我国法治指数建设中的三个问题*

刘 翀

我国法治指数建设中的三个问题*

刘 翀**

“法治中国”所处时空的特殊性决定了我们需要的法治是一种同时吸收了形式法治、实质法治和程序法治合理因素的综合型法治，这种综合型法治是我们思考法治指数建设的前提和出发点。在法治指数的具体设计中，需要注意区分法治效果指数与法治促进指数及主观法治指数与客观法治指数并分别协调好这两对指数相互间的关系。而就指数的利用而言，则需要清楚量化的法治指数并非如同其最终表现出来的那个数字一样是完全精确的，法治指数中指标体系建构的可操纵性、具体考核标准意义的多维性等原因都导致法治指数最多只具有有限的客观性因而在运用时不宜绝对化。

法治 法治指数 效果指数 促进指数 客观性

在经济与社会管理的各个行业和领域，通过设计相应的指标体系来提升管理水平与效果的做法已经成为惯常的措施。例如在国际上，世界银行出于评估投资风险的需要，建立了关于“善治”的指标体系。美国联邦政府则在1993年成立了国家绩效评估委员会并通过了相应的立法来建构对政府绩效的评估体系。而在国内，众多方面的指数设计，如幸福指数、诚信指数、环境指数、廉政指标、政府绩效指标等在近些年也不断涌现。不仅如此，通过建构具体而详尽的法治指数来量化评估某个国家或地区的法治现状，检验和提升法律本身的治理效果或校正已有法治实践中的偏颇之处的做法在近些年国内外的法治实践中也日益盛行起来。在国外，对法治指数的研究以世界正义工程对法治的量化评估为代表。世界正义工程（WJP）致力于在世界范围内促进法治，为了回应此需要，该组织开发出了WJP法治指数（WJP Rule of Law Index），为全球范围内的法治实践提供一种定量分析工具，其内容包括围绕9项主题（themes）组织起来的多项指标（indicators）。①WJP法治指数的具体指标一直处在变动和调整之中，在该组织2014年的法治指数报告中为47项。WJP的法治指数既关注理论上的法治架构，更关注现实的法治状况，其9个主题的设计体现出该组织对法治的理解，而其具体的指数则力图反映出现实的法治状况。而在我国国内，2005年香港地区推出了香港法治指数。之后，杭州余杭、深圳和云南昆明等地也设计出各自的法治指数。此外，围绕着法治政府建设以及社会管理法治化等目标，一些地方还制定过相关的专项指标以及具体的考核标准。这些努力对于量化地方的法治状况、促进依法行政无疑具有较大的积极意义。

本文无意对法治指数作全面的回顾与研究，只拟以WJP的法治指数、香港法治指数和余杭法治指数等为典型，来具体探讨法治指数设计中的三个问题，即作为法治指数设计之前提的我们需要什么的法治问题，法治指数的类别及其相互关系问题以及法治指数的客观性问题。该三个问题分别关乎法治指数设计的前提、法治指数的具体建构以及法治指数的合理利用等方面，对建立科学的法治指数意义重大。

一、法治指数设计的前提性问题

法治指数设计面临的一个前提性问题是我们需要什么样的法治，只有对该问题作出准确的判断和回答，法治指数的设计才不会迷失方向。但恰恰是这一事关指数设计的重大问题在国内有关法治指数的报告或研究文章中少有讨论，仿佛这一问题是不证自明、没有争论的。而国内的另一些报告或文章有时则泛泛地指出要按照“现代法治”的要求来构建法治指数，但对所谓现代法治的具体要求到底为何往往又语焉不详。

事实上，虽然法治作为人类文明的优秀成果已经成为共识，但有关法治的具体标准和内涵却始终处在争论之中。古希腊的亚里士多德认为法治应包含两重意义，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”，②［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。指出了法治是“良法之治”和“普遍守法”。但近代以来，对法治的认识日趋细化，有关的争论也逐渐激烈。例如在20世纪中叶，美国法学家富勒从自身的理论立场出发，为现代法治设定了一些重要标准，包括“一般性、颁布、尽量不溯及既往、清晰、没有自相矛盾、没有要求不可能之事、连续性、官方行动与公布的规则一致”等。③［美］富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第55～96页。而英国学者拉兹则认为，法治的标准包括“法律指向未来，公开、清晰和稳定，司法独立，遵守自然正义诸原则，法院易接触，争论可以得到及时解决”等，④Joseph Kaz， The Authority of Law： Essays on Law and Morality， Clarenden Press， 1979， pp.214-218.我国则有学者认为，法治的标准可以包括“法律至上，良法之治、人权保障和司法公正”等。⑤王利明：《厘清“法治”的基本内涵》，载《北京日报》2013年1月28日。纵观近现代法治的发展历史可以发现，法治本身因应着社会变迁的需要在不断变化，法治的模式从来都不是封闭自足的，而是在应对危机与挑战的过程中谋求着发展，因而也就不存在绝对统一的法治标准，以至于《牛津法律指南》在解释“法治”词条时，不得不先声明它是“一个无比重要的，在内容上却未曾被界定，甚至是不可能被界定的概念”。即便如此，在一段时期内，某种典型的法治模式或法治范式仍是可以识别的。从近代以来的法治经验来看，形式法、实质法和程序主义法是三种主要的法范式，它们也分别为现代法治设定了不同的标准。形式法的产生是科学主义和理性主义在完成对自然的征服与改造之后向社会生活领域蔓延的结果，其为法治设定的基本标准是法律的自治，法条主义，严格服从实在法等。形式法为社会主体自由选择行为，合理安排活动，准确计算得失与预期未来提供了可能，并经此来努力形成良好的经济与社会秩序。但形式法的发展有不顾实体内容是否正当的倾向，最终使手段成为目的，终在现代福利国家兴起的背景下受到了实质法范式的批判。实质法对法律采取工具主义态度，视法律为在具体的情境之下，为达致特定政策与目标及落实国家价值原则之手段。实质法为法治设定的标准包括自治体系的重新开放，内容上对实质正义的强调，以目的和政策为导向的工具主义司法等。实质法旨在矫正与补救形式法在“社会方面的盲目性”，但却具有强烈的家长主义倾向，此种模式“在购得国家行动者行动能力的同时，付出了个体行动者的自主地位的代价”，⑥［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，三联书店2003年版，第505页。使“物质能力方面的可能收获将变成为一种新的依附”，“在补偿不利境遇的同时带来了一种监管状态”。⑦同注⑥，第516页。而程序法范式则旨在补救实质法对现代社会的主体自由和权利所造成的威胁并与当下兴起的“治理与善治”思潮相呼应，强调法治过程的交往互动，认为“实现权利体系所需要的社会基础之建成，既不依靠自发运作的市场社会的力量，也不依靠有意运作的福利国家的措施”，而是依靠产生于市民社会和公共领域的某种程序性力量和机制。⑧同注⑥，第545页。程序主义法范式为法治设定的核心标准则在于建制化的人民主权和非建制化的人民主权的普遍结合和互为中介，私人自主和公共自主的双重关联，基于平等、自由的理性协商与话语论证的规则共识形成过程等。⑨同注⑥，第515页。

就法治指数的设计来说，基于何种法治理念或范式来具体加以展开无疑是指数设计当中至关重要的前提性问题，也正因为如此，在法治指数设计之初，我们才需要对法治本身有所认识或厘清。虽然法治的范式众多并且处于相互竞争的状态，但我们并不能由此就断定指数的设计是不可能的。⑩国内学者有否定法治指数的，所持的一个重要理由就是法治本身是争论不清的。例如陈林林认为，“指数工程的更大困难还在于官员和专家试图予以量化的那个对象——法治——到底是个什么东西，数千年来人们一直争执不休。”参见陈林林：《法治指数中的认真与戏谑》，载《浙江社会科学》2013年第6期。恰恰相反，在法治指数的设计过程中，我们可以对法治本身的要求、标准、特征等作出比较清晰的界定，从而使指数的设计得以顺利的进行。这从已有的实践经验来看也可得到初步的印证，例如WJP在设计其法治指数时，吸收了美国法理学家马塔拉哈“薄的法治”与“厚的法治”相结合的法治观，并据此提出具有一定普适性的法治四原则，⑪The WJP Rule of Law Index Report 2014， http：//worldjusticeproject.org/rule-of-law-index.再基于此去建构具体的法治指数。我国香港地区的法治指数在设计时也是先提出了法治的七个条件，“这七项条件是从不同有名的法治研究著作中归纳及有系统地罗列出来的”，并认为它们是“不能或缺的”。就我国法治指数的设计来说，我们应根据中国特色的社会主义法治来构建指标体系，但“中国特色”不应成为口号，而是有具体内容的。在笔者看来，中国特色的法治观应同时强调法治的形式性、实质性和程序性三个方面，其原因从宏观上来看在于我国的法治建设是在一个“时空压缩”的背景下展开的，我们需要同时面对和有效解决那些在西方国家发生于不同历史阶段的不同问题，因而我们的法治也就不能是一种单向度的法治，而是一种同时吸收了形式性、实质性和程序性等方面合理因素的综合性法治。对于该问题，有必要再作以下具体的分析。

首先，法治是“使人们的行为服从规则治理的事业”，这样一项事业中，作为法治建设之主要载体的法律制度的形式合理性是重要且必不可少的。“规则治理”若想可能，在很大程度上依赖于法形式合理性的发达。不仅如此，对形式法治因素的强调还有助于克服我国具有明显实质性的传统法律文化对法治建设所造成的障碍，有助于独立司法机构及受过专门形式逻辑思维训练的职业法官的形成，有助于为市场活动主体提供确定的、可预期的规则，有助于为价值取向日益多元化的社会提供平衡点，有助于以规则的治理来达到减少权力主观性这一核心目的。其次，形式法治容易走向极端，使形式本身成为目的，进而使得法治与专制联姻成为可能。为此，法治需要同时具备一些实质性内容来阻遏这种可能性的发生，这些实质性内容代表着社会的基本价值判断与伦理道德方面的要求，体现着法治的实质性面向。此外，形式法治容易放任市场机制，迎合目的理性行为，其负面效果也需要通过强调法治的实质性因素来予以补救。就我国当前的状况而言，利益群体的分化，收入差距的扩大，基尼系数的提高，社会弱势群体的出现，公平与效率之间的持续紧张关系等等都强烈要求往法治之内注入更多的实体正义因素，从而使法治能有效地在更大范围内实现社会公正，使普通民众分享改革与发展的成果。因此，以法治的实质性面向去观照和回应社会发展与变迁的要求同样是必不可少的。最后，形式法的空洞化倾向需要实质化的法去加以克服，但实质性因素以怎样的方式进入立法和司法的过程才不是任意的呢？为此，法治还必须具备程序性维度。程序法以交往理性为其哲理基础，以商谈民主为其政治哲学基础，要求主体间在自由、平等的对话性论证中达致理性共识。其在立法上是要设置一种中立的民主参与和决策机制，通过理性的对话和商谈将实体性价值固定到立法之中，避免法律成为偏袒某些特殊利益的工具；其在司法中则努力“设置公正的法律程序以及合理的论辩规则，引导当事人进行一种程序性的民主协商和论辩，藉以表达他们的愿望与需要、主张他们受侵害的利益”。⑫陈林林：《法治的三度：形式、实质与程序》，载《法学研究》2012年第6期。不仅如此，随着我国社会的急速发展与转型，法律所要面对和处理的问题也日益复杂化，为此，法律也需要一而再地强化那些具有“反思性”性质的程序设置，进而使得无论是立法者还是司法者都得以从那些复杂的、技术性的问题中脱身而出，由对特定结果或价值的决定者“过渡为产生决定之程序的提供者”。

正是基于这样一些认识，笔者以为，作为我国法治指数设计之前提的法治既不应是完全的形式法范式的，也不应是完全的实质法或程序法范式的，而是吸纳了上述三种法范式之合理性因素的结合，是一种同时具备形式、实质与程序三种面向的综合性的法治。

二、法治指数的类别及其相互关系问题

（一）法治效果指数与法治促进指数

从内容上看，指数可以分为法治效果指数和法治促进指数（或称为法治建设工作指数）。法治效果指数侧重于考察、评估法治本身的运作过程和效果，而法治促进指数则侧重考察为推进法治建设所做的准备、组织、领导工作以及为创造有利于法治施行的外部条件和环境而要采取的各种举措和要完成的具体任务等内容。关于这两类指数的差别，可以我国的立法为例来作一简要说明。无论是法治效果指数还是法治促进指数都不可避免地会涉及到立法问题，法治效果指数主要考察立法权本身的行使过程是否合法恰当以及基于这一立法过程所制定出来的法律在形式上是否合理、在实质上是否公正。因此，法治效果指数关注这样一些问题，如立法的权限是否合法，立法过程中的参与是否充分，所立之法是否具有公开、明确、稳定、不溯及既往等合理的外观形式，所立之法是否对权力进行了限制，是否对公民的基本权利进行了严格保护从而是否具有实质公正的特征等。而法治促进指数在立法方面则侧重于考察诸如党委对立法工作的领导，是否有中长期立法规划和年度立法计划，立法工作要顺利进行的财政保障机制是否建立，上级人大对下级人大的指导工作开展得如何等方面。

从指数的实际制定情况来看，WJP的法治指数基本属于前者，香港的法治指数主要属于前者，它们考察、评估的主要是法治本身的一些运作环节和法治实施的效果。而国内的余杭法治指数以及各地所设计的法治政府建设专项指数中的许多内容则属典型的法治建设的工作指数，它们反映着政府为推动法治建设所作的直接的，但经常都是外围的努力。这些努力的范围十分广泛，具体可分为这样一些方面：（1）组织领导方面的。如《法治余杭量化考核总指标》要求党委“健全领导法治建设工作体制和机制，定期研究解决法治建设中的重大问题，明确年度法治建设任务，分解落实工作责任”，为此，需要考核“党委分别听取同级人大常委会、政府、政协和法院、检察院党组以及工、青、妇等人民团体党组工作汇报”的次数等就属此类。（2）工作机制、工作制度建立方面的。如《法治余杭量化考核总指标》中要求“党委民主决策体系健全，在重大事项作出决策前，组织合法性论证达到100%”，“重要人事任用未实行全委会票决制的”需要扣分，“健全行政执法案卷评查制度，建立行政执法绩效评估、奖惩机制”等都属于此类。（3）工作任务（非与立法、执法、司法工作直接相关的）设定等方面的。如要求“中心组学法每年不少于40学时；公职人员全年学法不少于40学时；区管在职干部、中层正职以上干部任期内法律考试不少于1次”，要求“普法教材征订任务达85%以上”等属于此类。（4）机构建设、人员配备方面的。如要求“提高司法队伍素质”，设定对“大学法律本科以上的法官、检察官人数比例”的要求，“合理设置执法机构”，“加强政府法制机构建设”，建立并“发挥政府法律顾问组织作用”以及“行政机关中法律专职工作人员达到一定比率”等属于此类。（5）对法律中的模糊之处以及未作规定之处予以细化或补充等方面的。如要求裁判文书上网公开，各地法治政府建设指数中要求细化裁量基准的规定，《广东省法治政府建设指标体系（试行）》中对地方性法规、规章起草过程中公开征求意见的时间不少于30日的明确规定以及实施日期与公布日期的时间间隔原则上不少于30日的规定等属于此类。

国内的余杭指数以及各地所设计的法治政府建设专项指数中包含许多法治促进指数方面的内容有一定的合理性，它反映了在我国，政府主导法治建设，主导和参与法治指数设计这一基本事实和国情，而这与WJP法治指数以及我国香港地区的法治指数完全由中立的第三方来主持是有明显区别的。当由中立的第三方来评估法治状况时，它更可能侧重于对法治的现状作出描述性的评估，而当由政府来主导法治指数的设计时，则更有可能同时考虑法治的测评与推进这两个方面。但是，将许多的工作部署方面的内容都放进法治指数中，很容易使法治评估指数成为工作任务的汇总和分解表，⑬正因为如此，在很多地方，法治评估指数中混入了许多与法治本身和法治建设都无关的内容，例如《法治余杭量化考核评估总指标》在第一大项“推进民主政治建设，提高党的执政能力”之下对“省级文明城市（城区）、文明镇、文明村（社区）称号”创建达标情况的考核，在第二大项“全面推进依法行政、努力建设法治政府”之下对“当年新增财力用于社会事业和解决民生保障问题的比例”的考核，在第七大项“依法加强社会建设、推进全面协调发展”之下对“城镇社会养老保险覆盖率、失业率”的考核等都属此种情况。有时反而并不能准确地反映一国或地区的法治状况，因为法治效果指数与法治促进指数并不具有完全的正相关系，这最起码要取决于推进法治建设的具体工作是否能根据法治的内在机理来有效地设计和开展，那些看起来更像是“送分”的指数很可能就对法治现状不会产生太大的影响，但却会影响最终的评估结果。正是基于这一原因，笔者建议未来在设计我国的法治指数时，可以考虑适当区分法治效果指数和法治促进指数，这样既可将对法治现状的描述和对法治工作的评价区分开来，又能使这两者相互观照。当一个评价期间的法治效果指数和法治促进指数都上升了，说明法治建设的工作安排与开展极有可能是有益于法治的，而若法治促进指数上升很大，法治效果指数却未上升甚至反而下降，则说明法治建设的工作安排与开展极有可能存在较大问题，需要校正或调整以取得良好的效果。法治促进指数的内容主要按照前文所说的几个方面来设计，而法治效果指数则只需具体分为立法指数和守法指数即可，在立法指数部分，要建立考核点评估立法的实质性、程序性和形式性等三个方面；而在守法指数部分，则通过相关标准来考核各类主体，包括党委、人大、政府、司法机关、企事业单位、人民团体、各类社会组织以及普通公民等的具体守法情况即可。此外，在设计法治效果指数与法治促进指数时，还要注意两者在繁简程度方面的区别。笔者以为，法治效果指数要繁简适当，突出重点，而工作指数则应当尽可能的具体，两者的关系有点类似于是考试卷和教科书的关系。

（二）法治主观指数与法治客观指数

按照评估方式或评估数据来源的不同，法治指数可以分为主观指数与客观指数。主观指数侧重于评估社会大众对一国或地区法治状况的主观感受，而客观指数则侧重于通过公开的信息或数据来评估一国的法治状况。主观指数一般与某种所谓的“普通人视角密切相关”，例如“世界正义工程”的法治指数就是一种普通人视角下的主观指数，该指数在设计时，“将民众置于核心位置，从直接受对法治坚守程度影响的社会上的那些普通人的视角来观测一个国家对法治的坚守情况”。为此，“WJP检查实际的、日常的情境，诸如人们是否能够接近公共服务而无需贿赂政府官员，或邻里间的纠纷是否能由独立的裁判者和平的、低成本且有效的解决”等。⑭同注⑪。为了贯彻这种普通人视角，WJP设计了完备乃至于繁琐的问卷调查，首先是采用“普通人口抽查（GPP）”方式，由资深的专业公司对每个国家中3个城市的1000名受访者进行抽样调查，每3年进行一次；其次采用“专家型受访者问卷（QRQ）”方式，每年进行一次，受访者往往为相关各领域的专家学者。而国内的法治指数，特别是一些综合性的法治指数大多都借鉴了WJP的这种普通人视角下的主观指数的经验，例如我国香港地区的法治指数中专门设置了“市民对法治主观观感”的统计数据，杭州市余杭区的法治指数则设置了“法治满意度调查”方面的指数。法治主观指数可以适用于那些难以收集到公开信息从而难以设置客观指数的评估事项以及那些并不适宜设置客观指数的评估事项，它侧重的是主观的感受，其问卷的设计经常会出现“基于您的经验”，“在您看来”，“某某现象有多严重”，“某某事项有多重要”等诸如此类的问题。由于主观感受常常是因人而异的，因而其准确性经常会受到质疑。此外，即便是理性的受调查对象对此类问题的回答也只能是大概的而不可能是十分精确的，这显然也会影响此类指数的客观性。

而客观指数则注意运用从公开信息中获取的数据来对法治状况或法治建设工作进行评估，例如同样是关于民事诉讼效率的问题，我们可以考察诸如民事诉讼中的审理期限是否被遵守，按时结案率如何，某地某级法院受理的民事案件的平均审限与其它地区同级法院的比较，我们还可以间接地考察每万人口的法官数以及某法院民事审判人员与该法院一年受理的民事案件总数的比例等。我国香港地区的法治指数和浙江余杭的法治指数中都包含大量的客观指数，例如香港的一些学者认为只有这类可以通过客观、公开的信息获得的数据才真正是“可量化的法律数据”，是“可作为决定法治实施程度高低的硬数据”。在2000年到2003年，香港统计的这类相关数据包括诸如罪案率、投诉警察成立的数字、向申诉专员作出投诉并成立的数字、司法复核申请的数字、法律援助的申请数字和批出数字、各级法庭每年听取案件的数字等等。而在余杭指数中，以客观信息为基础的指数更多，例如仅在“全面推进依法行政，努力建设法治政府”这一目标项之下，考评的标准就包括了投诉案件的办结率，经行政复议、行政诉讼被撤销、变更、确认违法或无效、责令履行法定职责的行政执法案件数，行政诉讼中主要领导出庭数，裁决处理到位率，当事人对法律文书的自觉履行率，重大事件未向社会进行公示、听证数，违法设定行政许可、行政处罚、行政强制措施和行政收费数等等。客观指数虽然相对客观，但它对法治状况的反映往往是间接的，如何理解其意义十分复杂，这一点我们后文还将作详细地探讨。

WJP在对法治进行评估时完全采用主观指数的原因主要在于其需要评估的国家和地区众多，通过公开信息逐一搜集客观数据难度太大，不具有现实的可操作性。但对于国内的法治指数设计来说，同时考虑、综合运用主观指数与客观指数既是可能的，也是必要的。首先，国内的法治指数通常由政府主导或参与设计，并不存在客观信息收集困难的问题或者说借助于政府力量，这一困难是能够克服的。其次，根据具体情况综合运用主、客观指数来评估的方法是更为理想的。这主要是因为：第一，法治的理想目标之一就是要使法治成为社会大众的生活方式，而主观指数反映着社会中那些不同群体的人们（特别是普通人群）在日常生活中对法治的切身感受，这与法治的理想目标在气质上其实是高度一致的。并且与客观指数相比，这种切身的感受既可能是直接的，不是借助于其它信息或数据的曲折的反映，也很可能是更真实的，如果调查或问卷方法足够合理。第二，法治的很多方面不能或不能完全通过客观指数来评估。例如，对法律本体的考察要求我们对法律的实质正义性予以评价，但什么样的法律可谓在实体上是正义的呢，如果说保护了公民基本权利的法律具有实体正义性，那有关言论的实体法要作出怎样的规定才可以说是对言论自由予以了充分的保护呢？诸如这类问题就适宜通过主观指标与客观指标相结合的方法来予以判断。再如，对法治政府的评估往往要考察政府是否会对行政诉讼施加不恰当的影响。但现实中，那些不恰当影响的施加一般都是通过非常隐蔽的方式来进行的，例如政府可能会对法院施加压力要求缩小受案范围，或者会采用各种手段动员原告撤诉等，对于此类事项，往往并无客观公开的信息或数据供评估考核时来利用，此时，主观评估就具有了不可替代性。第三，从指数建构本身来看，在任何一个领域，指数的推行和推广都极易导致指数至上的局面，从而会出现为了指数而指数的窘境，最终使得华丽的量化数字与现实严重悖离。对法治指数而言，此种危险同样存在，特别是在当下各级政府对法治指数都极为推崇的背景下更是如此。为了避免法治指数建设与法治现实的分离，为了使书本中的法和行动中的法能够合而为一，我们需要在一定程度上引入更为直观的主观评价体系来评估法治建设某些环节的实际效果，防止陷入“数字很饱满，现实很骨感”的泥淖之中并且浑然不觉。

三、法治指数的客观性问题

我国第一个法治指数产生于香港，2005年，香港通过量化评估得出当地的法治水平为75分，而内地的首个法治量化评估系统则由浙江余杭开发出，并于2007年基于该套系统对当地的法治状况进行了第一次的量化评估，得出当地法治水平为71.6分。这些法治评估系统将复杂的法治现状与法治建设工作的评价问题转换成了具体的、精确的数字，从而实现了法治领域的“数目字管理”。但法治指数对法律问题的量化在极大程度上是为了获得一些直观的印象，以便辅助我们对复杂的法治问题作出有益的判断。对法治指数的客观性必须保持清醒的认识，否则指数的建构与利用等都有误入歧途的危险。事实上，相较于社会学和经济学领域的那些指数或定量研究方法，法治指数是更不客观的。

正如前文所提到的，法治指数设计的前提是建设什么样的法治，由于法治的内涵并不统一，所以在设计之初和设计之中需要对之进行详细的界定。虽然法治内涵中有被普遍接受的内容，如“权力应当受到制约”，但也有很多的“地方性知识”，如我国法治进程中的“法治政党”问题。虽然我们并不能由此认为法治指数的设计是不可能的，但法治内涵的不统一必然会带来指标的差异，进而会使法治指数特别是各种区域性的法治指数之间难以进行客观的横向比较。例如我国香港地区和浙江余杭地区的法治评估得分是比较接近的，但很难由此得出两地的法治状况或法治水平是大体相同的，很明显的原因之一就是据以建构香港法治指数的“七项条件”和据以建构余杭法治指数的“九项目标”是不一样的。⑮据以建构香港法治指数的七项条件是：法律的基本要求、依法的政府、不许有任意权力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公义人人可及、程序公义；据以建构余杭法治指数的九项目标是：党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐。而即使对法治内涵的理解高度一致或者事先对之进行了严格的定义，指标的拣选和指标体系的建构仍然是一件充满着价值判断的工作并因而具有很大的可操纵空间，这种可操纵性在当前中央政府明确号召建构法治指数，地方政府蜂拥而上追逐法治GDP以及法治实践派们⑯主导余杭法治指数设计的学者钱弘道等人自称为“中国法治实践学派”。参见钱弘道：《2012年度余杭法治指数报告》，载《中国司法》2013年第11期。要借此实践学术抱负的纷繁背景与动机下是极易被利用的。

不仅指标体系的设计无法避免主观性的影响，而且那些用来考核各指标的客观数据也是可以作多重解读的，因而我们为一些指标所设计的那些通过客观数据或信息来考核的具体标准是否恰当，这是法治指数客观性问题中更值得关注的一个方面。例如《2012年度余杭法治指数报告》的发布者认为，“法院一审案件数量和上诉率不断增加，体现了我国发达地区社会关系日趋复杂和公民维权意识的增加。”⑰钱弘道：《2012年度余杭法治指数报告》，载《中国司法》2013年第11期。但一审案件数量这一客观数据在当下复杂的法治生态中，其表征的意义根本就不是单向度的。例如，我们可以认为，法院一审案件数量增加折射出法院之外的调解机制还不够健全、完善，替代性纠纷解决方法还不发达，以致大量案件涌入了法院。我们也可以认为，法院一审案件数量增加是因为法律知识尚不够普及，或立法本身就质量不高，存在不够清晰等问题。因为一般来说，如果法律本身清楚明白，而当事人双方又具有足够的法律知识，那纠纷可能根本就不会发生，而即使纠纷发生了，从成本角度考虑，理性的纠纷双方也更可能选择协商等方式去解决而不是诉诸司法。此外，我们还可以再问一审案件的类型，因为民事案件、刑事案件和行政诉讼案件在一审案件中所占的比例毫无疑问会关涉到对这一数据具体应作何理解的问题，我们并不能因为一审案件数量增加就笼统地说该数据表征何种意义。同样，由“行政部门工作人员重大违法乱纪人数减少”来说明法治进步也是需要一系列的条件作为前提的，若这些条件不具备，我们未必就能解读出正向的意义来。这就好比从统计数字上来看，“今年上半年全国给予党纪政纪处分人数同比增长三成多”，⑱《今年上半年全国给予党纪政纪处分人数同比增长三成多》，载新华网，http：//news.xinhuanet.com/2014-08/14/c_1112082717. htm。但这一数量的变化能说明党风廉政建设不如以前吗？与之相类似的是行政机关败诉的案件数，其蕴含也是多重的。若该类案件数减少，我们可以说这反映了行政部门依法行政工作更加规范；若该类案件数增加，我们不也可以理所当然地认为法院在避免受行政机关干涉，依法、独立、公正地行使审判权方面取得了重要成绩吗？二审发回重审率和改判率也同样如此，若仅从表面上看，该比率下降或许真能像一些人所认为的那样“体现了法院裁判的公正性和专业性正在加强”，但一个谙熟司法实际运作过程的人可能知道，这一统计数字经常都是刻意“做”出来的，而不是自然地统计出来的。一审法院为了避免案件被发回重审或改判，在审理过程中，不仅通过请示、汇报等多种公开的方式事先获悉上级法院对案件的具体看法，还通过“私人关系”等各种非正式途径来辗转获得相关信息，以使案件的一审判决无被二审法院发回或改判之虞。如此，这一比率下降就很难体现法院裁判的公正性和专业性，而更多体现的是一审法院和二审法院间不够规范的关系。

正是因为客观数据的意义并不是单向度的，因而根据客观数据来设计考核标准的工作会变得极其复杂。法治是一个复杂的、有机的系统，在把有关法治的客观数据设置成对指标的具体考核标准时，以下三个方面值得注意：首先，构成具体考核标准的客观数据或信息经常都可能作两种或两种以上的理解，因此全面考虑单个数据意义的多维性而不将其绝对化很有必要，要充分考虑正负相抵的情形；其次，构成具体考核标准的客观数据或信息要结合系统内的其它数据，其意义才可能被更准确地释放。但要揭示系统内各数据间或明或暗且千丝万缕的关系殊非易事；最后，理解指数还要结合当下的经济与社会背景乃至要再考虑历史与传统，否则指数的意义也极易被扭曲。例如在各地所设计的区域性法治指数中，都普遍性地把“行政机关主要负责人在行政诉讼中的出庭率”作为一个重要的参考数据，⑲虽然直到2014年，新修订的《行政诉讼法》才规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”。但在此之前，各地早已设计了类似的法治指数。例如在《法治余杭量化考核总指标》中，要求“发生行政诉讼，主要领导出庭率不低于90%”，在《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》中，要求政府部门“法定代表人按市政府规定出庭”。若脱离具体的国情、传统以及行政诉讼的现状，就很难理解为何行政诉讼中主要领导的出庭能反映出该地区法治的进步。但经济与社会发展阶段这些背景性知识与法治指数之间的关系到底是怎样的仍有待更深入的研究。

影响法治指数客观性的除了上述两个方面的原因外，还有一个重要原因来自于指标的权重设定和考核标准的分值分配方面。法治指数的建构首先要形成一个指标体系，在该体系中，每项指标所占权重的设定是很难做到完全客观的。例如在余杭指数中，为何作为主观指数的“人民群众满意度”要占到法治指数构成的35%，而不是更多或更少呢？在《法治昆明综合评价指标体系》中，为何“法治的社会环境综合指标”、“法治的制度环境综合指标”和“法治的人文环境综合指标”的权重分别是20%、65%和 15%而不是其它的比例呢？具体考核标准的分值分配也存在与此相类似的问题，例如在余杭指数中，为何将“群众对12348法律援助渠道的知晓率达到80%以上”这一考核标准的标准分设置为10分呢？而与之形成对照的是，“行政执法行为规范、程序合法”和党委“支持和保障检察机关、审判机关依法独立行使司法权”等考核标准的标准分同样设置为10分，这种分值设定或分配具有客观性吗？至少在笔者看来，后两项考核标准与前一项在重要性方面是不可同日而语的，因而按同样的标准分来分配也是无法体现客观性的。虽然，指标的权重和考核标准的分值分配可以进行调整，但调整也只能使之趋于合理，而不能在数量上做到精确客观。而通过主观指数来输出精确的量化数字分值的方法更成问题，因为主观指数评估的是普通民众或专家的主观感受，这种感受一般都是大概的判断，例如在WJP法治指数的问卷中，大量问题的选项是诸如“强烈赞同、赞同、反对、强烈反对”或“非常可能、可能、不可能、根本不可能”之类，这种选项很明显是比较模糊的，但它们最后却都转换成了具体的分值，这种由模糊判断到精确量化的跳跃或转换显然是存在问题的，在这过程中，客观性很难得到保证。

另外，法治指数的开放性也是指数不可能完全客观的原因。法治指数包括指标体系和考核标准，指标体系相对而言是比较稳定的，但并非一成不变，而对指标进行考核的具体的标准大都具有阶段性，往往需要立基于现实的迫切需要进行规划和设计，以便能发挥这些考核标准的引领和促进作用，因则考核标准在极大程度上是开放、动态和可调整的，它们要反映法治建设是一个渐近的、反复调适的、不断回应现实的而非一蹴而就的过程。也正是基于此原因，我们可以认为在一个具有开放特质的法治指数中必然存在很多不稳定的因素，并非如同其最终表现出来的那个数字般是完全精确客观的。

正因为法治指数始终存在客观性问题，因而其只能作为对法治问题予以思考的辅助或参考。法治指数不能绝对化，更不宜让那些基于各种方法量化出来的数字成为衡量地方政府法治政绩的唯一标准。

四、结语

法治指数设计的前提是明确我们要建设什么样的法治，否则，指数设计无法顺利进行。而对法治内涵与外延的厘清与框定，既需要我们注意到法治的一般性、普遍性要求，又要注意到“法治中国”所处时空的特殊性，注意到前现代、现代与后现代在当下中国的同时到场及其相互间错综复杂的关系。而法治指数设计的具体展开，则要注意区分法治效果指数与法治促进指数和主观法治指数与客观法治指数这两对指数并协调好其相互间的关系。法治效果指数是对法治现状的检测，其指标当定位在立法与广义的守法两个方面，其具体的考核标准端在于简洁明了，而法治促进指数则事关为促进法治而开展的诸多具体工作，其设计重在巨细靡遗，面面俱到，并可随法治进程而适时变更；主观法治指数则侧重于普通人对法治的主观感受，与“法治作为一种生活方式”之类的理想追求紧密勾连，而客观法治指数则注重从客观信息中收集数据来对法治进行量化评估，主、客观指数相互结合能对法治作出更加可靠的分析，避免量化数字与法治现实的悖离。而就法治指数的利用而言，清楚法治指数最多只具有有限的客观性这一点十分重要，否则指数的利用难免有误入歧途之虞。

*本文受中国法学会2015年度部级法学研究课题“领导班子法治建设实绩和领导干部法治能力考核制度研究”（CLS2015C25）和江苏省法学会法学研究课题“法治建设指标体系和考核标准研究”资助。

**作者简介：刘翀，中共芜湖市委党校副教授，法学博士。