中国住房公积金制度与德国住房储蓄制度的比较研究：一个交易费用的视角

(武汉大学经济与管理学院 湖北 武汉 430072)



中国住房公积金制度与德国住房储蓄制度的比较研究：一个交易费用的视角

裴兵

(武汉大学经济与管理学院湖北武汉430072)

不同的经济体在不同的经济改革理论的背景下，根据不同的内外部环境选择了不同的政策性住房金融制度。从新加坡引入的我国的住房公积金制度与德国的住房储蓄制度，是两种典型的模式。本文从交易费用的视角分别对两种制度的法律保障、存贷机制和治理模式三方面进行了比较研究。最后讨论了我国住房公积金制度改革的方向。

住房金融；住房公积金；住房储蓄；交易费用

一、引言

住房保障是社会保障的重要组成部分。如何解决中低收入居民的住房问题是各国公共政策制定领域争论的焦点，而其中的政策性住房金融制度的选择又是问题的核心。从世界范围看，新加坡的中央公积金制度、德国的住房储蓄制度和美国的住房抵押贷款制度是公认的三种成功的模式，它们分别代表契约储蓄融资制度、强制储蓄融资制度和抵押贷款融资制度三种类型。本文重点对其中的住房公积金制度和住房储蓄制度进行比较研究。

二、交易费用视角下的两种政策性住房金融制度

交易费用(transaction cost)和产权、合约一起是新制度经济学的核心概念。承认正的交易费用的存在是新制度经济学理论区别于新古典经济学理论的重大前提。Arrow(1969)认为“交易费用是制度运行的费用”。因此，从交易费用的角度比较政策性住房金融制度具有重大意义要真正理解中国的住房公积金制度和德国的住房储蓄制度的不同效益及其改革方向，需要利用交易费用的视角深入对比两种制度的结构。下文我们从法律保障、存贷机制和治理结构三个方面，对两种政策性住房金融制度的结构进行比较研究。

1.法律保障。威廉姆森创立的“交易费用经济学”(TCE)认为资产专用性、交易频率和不确定性三大因素决定了交易费用的大小。法律作为一种正式的约束机制，有效地节省了交易费用。诺斯(1991)认为人们设立法律制度的目的在于创造交易秩序和减少交易中的不确定性,从而降低交易费用。另外，有效的法律制度还提高了交易双方利用交易资产的专用性实施机会主义行为的成本，从而也降低了交易费用。但不完善的法律制度则提高交易费用，带来效率的损失。有关中国的住房公积金制度的第一个法规是1994年发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，其中提到建立住房公积金制度的初衷是“有利于转变住房分配体制,有利于住房资金的积累、周转和政策性抵押贷款制度的建立,有利于提高职工购、建住房能力,促进住房建设”。1999年发布《住房公积金管理条例》并于2002年修改，住房公积金的筹集用途从支持建设住房向住房消费转变，并重申了上述制度目标。

首先，上述法规的颁布机构是国务院，作为一个行政单位，所颁布的法规由于不是法律，很大程度上降低了其权威性，减少了机会主义行为的实施成本，从而使得交易费用上升。其次，1994年和1999年的法规都明文规定住房公积金的筹集是为了提高职工解决自住房的能力以及提高城镇居民的住房水平，但居民和职工的定义模糊。居民和职工之间的收入水平存在差距，因此，住房公积金的保障对象并不清楚。在备受保障不公的指责后，2009年初国务院发出的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》(国办发131号文)提出“选择部分有条件的地区试点将本地区闲置的住房公积金部分用于经济适用房等建设”，虽然一定程度上弥补了中低收入者，但由于缴存住房公积金的居民并不都符合经济适用房的获取条件，这毫无疑问侵犯了私有财产权。上述对私有财产权的侵犯可能导致居民缴存住房公积金的积极性下降，使得住房公积金制度不可持续。相反，德国对于住房政策则有一系列明确的法律规定，如《住房建设法》、《住房补助金法》、《住房租赁法》和《私有住房补助金法》等四大法律基础。完整确定的住房法律体系给予居民和储蓄银行双方拥有稳定的预期，有效的增加了机会主义行为的成本，降低了交易费用。

2.存贷机制。存贷机制是政策性住房金融制度运转的核心机制，它直接决定了住房资金的来源和去向。作为一种互助机制，中国的住房公积金制度和德国的住房储蓄制度的每个参与者都为自助而互助，并且享受固定的不受资本市场影响的存贷款利率，这一点并无不同。然而，从参与的性质和资金来源看有很大的不同。住房公积金制度实行强制储蓄的规定，每一个符合条件的企业和职工都应该按照参考的缴存比例上缴部分住房公积金，并全部计入职工账户。而住房储蓄制度施行的是完全自愿的原则。每个居民都有权利决定是否在住房储蓄银行的账户进行住房储蓄以及储蓄额。从交易费用的角度看，强制储蓄由于节省了居民选择住房储蓄银行以及储蓄金额等所需信息的获得成本，一定程度上节省了交易费用。但强制性的缴存规定扰乱了职工的消费决策以及企业的投资经营决策，降低了消费和生产效率。3、治理模式。中国的住房公积金的治理或者管理机制是“公积金管理委员会决策，管理中心管理，财政监督”，属于等级制或官僚制的治理模式，虽然节省了市场型交易费用，却大大增加了政治型交易费用。相反，德国的住房储蓄制度由《住房储蓄银行法》监督，并且实行公司制的治理模式即住房储蓄银行制度，属于混合模式中的企业制，这种治理模式一方面没有政治型交易费用，另一方面节省了市场型交易费用，只有部分管理型交易费用。这种现代企业制度有着良好的治理结构，资本化的运营方式有利于节省交易费用。

三、结论

住房作为保障居民生活的公共品，过度的商品化会加大收入不平等。政策性住房金融制度因此应该定位为住房保障性质的制度。作为两种典型的政策性住房金融制度，中国的住房公积金制度和德国的住房储蓄制度产生了不同的经济社会效益。从交易费用的角度分析两种制度的结构，在住房保障、存贷机制和治理模式三方面，德国的住房储蓄制度都表现出更低的交易费用，因此制度运行更有效率。而从公平的角度看，住房公积金制度由于覆盖范围的不合理很大程度上加剧了收入不平等。因此，住房公积金制度急需改革。改革的核心在于政府作为推动制度变迁更有效率的主体，应该在住房公积金制度的运行中发挥更大的作用：加大法律保障，加大公积金制度的覆盖范围和对低收入者的补贴力度，建立统一的专门的住房金融机构，降低制度运行的成本，使得住房公积金制度实现效率和公平更好的统一。

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裴兵(1990-)，女，汉族，湖北省襄阳市人，硕士研究生在读，武汉大学经济与管理学院，研究方向：政治经济学。