张丽洁.浅谈公司治理与会计信息质量的相关性[J].当代经济,2012(06).

[1]李天舒.完善基本公共服务监督问责机制[J].党政干部学刊,2015(10).

[2]辽宁省基本公共服务体系发展规划(2013-2015年)[R].辽宁省人民政府公报,2014.

[3]钱林.政府购买公共服务过程中信息不对称问题研究[D].华东政法大学,2015.

[4]丁煌，李晓飞公共政策执行过程中道德风险的成因及规避机制研究—基于利益博弈的视角[J].北京行政学院学报,2010(04).

[5]梁福秋.理性与选择—西蒙的有限理性理论与科尔曼的理性选择理论比较研究[J].科教导刊,2011(09).

曹聪聪(1993-)，女，汉族，山西临汾人，硕士研究生在读，西北政法大学商学院财务审计与风险管理专业，研究方向:财务管理与公司治理。