论较大的市的立法权

(贵州民族大学法学院 贵州 贵阳 550525)



论较大的市的立法权

罗玉先

(贵州民族大学法学院贵州贵阳550525)

较大的市立法权是我国《立法法》第72条第2款赋予地方立法机关的一项权力，经历了产生、发展、确立、深化四个阶段。赋予较大的市立法权是中央基于完善法制、促进地方发展、提高地方法律意识的需要。

立法权；较大的市；地方立法权

一、较大的市立法权的历史沿革

优化中央与地方立法权限配置有利于在中央集权的前提下充分发挥地方的积极性和主动性，促进地方全面发展。我国自改革开放以来对“较大的市”立法权相关规定不断调整、修正，大致经历了以下四个阶段：

(一)产生阶段

1982年修改《地方组织法》，对较大的市拥有地方立法权作了开创性的规定，在其第27条第2款规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”，并规定其政府可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。根据上述规定可知，地方立法主体仅被授予了地方性法规的“拟制权”，并非完整意义上的立法权；另外制定主体局限于较大的市人大的常设机构人大常委会，较大的市的人大未被赋予该项权力。自此，较大的市拥有地方立法权在我国法律中开始出现，随后国务院也作出了积极的回应，于1984年批准唐山、大同、包头等13个市为“较大的市”。

(二)发展阶段

1986年修订的《地方组织法》增加“较大的市的人大”为地方性法规制定主体，同时较大的市立法权限由地方性法规拟定权上升为制定权，完善了“较大的市”立法权的主体和权限，规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行，但对其政府规章的制定权做了保留。在1995年对《地方组织法》的第三次修改中恢复了1982年《地方组织法》对较大的市人民政府规章制定权的规定，并补充了备案程序。在此期间，国务院分别于1988年、1992年、1993年先后批准了宁波、淄博等6个市为较大的市。由此，较大的市地方立法权主体格局基本奠定。

(三)确立阶段

2000年通过的《立法法》进一步肯定了较大的市立法权，增加经济特区所在地的市为较大的市，科学、系统的规范了较大的市立法权的权限、程序与法律效力等事项，同时还授予较大的市在国家尚未制定法律法规并坚持法律保留的情形下可“先行立法”的权力。

(四)深化阶段

党的十八届三中全会和十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。2015年修改后的《立法法》一方面扩大了具有立法权的较大的市数量，赋予了设区的市较大的市立法权，另一方面又将较大的市立法权限制在城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面，收窄了较大的市立法权，意味着原先49较大的市立法权受到限制。

二、赋予较大的市立法权原因分析

(一)地方分权的需要

分权原则是宪政国家的一项基本原则，现代意义上的权力制约原则的主要表现形式就是分权，分权本身并非目的，它是为了更好的行使国家权力。它不仅指横向上国家权力的划分，还包括纵向上中央和地方之间的权力划分。基于我国地域辽阔、人口众多、各地区在社会发展水平上存在较大差异的国情，决定了单靠中央立法不可能解决各地出现的形形色色的新问题，有必要在维护法制统一，遵循中央的统一领导下，赋予地方一定的立法权限，实现中央立法的统一性和地方立法的多样性相结合。这样既维护了中央的权威，也调动了地方的主动性、积极性，便于地方制定符合当地发展需要的法规规章。我国《宪法》第3条明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。此规定为我国建立中央统一领导、地方相对自主、多级并存的立法体制提供了宪法依据。

(二)促进地方发展的需要

如乔晓阳所说：“中国是一个地域辽阔，人口众多的国家，各地的政治、经济、文化发展不平衡，沿海与内地之间的差距较大，因此，对国家实行有效的管理，除了需要有中央的统一立法外，还需要有地方立法作为补充和完善。”作为规定全国性一般情况的法律法规不可能把各地区的特点都反映出来，不能及时解决当地出现的新情况、新问题，所以需要赋予较大的市立法权。这样既能充分调动地方的积极性和主动性，发挥地方优势，因地制宜，科学治理，制定出符合当地特色的法规规章，为当地经济的发展保驾护航；同时还能使法律，行政法规，国家的政策在地方得到更好的贯彻实施。改革开放以来，较大的市充分利用享有的立方权，及时制定出符合当地特色的法规、规章，为当地经济的发展做出了重要贡献。

(三)提高地方法律意识

1999年我国在宪法修正案中就明确提出“依法治国”，它不仅要求科学、民主立法，公民自觉遵守法律，更重要的是行政机关要依法行政。地方在没有立法权的时候，地方政府往往通过政策、指示、内部文件进行城市管理，解决城市发展过程中的一些难题。虽然此种方法可以解燃眉之急，但其存在许多弊端，缺乏法律依据、缺乏科学论证、行政不够透明公开等问题层出不穷。既有损政府的公信力，也不能使广大市民服法信法，不利于提高公民的法律意识，不利于依法治国的实现。从地方法治的角度来看，与其让地方用规范性文件来治理，不如普遍赋予地方城市以地方立法权，在强化其自主权力的同时也强化其地方治理的法律责任。赋予较大的市一定的地方立法权对于提高地方政府的法律意识具有重要的作用，一方面可以为地方政府的行政措施提供地方性法规、政府规章作为依据；另一方面在立法过程中，既可以提高地方政府工作人员的法律意识，同时通过公开透明的立法程序也为公民知法守法作出了良好表率，提高了民众对法律的信仰。依法行政是实现依法治国的重要环节，是对法治的尊重和个体权利的尊重。

三、小结

在市场经济快速发展的今天，赋予较大的市地方立法权既有利于促进地方经济的进一步发展，自主解决发展过程中遇到的一些新问题；也有利于提高地方政府的法律意识，促进地方法治建设，增强地方自主性，调动地方的积极性和主动性。

[1]涂缦缦.“较大的市”完整立法权探论[J].交大法学,2014(3):48.

[2]张东华.地方性法规立法监督体系之构建——以较大的市为例[J].河北法学,2010,(11):100.

[3]邓世豹.论授予较大市完整立法权[J].暨南学报,2014,(10):28.

[4][法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深,译.北京:商务印书馆,1982:154.

罗玉先，男，汉族，贵州民族大学法学院研究生。