地方政府治理变革的困境与行政体制创新的路径——基于广东省的分析*

贾海薇 周志忍



地方政府治理变革的困境与行政体制创新的路径——基于广东省的分析*

贾海薇 周志忍

［提 要］基于对广东省自1978年以来地方治理体制变革的所有探索动作的研究分析，发现目前地方政府治理体制变革面临巨大困境，主要表现为6大方面：治理机器职责同构、治理机构组织复杂、组织寄生利益纷争、改革步序非一致性、改革路径极敏感性、人治痕迹干扰较大，提出以“组织重构”路径主抓三个领域的改革：（1）促进社会和谐发展的地方政府管理职能的解析与重构；（2）促进减层级扁平化的地方政府组织结构的更新与变革；（3）促进行政效能提升的地方政府人员素质的更新与进步；进而以地方政府行政体制的改革促进地方治理目标的实现。

［关键词］行政体制 政府改革 地方治理

*本文系国家自然科学基金面上项目“促进城乡统筹发展的市县基层政府治理的体制创新研究——以珠三角地区为例”（项目号71073058）、国家自然科学基金面上项目“城乡统筹发展进程中的基层治理重构与社会管理创新研究——基于广东省探索实验的分析”（项目号71273094）、广州市哲学社会科学一般项目“广州城乡统筹深度发展中的基层治理结构变迁”（项目号14Y12）的阶段性成果。

自改革开放以来，广东省一直是全国改革的排头兵，经济体制改革的深度推进引发了各项链锁变化，地方政府治理的改革也较全国为先，对“省市县区乡镇街”全面涉及，在变革过程中产生了一些问题，需要继续细致地梳理与分析。

一、广东省地方政府治理改革的已有探索

（一）治理层级变化

1.市实管县变革“市管县”是当时全国为撤销“地区”这个行政层级而形成的改革方案，广东省1983年撤销佛山、汕头、湛江、韶关4个地区，1988年，撤销肇庆、惠阳、梅县3个地区，均实行市管县，之后新增潮州、揭阳、云浮三个地级市，目前共设置21个地级及以上的市，是全国拥有地级市数量最多的省。

实行市管县体制的初衷是发挥城市对农村的带动作用，落实地级市的行政管理权，市管县制实行后，对广东区域经济发展发挥了一定的积极作用，但本世纪以来，在地方行政管理的实际运行中，市管县制的弊端越来越突出。

2.省直管县探索

由于市管县制的弊端日益突出，广东省从2004年就开始了“财政省直管县改革”探索，选择了“顺德、南雄、紫金、兴宁、封开”五个县（市）试点，2010年2月11日，广东省正式确定顺德为广东省省直管县的唯一试点单位，进行深度的“行政体制综合改革试点”的省直管县，拉开了全省“省直管县”改革序幕。2010年11月，广东省出台《关于推广顺德经验在全省部分县（市、区）深化行政管理体制改革的指导意见》，肯定了顺德行政管理体制改革的显著成效与经验的可复制性，建议全省各地方市县学习。

（二）治理规划调整

1.撤县设市变革

自1983年推进市管县制后，撤县设市进入一个高峰期，可分为1983- 1985年第一阶段与1990-1996年第二阶段，从1983年撤中山县改为中山市（县级），到1996年撤南雄县改为南雄市（县级），共计撤销了37个县，改设为县级市，整体路径是先珠三角，后粤东、粤西、粤北地区，期冀以改“市”提升“县”的行政权力与促进县的对内经济发展、对外合作联系，但结果只是加剧了地方行政体制的复杂度，加剧了重“市”抑“县”的观念，成为了当前个别人士主张设置“镇级市”的思想渊源。

2.撤区改县变化

广东省撤区改县的动作微小，集中发生在90年代初，分别是：1991年，撤阳江市东阳区，改为东阳县；1992年，撤清远市郊区，改为清新县；1993年，撤河源市郊区，改为东源县。这个变动趋向在之后的20多年里再未发生过，充分显示了这种逆向变动是显然不符合城镇化进程对地方治理规划设置的趋势性要求，因而被治理体制改革的实践所否定。

3.市县改区变革

广东省“市（县级市）、县”改“区”在2000年前只有1992年为适应深圳的快速发展，撤宝安县，改为深圳市宝安区、龙岗区的个案；但在2000年后，在广州、珠海、佛山、江门、惠州、汕头、韶关，逐步将之前已由“县”改为“县级市”的治理单元再改为“区”，但这种变化常常让不少该地居民认为自己生活的地区先是升级而后又降级，牢骚较多，其中以顺德、佛山之间关系长期不能理顺为鲜明案例，揭示出新旧体制之间的过度需要较长的时间与花费较大的行政资源。2014年2月，广州进行了最新的基层治理结构调整，撤销从化、增城两个县级市，改设为区，在广东的省会城市实现了彻底消除“市管县制”的旧痕迹。

4.市辖区的调整

市辖区的调整时间比较分散，大致可分为三个时间段：（1）1980年- 1984年，汕头、佛山、江门、韶关、湛江、珠海均新增设市辖区；（2）1990年-1994年，深圳、江门新增设市辖区；（3）2005年-2011年，广州、深圳新增设市辖区。前两个阶段涉及全省7个地级市，时间跨度较长，但2005年以后，只发生在两个副省级市，且改变动作密集，目前广州、深圳下辖地方单位全部为“区”，“镇”已全部改“街”，村委会全部改为了居委会，率先完成了促进城乡统筹的地方治理结构调整。

（三）治理职能改革

1.简政放权改革

1999年开始，广东省先后开展了四轮行政审批制度改革，第一轮取消和调整行政审批事项767项，占总数的39％；第二轮取消和调整行政审批事项603项，占总数的35.4％；第三轮取消和调整行政审批事项904项，占总数的63.1％。2010年完成第四轮行政审批制度改革，取消和调整行政审批1500多项。广东省在向基层政府放权的同时，也加快加大了向社会放权，2012年广东省政府已将130余项职责交给社会组织或事业单位，下辖各市也积极开展了行政审批制度改革与职能移交，全省行政审批事项明显减少、变革深化，配合以电子政务的发展，政府行政行为趋于规范化、科学化、现代化。

同时政府机构和人员编制大幅精简，2000年省政府工作部门由原先的57个减为44个，内设机构精简了24.5％，部门领导职数和内设机构领导职数也分别精简了约27.3％和20.7％，行政编制精简49.4％。全省市县政府部门精简20％左右，乡镇领导职数平均精简20％、行政编制精简20％、分流7万多人、清退临时人员2万多人，出台了《广东省行政机构设置和编制管理条例》①。2003年广东省政府工作部门再压缩至42个（省政府办公厅和组成部门23个，直属特设机构1个，直属机构18个），社会管理和公共服务职能得到加强。2008年全省以大部制改革为主线，推进市县改革，全省市县镇（乡）党政领导班子比上届减少2231名职数，精简比例13.6％。2009年3月底，广东省再次启动政府机构改革，通过撤并重组，最终设置工作部门42个，其中省政府办公厅和组成部门24个、直属特设机构1个、直属机构17个，另设置部门管理机构（规格为副厅级）6个。

2.简政强镇探索

2010年6月，广东省正式决定在广州新塘镇、佛山容桂、狮山两镇、东莞石龙、塘厦、长安三镇街开展“简政强镇”行政体制改革试点，2010年7月，东莞市召开全市简政强镇工作会议，将“简政强镇”工作向其余11个中心镇和松山湖、虎门港、生态园3个园区推开②。同期，佛山市分两次向顺德区下放了616项行政审批和日常管理权限事项，到2010年9月，顺德的10个镇（街）全部获准县级管理权限并开始交接。2011年3月，汕头市濠江区也获得了“准地级市”管理权限。

（四）组织管理改革

2008年广东全省大部制改革开始酝酿，在省政府机构改革的同时，几个重要的市也进行了大部制改革。深圳市政府率先在2009年7月对“发展与改革、交通运输、财政、卫生计生”等10大领域的不同职能部门领域进行了分拆、合并，以“合并职能同类项”、“实施城乡同质性管理”等原则建立大部门体制，并按“决策权、执行权、监督权”行政三分制原则，分设了“委”、“局”、“办”，共减少政府机构15个，重新组建了7个委员会、18个执行局和6个办公室，部门数精简三分之一③。

2009年9月，佛山市顺德区发布改革方案，原先41个党政机构（含双管单位）及群团组织统一整合为16个大部门，机构精简近三分之二，到2010年底，佛山、阳江等市精减机构个数达30％以上，议事协调机构和实体办事机构平均精简一半，全省政府机构的工作效率显著提高④。

2015年1月，广州市启动改革开放以来第5次规模较大的机构改革，政府部门数量将从41个变成39个，其中保留23个，新组建或调整16个，例如：市国土房管局被“一分为二、就此消失”，新成立独具广州特色的城市更新局，5年“短命而终”的科信局，以及市城管委与城管执法局将合并重组⑤。

二、广东地方政府治理变革面临的困境

总结广东省自1978年以来在地方治理体制上的改革探索，确已实现了一些成就：（1）政府管理模式从高度集中的计划经济控制转变成为灵活应对的市场经济服务，政府与市场之间的行为互动趋于良好；（2）政府机构设置和人员编制管理随着治理职能的不断调整而日趋规范精简，学习型组织、服务型政府的行政文化观念基本确立；（3）公务员选聘任用制度、党政干部绩效考核晋升制度不断完善化与科学化，公务员队伍更有活力；（4）政府治理的工作方式、手段途径与时俱进，行政成本显著降低，政府效能持续提升。但是这些改革行动有些是政府主动摸索试验，有些是被现实倒逼促成，至今尚未形成全省域内系统化的改革思路，几个零散的市县试点经验，并未破解当前地方政府治理体制变革面临的严峻困境：

（一）治理机器职责同构

长期以来，计划经济模式下形成的省市县区乡镇不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致，既有简单的归口管理之利，又有政府层级之间职责边界不清的之弊：管理相同事务的不同层级的政府部门之间，要不断协调上下级关系，而由于上级拥有财政资源与更高的决策权、人事权，更容易将有利的事务抢过去做，而将无利的事务推给下级去做。广东的行政审批许可权下放之中就出现了“事务下放但相关的权与利却没有下放”的问题，导致基层政府的职责负担越来越重，上级政府的权利越来越大。顺德等局部地区政府的大部制改革、省直管县改革，由于缺乏全省行政体制职能全面调整的配合，反而呈现出“基层政府治理管理不足、上下级政府之间协调成本增加”的情况⑥。

（二）治理机构组织复杂

目前我国的行政区划建制中，因受传统官员等级制度影响，形成与官员级别挂钩的多类型的“市”建制——省级市、副省级市、厅局级市、县处级市，以广东省为例，现在共有2个副省级市、19个地级市、23县级市（还有37个县、3个自治县），这种多类型“市”的地方政府部门化设置与现存的“市管县制”的复杂层级安排扭合在一起，导致地方政府机构设计层次不清，如图1所示，市、县、区、镇、街的级别过于复杂，对于普通民众而言，很难搞清楚此市与彼县、此县与彼区、此镇与彼街之间的层级高低及其各种行政部门之间关系，即使政府工作人员，也因政府内部权力关系的复杂度过高，也要在工作中不断的适应与分析、平衡与配合，这种行政机构“内卷化”⑦现象违背了当前力求“宽幅度、少层次”的政府组织机构精简改革的大方向。

（三）组织寄生利益纷争

因为地方治理改革必然涉及多层面相关群体利益的重组与变化，只要利益有可能受损，就很有可能反对改革，最典型的群体是：（1）管理现存制度的人，即政府官员与公务人员，他们已对职业投入大量人力资本，地方治理体制改革“裁员减负”、“创新增效”的公共目标首先直接损害部分公务人员的仕运前途与职业成功，其次间接损害其对职业收益的预期以及对自我能力的评价；（2）非政府人员但运用现存制度正在轻松得利的人，这些附着在政府组织周边或者获利集团周边的人，旨在促进社会公正与和谐发展的地方治理变革必将减少这部分人不当得益的额度与机会。在现实中，正是这两类因行政权力而寄生演绎出地方治理空间中多种的实际利益：地区利益、地方政府利益、政府部门利益、公务员个人利益、公司利益、社会组织利益、个体利益等等，处理好这些利益才是将改革顺利推进的前提。这些利益都是现实中存在的利益，所以“卡尔多-希克斯改进法则”就指出：改革设计与执行中，要保证受益总量大于受损总量⑧⑨。特别是行政体制改革方案，如果不能得到政府机构与工作人员的支持，那么再好的方案也会步履维艰、缺乏效率。例如，深圳大部制改革后有些部门设置十几个副职，被媒体诟病、群众抨击，这种做法作为改革进程中的权宜之举，有其一定的合理性，但显而易见是非正当的、非科学的安排，社会既要对此情况进行持续监督，又要以适度的耐心考察职务数是否在一个理性时间段内随着自然淘汰与调整减员而恢复正常值，这既是给制度创新一个成长与生长的时间，也是给利益当事人一个思想转变的过程；但从政府的角度，更应将行政权力关进制度与法律建构的笼子里，加大对组织内部利益、相关利益链条的严格管控，加强职业自律与廉政建设，不与市场、社会夺利，坚守“公平”、“服务”的行政原则。

图1　现行的高度复杂的省域下地方治理机构设计与安排

（四）改革步序非一致性

地方政府治理改革并非总与经济发展始终保持正向一致性，作为上层建筑的一部分，行政体制的自然属性使其总是略滞后或略超前于经济改革的步伐，超前变革的地方政府具有创新勇气，但需承担高昂的创新成本，不成功便成仁，如果政府官员是出于强烈的政绩动机，在未对地方经济发展状况进行充分调研的情况下，推进过于理想化的改革方案，就有追求“全能政府”的倾向；或者部分政府在该放权的方面未放权、不该放权的方面放了权，结果导致政府缺位、民众失落感增加，都会影响民众对改革收益的判断及对改革推进的支持；虽然这两种情况都是在改革中难以避免的，但却是对改革锐性与民众心态损伤较大的情况。而那些总是被地方经济发展被动地推着走的政府则会被民众贴上“无能政府”的标签，虽然掌握着治理资源和行政权力，却不能进行有效公共管理，不仅严重损害了政府形象，降低了行政组织存在的合法性，而且可能引发政治治理的失稳风险。

（五）改革路径极敏感性

由于行政与政治的孪生特性，地方治理改革中最核心的问题是如何处理行政体制改革与政治体制改革的联动关系，如何在维护政治稳定的前提下，开展行政管理体制与社会治理体制的改革。由于中西方国家对于政治表达方式、民主实现机制等方面存在理解上的较大差异，而且以美国为首的资本主义国家一直不断强化其西方政治观念的倾销，国内部分民众对政治体制改革的呼声也在高涨，慎重地推进治理改革就成为非常敏感的大事件。照搬照抄西方模式是肯定不行的，不改不变也是不行的，而且行政体制改革是要为政治体制改革探路径、打基础的，那么设计地方治理改革创新方案时，就不能眼光短浅，只看当下，要做周全细致的调研与长期通盘的考虑。

（六）人治痕迹干扰较大

由于传统人治痕迹在地方行政组织中仍然存在，地区越是偏远这种消极影响越大，而这些地区市场经济、社会治理的发育又很落后，对政府行为的监督就很不足。科学的政府组织绩效评估体系尚未建立健全，政府管理者的个人行为与其行为后果之间缺乏联系，行为动机难以监控，行为成本难以评估，且集体决策模式下责任分散导致追责困难，促使目前的地方行政决策中理性成分与公开程度很不足。甚至目前出台一些用以解决问题的思路依然沿袭人治路径。以“高配地级市市委书记⑩”的举措为例，一方面是重视地级市的发展，增加了重点地级市在省委决策中的话语权，也解决了干部待遇，但另一方面也增加了地方行政层级与官员关系两个权力制度网络的复杂度，强化了领导者个人职位级别的影响力对法定岗位职务权力的干扰，是缺乏持续力的制度。科学的公务员管理，应该严格按照现代化、制度化的公务员岗位职能要求来设计岗位级别与职权，并辅以“年资制”与“决策权重制”等技术手段来解决公务员晋升问题与重大决策的参与问题。

三、地方政府治理体制改革的必由路径

“地方治理改革”目前最现实的行政体制改革问题，对于国家层面，各省治理良好，则全国的良好治理格局形成，对于省级层面，各市县治理良好，则全省的良好治理格局形成，所以地方政府治理体制的改革创新关键在于市县及以下。而行政体制改革必须基于现实状况、展望未来，运用具有“局部扬弃性+改良渐进性”的特征的“组织重构路径”对政府职能、结构、人员进行变革和完善：

（一）促进社会和谐发展的地方政府管理职能的解析与重构

当代，“和谐发展”是我国政府公共管理的核心目标，“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”是五大战略，地方各级政府直接面对高度复杂的社会，不应只求快速加强管制以减少复杂度，而是要以全局发展的视野，找寻与社会、市场的科学分工，发挥民众应对社会事务的自主性，特别是要问计于民，敏锐地抓住本地的资源禀赋、发展目标以及城乡居民的新需求，邀请行政管理专家参与政府职能设计的创新工作，以工作流程再造与职能重构设计为主旨，按照大部制的部门化原则对市县及其以下的政府进行重构。

（二）促进减层级扁平化的地方政府组织结构的更新与变革

科学的组织架构是政府行政职能的载体，按照省直管县制建立新型的大县制，实行市县平级，市县以下均改建为区，区下设街道办作为派出机构与城乡基层自治组织耦合对接。这个系统化的“消减组织层级、建立扁平机构”的组织设计与大部制的部门化改革合作发挥效用，将大幅消减地方治理中的行政成本与沟通壁垒。另外，还包括各个政府岗位的任务设计与工作规划，通过组织再造过程同步实现机构精简、人员精炼、组织发展与人力资源管理规划等多重目标，所以这项改革不是现有机构的简单合并，而是对应负的公共职能的全面承载与科学执行。

（三）促进行政效能提升的地方政府人员素质的更新与进步

由于历史文化的影响，我国城乡社会对政府工作人员存在两种认知的误区：一是“官贵民轻”思想，使得一些地方政府带有封建衙门的习气，而民众也胆怯畏惧地处于“被统治”的下风；二是“崇高干部”思想，以极高的职业要求与道德标准要求政府工作人员，一旦个别工作人员出现行为偏差，就以社会道德洁癖来处理，形成对所有的政府工作人员的泛化厌恶；特别是发现个别政府人员利用地位促进私利时，深感不能获取这种特权的市民就会被强烈地引吸到道德无政府主义者的角色中去，所以这两种错误认知都导致了民众与政府之间的不信任与不合作。唯有通过完善、科学的政府工作效能评估来提高地方治理行政效能，并坚持推进科学、公开的公务员选拔、考评与管理制度，才能较好地约束“政府人员自利”，并要特别加快农村治理空间中县级、乡镇级干部的公务员全省全国公开招考的入职比例，以新陈代谢的方法，加快实现县域基层政府人员（特别是偏远地区）与城市基层政府人员工作素质同步提升，以及治理理念的同步更新。

只要抓住了“职能设计”、“组织结构”与“人员培养”这三个关键的改革领域，不断推出与社会发展实际需求相适应的政府改革方案，地方治理的核心目标——“经济发展”、“福利保障”、“服务效率”与“公正维护”等等，就可以通过各级地方政府的共同努力，与市场、社会形成合作共赢的互动机制而顺利实现。

①陈善如：《深化行政改革推进科学发展》，广州：《南方日报》，2006年9月15日第A05版。

②黄俏娴：《东莞市简政强镇改革研究》，广州：《华南理工大学硕士论文》，2010年。

③张艳：《深圳行政体制改革的示范意义》，石家庄：《产业与科技论坛》，2010年第9期，第23～25页。

④顺德：《大部制”半年探》，中国改革网，2010-04- 07，http://www.chinareform.net/2010/0407/15052.html。

⑤广州市新一轮政府机构改革正式启动，新浪广东，2014- 12- 31，http://gd.sina.com.cn/city/gdyw/2014-12-31/11092476.html。

⑥贾海薇：《地方政府管理机制创新的实践与学习路径——基于时间维度对广东省的分析》，北京：《国家行政学院学报》，2011年第5期，第103～107页。

⑦郭卫民、刘为民：《我国行政体制内卷化倾向浅析》北京：《国家行政学院学报》，2011年第6期，第37～41页。

⑧Nicholas Kaldor.Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility.Economic Journal，（September）.1939，49，（195）：549-552.

⑨R.John Hicks.Foundations of Welfare Economics.E-conomic Journal，（December）.1939，49，（196）：696-712.

⑩15个地级市“高配”副省级市委书记本土成长地方主政官，中国网新闻中心，2012-10- 26，http://news.china.com.cn/2012- 10/26/content _26912051.htm。

［责任编辑 刘慧玲］

作者简介：贾海薇，华南农业大学公共管理学院教授，北京大学政府管理学院访问学者，博士。广州 510642；周志忍，北京大学政府管理学院教授、博士生导师。北京 100871

［中图分类号］D63

［文献标识码］A

［文章编号］1000-114X（2016）02-0073-07