建设项目重大事项变动重新报批环评文件制度研究

朱 谦

建设项目重大事项变动重新报批环评文件制度研究

朱 谦*

建设项目重大事项变动环境影响评价文件重新报批制度，在我国《环境影响评价法》中已经确立，但实践中，大量违反该项制度的行为频频发生。由于法律的原则性规范，缺乏具体的实施规则，导致建设单位或是环保部门，都面临守法与执法的困境。尽管，环保部基于压力，出台了部分行业建设项目重大事项变动清单，但距离建设项目重大事项变动全覆盖制度的落实，还路途遥远。因此，建议环保部制定建设项目重大事项变动环境影响评价文件名录，界定建设项目重大事项变动标准，区分重新报批环境影响评价文件类型，明确重新报批环境影响评价文件审批权限。

建设项目 重大变动 环境影响评价文件

一、问题的提起

2015年2月9日下午，中央第三巡视组组长吉林、副组长韩亨林向环境保护部党组书记陈吉宁、部长周生贤反馈了专项巡视情况。吉林指出，“干部群众反映的问题主要集中在建设项目环境影响评价方面，其中之一是未批先建、擅自变更等环评违法违规现象大量存在，背后隐藏监管失职和腐败问题。”①参见《中央第三巡视组向环境保护部反馈专项巡视情况》，http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201502/t20150209_51170.html，2016年3 月27日访问。此处所指向的“擅自变更等环评违法违规现象”，涉及到的就是建设项目重大事项变动重新报批环境影响评价文件问题。根据我国《环境影响评价法》第24条的规定，“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”既然《环境影响评价法》中明确规定了需要重新报批建设项目的环境影响评价文件，为何在实践中仍会有大量违法现象存在呢？这项制度在实施中面临的现实困境有哪些？其进一步落实及其完善的路径又是如何呢？

二、建设项目重大事项变动重新报批界定

建设项目重大事项变动重新报批，是指建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。其特征在于：

第一，在实施时间方面，重新报批，是在建设项目环境影响评价文件已经经过环保部门的正式审批之后，原批准的建设项目在发生重大事项变更之前。如果在原审批建设项目按照环境影响评价文件建成并已经验收，甚至于正式投入运行后发生重大事项变更，那应该属于建设项目的新建、改建或者扩建行为，纳入正常的建设项目环境影响评价管理程序之中，不属于重新报批。因此，实践中，往往是发生在建设单位依据原审批的环境影响评价文件和环保部门的批复意见，实施项目的建设过程之中。比如，广东省环保厅会同东莞市环境保护局、惠州市环境保护局，于2015年6月19日到广东珠三角城际轨道交通有限公司珠江三角洲城际轨道交通东莞至惠州段项目现场进行检查发现：该项目已经开始建设，建设过程中对路线进行了调整，对设计标准、工程内容均进行了部分变更，导致环境敏感点有变化，主要环保措施随线路调整发生了相应的变化。②参见《广东省环境保护厅责令改正违法行为决定书》（粤环违改字［2015］7号），http：//www.gdep.gov.cn/zwxx_1/zfgw/ shbtwj/201404/t20140409_168881.html，2016年5月8日访问。

第二，在适用条件方面，重新报批，是针对建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的情形。也就是说，只有当建设项目发生了诸如性质、规模等重大变动的情形，才需要建设单位重新报批环境影响评价文件；如果原审批的环境影响评价文件所指向的建设项目，尽管也发生了变动，但是属于非重大事项的变动，那么，也不需要重新报批环境影响评价文件，而可能通过其他环境监管制度，如环境影响评价后评估、环保设施竣工验收制度得以落实。比如，广东省环保厅对广东珠三角城际轨道交通有限公司珠江三角洲城际轨道交通东莞至惠州段项目进行现场检查发现：该项目已经开始建设，建设过程中对路线进行了调整，对设计标准、工程内容均进行了部分变更，导致环境敏感点有变化，主要环保措施随线路调整发生了相应的变化。其中属于重大变更的有：1.设计速度目标值由140km/h调整为200km/h。2.线路横向位移超出200m的累积长度为61.2km，占原正线长度的62.1%。3.车站总数由15个增加至17个，增加了2个。车站位置、形式及规模均有不同程度的调整。4.穿越重要敏感区的数量减少2个，沿线涉及3处环境敏感区，调整设计后，新增线路以隧道形式下穿东莞黄旗山城市公园（市级森林公园）一处重要敏感区；穿越惠州西湖国家级风景名胜区的线路平面基本一致，在景区范围内新增设一座西湖车站（地下站）；根据《广东省人民政府关于东莞市集中式饮用水源保护区划分方案的批复》（粤府函［2014］270号），石马河沿线原保护区范围参照饮用水源准保护区进行建设项目环境管理，工程穿越东深供水渠饮用水源保护区的位置及方式调整，本项目以桥梁形式跨越东深供水渠饮用水源准保护区。5.声环境敏感点新增78处、减少73处，变化总量151处，约占原敏感点数量的169.7%。③同注②。之所以特别强调建设项目重大事项变动重新报批环境影响评价文件，是因为所有的建设项目环境影响评价文件的编制以及环保部门的审批，都是针对建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施而展开的，一旦原来被评价的建设项目在这些方面发生了重大变动，那么其原有的环境影响评价文件内容及其结论以及环保部门的审批依据和审批要求，将难以涵盖到新变动的建设项目的环境影响方面。如果建设项目发生重大事项变动而不重新报批环境影响评价文件，那么，不但原有的环境影响评价文件及其批复被架空，而且重大变动后的建设项目对于环境影响的情况，将会因脱离环境影响评价制度而失去预防机制的约束，可能最终演变成环境影响的末端被动控制。

第三，在评价要求方面，重新报批，是针对已经发生重大事项变动的建设项目环境影响进行评价。这种重新环境影响评价，是以原有建设项目环境影响评价为基础，重点评价涉及发生重大变动情况带来的环境影响，特别是环境消极影响的评价，整个过程中突出原有项目与变动项目环境影响的对比。至于变动后建设项目环境影响评价的内容与原建设项目环境影响评价的内容，往往存在一定的重叠性。当然，如果属于建设项目选址发生重大变动，那么将可能导致新变动建设项目环境影响评价内容的大变动。但不论是哪种情形，建设单位都要委托环境影响评价机构按照环境影响评价各种导则编制环境影响评价文件，其内容也同样按照环境影响评价导则的编制。只不过，为了与原有建设项目环境影响评价文件相区别，重新报批的环境影响评价文件名称中都加上“变更”字样。如2010年编制并已审批的“山西潞安矿业集团慈林山煤业有限公司夏店煤矿1.8Mt/a产能释放项目环境影响评价报告书”，因为项目发生重大变动，在2015年重新进行了环境影响评价并编制了“山西潞安矿业集团慈林山煤业有限公司夏店煤矿1.8Mt/a产能释放项目变更环境影响评价报告书”。④关于《山西潞安矿业集团慈林山煤业有限公司夏店煤矿1.8Mt/a产能释放项目变更环境影响评价报告书》的内容，参见环境保护部关于2015年6月29日～2015年7月3日建设项目环境影响评价文件受理情况的公示。http：//hps.mep.gov.cn/jsxm/xmsl/201507/ t20150703_304765.htm，2016年5月9日访问。

第四，在环评审批方面，重新报批，往往存在需要考虑的一个问题，就是原有建设项目环境影响评价文件及其批复内容与变动后建设项目环境影响评价文件及其批复内容之间的关系如何界定。从实践来看，由于建设项目重大事项变动重新报批程序是在实施重大变动行为之前，而在此过程中，原有建设项目的环境影响评价文件及其环保部门的批复都已经存在，建设单位也往往依此开始了项目的建设活动，因此，在建设项目重大事项变动环境影响评价文件编制以及审批结果出来之前，建设单位原有的环境影响评价文件及其批复，依然具有相应的法律效力。对于建设单位拟作出的项目重大事项变动的环境影响评价文件，环保部门并不必然一定就会同意批复。是否进行批复，环保部门要根据法律规定依法审查并作出决定，不予同意变动的情形在实践中时有发生。如2014年 12月10日，环保部发布《关于不予批准贵州开阳化工有限公司磷煤化工基地年产50万吨合成氨变更工程环境影响报告书的通知》（环办函［2014］1708号），认为“经审查，该项目及环境影响报告书存在以下主要问题：1.该项目变更内容较多，不利环境影响和环境风险增大，在未依法完成变更审批手续情况下，已全部实施，并投入试生产，违反了环境保护法律法规的相关规定。2.变更报告书中灰渣场场址未按照《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》（GBl8599-2001）关于‘应避开断层、断层破碎带，溶洞区，以及天然滑坡或泥石流影响区’的要求进行比选论证。未分析废水排放管线、液氨管道泄漏对地下水环境影响，未针对地下水污染防治提出相应措施，不符合《环境影响评价技术导则 地下水环境》（HJ 610-2011）要求。3.污水处理厂调节池规模与污水处理能力不匹配，初期雨水污染防控措施有效性不足，地表水环境影响分析不充分，不符合《环境影响评价技术导则 地面水环境》（HJ/T2.3-93）要求。4.未明确厂区周边及液氨管道两侧环境影响搬迁居民范围、数量，环境风险防范措施和应急预案不完善，不符合《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》（环发［2012］77号）要求。鉴于上述问题，我部决定不予批准该项目环境影响报告书。”⑤参见环保部《关于不予批准贵州开阳化工有限公司磷煤化工基地年产50万吨合成氨变更工程环境影响报告书的通知》（环办函［2014］1708号），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141215_292987.htm，2016年5月12日访问；另外还有如环保部《关于不予批准大连市地铁2号线一期工程变更环境影响报告书的通知》（环办函［2014］1666号），http：//www.mep.gov.cn/gkml/ hbb/spwj1/201412/t20141210_292765.htm？keywords=，2016年5月12日访问。当然，从实践中来看，环保部门对于建设项目重大事项变动的环境影响评价文件大多进行了同意批复。在环境影响评价文件批复中，通常除了提出一些新的要求外，最后也都加上其它要求仍然按照该建设项目原有环境影响评价文件的审批意见执行的内容。如2015年4月21日，环保部在《关于山西省长治经坊煤业有限公司2.4Mt/a资源整合项目工程变更（新建北翼回风立井项目）环境影响报告书的批复》（环审［2015］86号）中，就明确要求“其他要求仍按照环审［2012］217号文件执行。”⑥参见环保部《关于山西省长治经坊煤业有限公司2.4Mt/a资源整合项目工程变更（新建北翼回风立井项目）环境影响报告书的批复》（环审［2015］86号），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201504/t20150424_299556.htm，2016年5月12日访问。

第五，在法律责任方面，重新报批，对于建设单位来说，属于强制性法定义务，如违反则要承担相应的法律责任。环境法律上，对于重新报批违反行为的性质认定，与一般性新建、改建和扩建项目的环境影响评价违法行为是一致的，在具体责任的承担的方式上，也是一致的。《环境影响评价法》第31条第1款规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。比如，广东省环保厅针对广东珠三角城际轨道交通有限公司在珠江三角洲城际轨道交通东莞至惠州段项目开始建设之前没有重新报批或者报请重新审核该建设项目的环境影响评价文件违法行为，认定该公司违反了《环境影响评价法》第24条的规定，并根据《环境影响评价法》第31条的规定，决定责令该公司珠江三角洲城际轨道交通东莞至惠州段项目停止建设，限期6个月内补办手续。⑦同注②。但是，2015年1月1日实施的新《环境保护法》第61条规定，“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”应该说，新《环境保护法》第61条的规定，是落实违反环境影响评价制度法律责任的重大进步。但是，实践中，环保部与地方环保部门在适用法律实施行政处罚时，存在较大的差异。⑧关于《环境影响评价法》第31条与《环境保护法》第61条的法律适用问题，参见朱谦：《未报批环境影响评价文件擅自开工建设行为的法律适用分析》，载《环境保护》2015年第20期。为此，环保部在征求全国人大常委会法制工作委员会意见后，于2016年1月8日专门作出《关于〈环境保护法〉（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法函［2016］6号）。在该复函中，对于“未批先建项目”是否适用“限期补办手续”的问题，环保部认为，根据新法优于旧法的规则，对“未批先建项目”，应当适用新《环境保护法》规定的处罚措施，不再适用《环境影响评价法》第31条有关“限期补办手续”的规定。⑨具体内容参见环境保护部：《关于〈环境保护法〉（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法函［2016］6号），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bh/201601/t20160114_326150.htm，2016年5月12日访问。

三、建设项目重大事项变动认定及其法律风险

事实上，对于一个建设单位来说，涉及到建设项目重大事项变动的环境影响评价文件的重新报批义务的违反，应该比新建、改建和扩建项目执行环境影响评价制度更积极主动些。因为，建设项目重大事项变动的环境影响评价文件重新报批，往往有一个比较好的前提条件，即该建设项目的环境影响评价文件已经得到了环保部门的批复。它显示着，该建设单位不仅应该熟悉并遵守环境影响评价制度，而且还因为原有建设项目已经得到环保部门的批复，其变动工程项目的环境影响评价文件环保部门批复的可能性往往很大。那么，为什么实践中还是存在严重的擅自进行建设项目的重大变动而没有重新报批的违法现象呢？导致这种现象出现的原因是多方面，制度上的缺陷需要认真的反思。

（一）重大事项变动判断标准的基本要求

从项目建设的实际情况来看，一个建设项目环境影响评价文件批复后，在整个建设过程中，往往都或多或少地存在一些变动。这种变动可以划分为重大变动与非重大变动。重大变动属于需要重新报批环境影响评价文件，而非重大变动则可纳入环保设施竣工验收程序之中。根据我国《环境影响评价法》第24条的规定，“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”实践中，就需要明确重大事项变动的判断标准。重大性事项变动标准的确立，一方面，为建设单位履行重新报批建设项目环境影响评价文件提供指引；另一方面，也为约束环保部门合理地行使环境行政权力起到了监督的作用。然而，重大性标准不是一个能自动生效的法律规定，它需要经过有权机关的法律解释，才能成为建设项目环境影响评价文件重新报批的行为规范。从《环境影响评价法》第24条的规定来看，它仅仅简单地规定“建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动”需要重新报批环境影响评价文件，但对于这五大类事项的变动，什么情形下构成“重大变动”没有明确的指引。为了实现这个目标，重大性标准应具有确定性的特征。重大性标准因为有可预见性，建设单位在实施重大事项变动行为之前即可预料《环境影响评价法》对自己行为的影响，从而能够趋利避害。重大性标准若失去确定性，建设单位将因不能预料重新报批环境影响评价文件行为的法律后果而无所适从。为了实现确定性，重大性标准应尽可能涵盖重新报批环境影响评价文件各方面的行为规则，以便建设单位有所遵循。这一点，就如同建设项目环境影响评价的分类管理制度的落实。尽管，《环境影响评价法》规定了建设项目根据其对环境的影响大小分别编制环境影响评价报告书、报告表以及登记表，但是，如果仅有其原则性的规定，而没有相应的名录制贯彻落实，无论是环保部门，还是建设单位，都将对一个建设项目如何归类进行环境影响评价无所适从。正是有了环保部制定的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，才使得《环境影响评价法》中的分类管理标准具有确定性特征，环保部门或者建设单位，只要对号入座就能够履行各自的环境法律义务和责任。

（二）环保部对重大事项变动的解释

在《环境影响评价法》第16条规定的环境影响评价分类管理制度中，其第3款中明确要求，“建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”依据此要求，国务院环保部门及时制定了《建设项目环境影响评价分类管理名录》，并且该名录根据形势发展的变化，作了几次修订。可以说，如果没有环保部制定的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，《环境影响评价法》中的环境影响评价分类管理制度将难以实施。那么，对于建设项目重大变动重新报批制度，在《环境影响评价法》第24条中只是原则性地作了规定，如果没有类似如名录类的规范对其作实施性的细化，那么，这项制度在实践中将难以落实。值得注意的是，《环境影响评价法》第24条确立的项目重大变动重新报批制度中，并没有明确要求环保部具体制定实施细则。那么，环保部是否依据职权制定过类似名录类的实施细则呢？从总体上来看，环保部并没有针对建设项目重大事项变动重新报批问题，作出比较系统性和可操作性的解释。如果从时间的维度来考察，就会发现环保部对此问题处理在相当长的时间段里，还是比较消极的。

第一，从2003年9月1日实施的《环境影响评价法》第24条确立该项制度以来，⑩实际上，建设项目重大事项变动环境影响评价文件重新报批制度，并不是《环境影响评价法》的首创。因为，1998年实施的《建设项目环境管理条例》第12条第1款中已经作出了规定，即“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”环保部在其后的十年间几乎没有作出过任何有关法律实施的解释。

第二，2012年1月21日，环保部发布《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》（环办［2012］13号），⑪环境保护部办公厅文件《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》（环办［2012］13号），http：//www.zhb.gov. cn/gkml/hbb/bgt/201202/t20120206_223151.htm，2016年5月12日访问。开始涉及建设项目重大事项变动的具体认定解释。尽管，该通知只是针对铁路建设项目变更进行的解释，但有两点值得关注：其一，它是按功能定位、技术标准、工程内容、环境敏感区等变更情况进行分类，来具体界定铁路建设项目的重大变动；其二，确立了铁路建设项目变更重新报批环境影响评价文件的原则：（1）铁路建设项目变更如包括三项或三项以上重大变动的，应开展该建设项目的全面环境影响评价并报批环境影响评价文件。重新开展环境影响评价应执行新的环境标准。（2）铁路建设项目变更如包括两项以下重大变动的，应开展该建设项目的补充环境影响评价并报批补充环境影响评价文件。除出现新的环境功能区外，补充环境影响评价工作原则上按原批复时的环境标准执行。（3）铁路建设项目变更不构成重大变动，或虽界定为重大变动，但对环境影响是向有利方向变化的，可纳入竣工环境保护验收一并解决。

第三，2014年4月25日，为进一步规范输变电工程建设项目环境影响评价管理，促进输变电工程建设与环境保护协调发展，根据《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》及有关规定，环保部起草了《输变电工程建设项目重大变动界定及处理原则》（征求意见稿），向社会征求意见。⑫参见环境保护部办公厅文件《关于征求输变电工程建设项目重大变动界定及处理原则意见的函》（环办函［2014］479号），http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201404/t20140429_271134.htm，2016年5月12日访问。但遗憾的是，直到目前为止，《输变电工程建设项目重大变动界定及处理原则》文件还没有正式出台。

第四，2015年6月4日，环保部发布《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办［2015］52号），⑬环境保护部办公厅文件《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办［2015］52号），http：//www. zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201506/t20150610_303328.htm，2016年5月12日访问。其内容主要包括：其一，明确根据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》有关规定，建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的，界定为重大变动。其二，属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理。其三，根据上述原则，结合不同行业的环境影响特点，环保部制定了水电、水利、火电、煤炭、油气管道、铁路、高速公路、港口、大石化9类行业建设项目重大变动清单（试行）。其四，各地在试行过程中如发现新问题、新情况，要以书面形式反馈意见和建议，环保部将根据情况进一步补充、调整、完善。各省级环保部门可结合本地区实际，制定本行政区特殊行业重大变动清单，报环保部备案。

（三）不确定性下的重大事项变动的法律风险

从《环境影响评价法》实施以来环保部的行政作为情况看，这方面的工作并不及时和全面。在法律实施数年后，没有任何实施规范、意见的发布。如果说，在这种情况下，不出现严重的违反《环境影响评价法》第24条的现象，反倒很奇怪了。2015 年6月份出台的《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办［2015］52号），应该说是一个很大的进步，至少将九大类行业的建设项目重大变动行为纳入评判之中。当然，这份清单的发布，与中纪委巡视环保部的反馈意见应该有很大的关系。建设项目重大事项变动的认定，在长期存在不确定性状态下，相关法律主体的法律责任风险比较大。

第一，对于建设单位来说，在建设项目环境影响评价文件批复过后，项目建设的过程中，有关建设事项发生变动，并不是特别新鲜之事。由于法律规定的变动标准不清楚，在“多一事不如少一事”的心理状态下，绝大多数建设单位往往会选择通过建设项目环境保护设施竣工验收程序，来使得建设项目有关事项变动的合法化。然而，环保设施竣工验收，通常是以环境影响评价文件与环保部门的批复为依据的。这种方式验收通过的结果是，一些本该需要通过重新报批环境影响评价文件的项目逃避了法律的监管。但是，对于已经发生变动的建设项目来说，不论是在建设过程之中，抑或是已经建成将要申请验收，都有可能面临被环保部门认定为需要重新报批环境影响评价文件。在这种情形下，建设单位的预期判断，可能与环保部门的预期判断并不一致，但却可能被环保部门认定为违法行为，并依次将要承担相应的法律责任。特别是新修订的《环境保护法》第61条规定，“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”

第二，对于环保部门来说，建设项目重大变动环境影响评价文件重新报批的监管，同样也面临法律风险。从实践中来看，环保部门对建设项目的环境影响评价文件审批后，建设项目环境管理往往并不及时移交环境监察机构，因此，项目从建设到环保设施竣工验收之间，环保部门并没有足够的人力、物力实施监管，对于建设单位涉及项目重大事项变动行为，环保部门并不能及时发现，而一旦到环保设施竣工验收之时，即便发现有事项变动，但是在没有法律明确界定重大变动之际，环保部门也多以验收通过了事。但反过来说，如果环保部门认为建设项目事项变动已经构成重大性标准，那么，它就会要求建设单位办理或者补办环境影响评价文件的重新报批手续。但是，这也同样面临着法律依据是否明确的考量。除了有些明显的如项目地点迁移、大幅度扩大规模等事项变动构成重大性以外，大多数情形下需要环保部门的自我判断。由于要求建设单位重新报批环境影响评价文件，甚至基于其未重新报批先建而实施处罚等，对建设单位来说，不仅增加其实施重新报批之经济成本和时间成本，而且还可能导致其承担被行政处罚的法律责任。这种情况下，环保部门往往会陷入难以提供明确法律依据的尴尬境地，甚至在建设单位提起司法审查时，面临败诉的法律风险。

四、建设项目重大事项变动重新报批制度的落实

在环保部的网站上，自2015年1月1日起，总共公布了五份环境行政处罚决定书，包括2015 年2月25日作出的《行政处罚决定书》（铁法煤业集团大强煤矿有限责任公司）（环法［2015］9号）；⑭参见环保部《行政处罚决定书》（铁法煤业集团大强煤矿有限责任公司）（环法［2015］9号），http：//www.mep.gov.cn/gkml/ hbb/qt/201502/t20150227_296183.htm，2016年5月8日访问。2015年2月25日作出的《行政处罚决定书》（安徽马钢罗河矿业有限责任公司）（环法［2015］8号）；⑮参见环保部《行政处罚决定书》（安徽马钢罗河矿业有限责任公司）（环法［2015］8号），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201502/t20150227_296181.htm，2016年5月8日访问。2015年8月18日作出的《行政处罚决定书》（内蒙古珠江投资有限公司）（环法［2015］69号）；⑯参见环保部《行政处罚决定书》（内蒙古珠江投资有限公司）（环法［2015］69号），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201508/t20150828_308988.htm，2016年5月8日访问。2015年8月24日作出的《行政处罚决定书》（中石油云南石化有限公司）（环法［2015］70号）。⑰参见环保部《行政处罚决定书》（中石油云南石化有限公司）（环法［2015］70号），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201508/t20150828_308990.htm，2016年5月8日访问。在这五份行政处罚决定书里，其中有四个案例都是针对建设项目重大事项变动未重新报批环境影响评价文件违法行为而实施行政处罚的。这也从一个侧面反映出，实践中，这类环境违法行为比较严重。尽管，这几份行政处罚决定书中，都认定存在需要重新报批而未报批的违法事实，但并没有列举重大变动的具体事项。事实上，无论是环保部门，还是建设单位，他们都需要明确建设项目重大事项变动重新报批环境影响评价文件的法律规范。那么，全面规范建设项目重大事项变动重新报批行为的内容究竟应该包括哪些方面呢？

（一）编制建设项目重大事项变动环境影响评价名录

在2012年，环保部曾经针对铁路建设项目变更环境影响评价问题，专门发布过《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》（环办［2012］13号）文件，2015年又在此基础上，发布《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办［2015］52号）文件，将建设项目变动环境影响评价管理扩大到9个行业。但是，从现实的需要来看，仅仅局限于部分行业的项目变动环境影响评价管理显然不够，因此，亟需由环保部编制一个《建设项目重大变动环境影响评价管理名录》。该《名录》的制定要把握以下几点：第一，要明确建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的，界定为重大变动。建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素的变动与环境的影响，特别是消极的影响联系起来，也是非常有必要的，它应该成为环保部在制订《名录》时判断有关重大事项变动的依据。第二，属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理。建设项目重大事项变动，因为要涉及可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的，尽管原有项目的环境影响评价文件已经审批，但新的重大事项变动重新编制的环境影响评价文件，环保部门并不一定同意批复。⑱比如2014年12月10日，环保部发布《关于不予批准贵州开阳化工有限公司磷煤化工基地年产50万吨合成氨变更工程环境影响报告书的通知》（环办函［2014］1708号）。http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141215_292987.htm，2016年5月18日访问。另外还有如环保部《关于不予批准大连市地铁2号线一期工程变更环境影响报告书的通知》（环办函［2014］1666号），参见http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141210_292765.htm，2016年5月18日访问。至于非重大事项变动的情形，在实践中也是经常出现的。虽然，它不必然纳入重新报批环境影响评价文件监管之列，但毕竟某些事项的变动，其建设项目的基本情况已经与原来审批的环境影响评价文件所记载的内容不符，因此，只能通过在建设项目环境保护设施竣工验收环节加以补正，以作为建设项目投入运行的环境监管的法律依据。因此，采取这种分类处理方式，既切合实际，有效降低建设单位的守法成本，也有利于环境行政监管效率的提高。第三，作为名录制，虽然分行业进行列举重大变动事项，但列举的弊端是难以穷尽所有类型建设项目。因此，一方面，要鼓励各省级环保部门可结合本地区实际，制定本行政区特殊行业重大变动清单，报环保部备案。建设项目环境影响评价分类管理名录是由《环境影响评价法》明确授权环保部门来制定的，因此，环保部在2008年将以前授权省级环保部门认定环境影响评价分类管理权限收回，统一由环保部来行使是合适的。但与建设项目环境影响评价分类管理名录制定不同，《环境影响评价法》中并没有规定重大事项变动环境影响评价文件重新报批管理规范由谁制定，因此，此处采取备案制也是符合实际的。另一方面，各地在实施过程中如发现新问题、新情况，也可以书面形式反馈意见和建议，环保部将根据情况进一步补充、调整、完善。事实上，自从环保部出台了《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办［2015］52号）文件后，各省级环保部门也都在此基础上出台了在本省范围内适用的补充性规则。比如，2015年10 月25日，江苏省环保厅在环保部文件基础上，又进一步出台了《关于加强建设项目重大变动环评管理的通知》（苏环办［2015］256号）文件。该文件有两点值得注意：第一，明确有关水电等九个行业建设项目的重大变动参照环保部环办［2015］52号文附件清单进行认定，并具体提出了几项具体要求；第二，在环保部水电等九大行业建设项目基础上，以附件的形式，专门制订了《其他工业类、生态类建设项目重大变动清单（试行）》，并要求，九个行业以外的其他工业类、生态类建设项目的重大变动参照该通知附件清单进行认定。⑲参见江苏省环保厅文件《关于加强建设项目重大变动环评管理的通知》（苏环办［2015］256号），http：//www.jshb.gov. cn：8080/pub/root14/xxgkcs/201510/t20151026_323803.html，2016年5月22日访问。制定建设项目重大事项变动环境影响评价文件重新报批名录，解决了重大变动的认定自由裁量过大问题，使得其具备了客观化的评价标准，也非常有利于各方主体的预期判断。

（二）区分重新报批环境影响评价文件的编制形式

一般新建、扩建或者改建项目的环境影响评价文件的形式，在《建设项目环境影响评价分类管理名录》中都要很明确地规定，并且由环保部制定有关环境影响评价文件编制的各种导则以指引，但建设项目重大事项变动后的环境影响评价文件编制形式如何选择，目前各级环保部门并没有比较规范的统一规定。2015年6月，环保部在发布《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》中，并没有针对有关重大事项变动重新报批环境影响评价文件形式提出要求。从实践中看，这种重新报批的环境影响评价文件可以大致分为两种形式：基于全面环境影响评价而编制的环境影响评价报告和基于部分变动的补充环境影响评价而编制的环境影响评价报告。一般来说，进行全面环境影响评价而编制环境影响评价文件，需要建设单位和环境影响评价机构投入更多的时间、精力和财力，建设单位会产生一定的抵触情绪。对于编制补充环境影响评价文件来说，建设单位往往是愿意接受的。目前，地方环保部门在报批重新编制的环境影响评价文件时，会难以把握。对于这个问题，环保部在2012年发布的《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》（环办［2012］13号）中，曾经有过比较细致的具有可操作性的分类，即铁路建设项目变更，如包括三项或三项以上重大变动的，应开展该建设项目的全面环境影响评价并报批环境影响评价文件；铁路建设项目变更如包括两项以下重大变动的，应开展该建设项目的补充环境影响评价并报批补充环境影响评价文件。因此，从实际情况来看，确实也没有必要所有的建设项目重大事项变动都要进行全面环境影响评价，可以在总结环保部对铁路建设项目变动重新报批环境影响评价文件实施经验的基础上，具体确定重新报批环境影响评价文件编制要求，并配置相应的建设项目事项变动环境影响评价导则。当然，区分建设项目重大事项变动需要重新报批环境影响评价文件的类型，有其现实意义。但实践中，还没有厘清，重新报批的环境影响评价文件与原来已经批准过的环境影响评价文件的关系。因为，原有的环境影响评价文件及其环保部门的批复，如果没有被依法废止，它是否继续发生法律效力呢？由于建设项目事项的重大变动，导致环境影响评价文件重新报批的审批部门，极有可能是原审批部门的上下级部门。如果重新报批的环境影响评价文件审批权属于下级环保部门，其作出的批复废止原批复是否有法律根据呢？在未来具体制度设计时，可以考虑分两种情形来解决，即如果建设项目重大事项变动需要重新全面编制环境影响评价文件并报批，由于新的环境影响评价文件完全覆盖了原建设项目环境影响评价文件的内容，由重新报批审批权的环保部门，在新的批复意见中，将原环境影响评价文件批复意见中的合理部分充分吸纳，并明确废止原环境影响评价文件及其批复意见。如果建设项目重大事项变动需要补充编制环境影响评价文件并报批，那么，由于新的环境影响评价文件并没有完全覆盖原建设项目环境影响评价文件的内容，环保部门在审批时，要注意到前后两份环境影响评价文件及其批复内容的交叉与独立之处，并明确项目建设与验收过程中，建设项目前后环境影响评价文件及其批复的有效性。

（三）界定重新报批环境影响评价文件的审批权

当建设单位编制了重新报批的环境影响评价文件，面临着一个现实问题，即重新报批的环境影响评价文件是否依旧为原建设项目环境影响评价文件的审批机构。《环境影响评价法》第24条第1款规定，“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”该款中并没有明确是否要报原审批机构进行审批，但《环境影响评价法》第24条第2款却规定，“建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位。”这说明，当建设项目环境影响评价文件需要重新审核时，环境影响评价文件必须要报原审批部门审核。那么，第24条第1款中的重新报批环境影响评价文件，为什么没有提及要报原审批部门审批呢？究竟是立法疏漏，还是有意为之？如果结合建设项目环境影响评价立法的其他内容观察，立法者这种不限定为原审批部门重新审批，是有其原因的。因为，《环境影响评价法》划分环保部门环境影响评价文件的审批权方式：一方面是列举环保部审批权限；另一方面是授权省级人民政府对省级以下环保部门审批权限进行划分。但不管如何划分，建设项目的性质、规模、地点等重要事项是划分环境影响评价文件审批权的重要依据。也就是说，随着原有建设项目的性质、规模、地点等事项的重大变动，该建设项目环境影响评价文件的审批权限也将相应发生改变，而重新审核环境影响评价文件，是建立在建设项目性质、规模、地点等事项并没有变化的基础上的，环境影响评价文件也基本没有什么变化，因此交由原审批部门审核比较合适。事实上，不仅是环保部的建设项目环境影响评价文件审批权限在发生改变，省级人民政府决定的地方各级环保部门审批权限，也是随着环保形势的变化而作相应的调整。比如，为贯彻落实国务院深化行政审批制度改革的决策部署，提高建设项目环境管理效能，推进简政放权，根据国务院授权有关部门审批、核准建设项目权限的调整，2013 年11月15日，环境保护部发布《关于下放部分建设项目环境影响评价文件审批权限的公告》（公告2013年第73号），对2009年第7号公告内容进行了调整，将其中部分项目环境影响评价文件审批权限下放至省级环境保护部门。⑳参见环境保护部《关于下放部分建设项目环境影响评价文件审批权限的公告》（公告 2013年 第73号），http：//www.zhb.gov. cn/gkml/hbb/bgg/201312/t20131210_264719.htm，2016年5月23日访问。2015年3 月13日，根据《环境影响评价法》和国务院《政府核准的投资项目目录（2014年本）》，环保部对其审批环境影响评价文件的建设项目目录又进行了调整，并以《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录（2015年本）》予以公告。要求省级环境保护部门应根据该公告，及时调整公告目录以外的建设项目环境影响评价文件审批权限，报省级人民政府批准并公告实施。㉑参见环境保护部《关于发布〈环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录（2015年本）〉的公告》，（公告2015年第17号），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201503/t20150317_297342.htm，2016年5月18日访问。继2013 年11月下放25项建设项目环评审批权限后，环保部再次作出调整，将火电站、热电站、国家高速公路等项目环评审批权限下放至省级。2013年11月环保部下放的25项建设项目的环评审批权限主要是基础设施类和环境影响较小的项目，如分布式燃气发电、城市快速轨道交通、扩建民用机场、抽水蓄能电站等项目。㉒参见《环保部下放部分项目环评审批权》，http：//news.xinhuanet.com/house/km/2015-03-20/c_1114700925.htm，2016年5月20日访问。由于《环境影响评价法》第24条第1款中，并没有明确建设项目重新报批环境影响评价文件的审批权问题，因此，实践中地方环保部门往往觉得难以把握，特别是项目变动后涉及到审批权限的变化。为此，安徽省环保厅向环保部提出《关于部分建设项目环评变更审批权限的请示》（皖环［2015］58号）。2015 年7月30日，环保部发布《关于建设项目重大变动环境影响评价文件审批权限的复函》（环办函［2015］1242号）。函复如下：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当按现行分级审批规定，向有审批权的环境保护部门报批项目重大变动环境影响评价文件。”㉓参见环保部《关于建设项目重大变动环境影响评价文件审批权限的复函》（环办函［2015］1242号），http：//www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/bgth/201508/t20150803_307663.htm，2016年5月20日访问。

五、结语

建设项目重大事项变动环境影响评价文件重新报批制度，在我国《环境影响评价法》中已经确立，但实践中，大量违反该项制度的行为频频发生。其重要原因之一就是，法律的规定过于原则性。由于缺乏具体的实施规则，无论是建设单位还是环保部门，都面临执法与守法的困境。这种制度性的重大缺陷，使得我国环境影响评价制度很容易被建设单位所规避，失去其预防环境问题产生的应有作用。在实践中，也往往成为建设项目环境监管过程腐败生产的温床。尽管，环保部基于中央巡视组的压力，出台了部分行业建设项目重大事项变动清单，但距离建设项目重大事项变动制度全覆盖的落实，还有不小的差距。因此，建议环保部制定建设项目重大事项变动环境影响评价文件名录，界定建设项目重大事项变动标准，区分重新报批环境影响评价文件类型，明确重新报批环境影响评价文件的审批权限。

朱谦，苏州大学王健法学院环境法研究中心教授、博士生导师。