浅析新常态背景下PPP模式面临的机遇和挑战

赵赟飞

摘要：在经济新常态的大背景下，经济增长由高速发展转为中高速发展，经济结构不断优化升级，要素驱动和投资驱动转为创新驱动。PPP模式使得政府和社会部门能够充分发挥各自的优势，通过长期合作来完成公共服务或者公共产品，这样既可以帮助政府完成工作，也可以为私人部门带来收益。因此，有必要对新常态背景下的PPP模式做出更加深刻的认识，本文从新常态背景下PPP模式面临的机遇和挑战着手，最后对PPP模式的科学发展给出合理的建议。

关键词：PPP模式；新常态；社会资本；机遇和挑战

一、引言

（一）何谓PPP模式

PPP模式最早起源于英国的一种称为“公共私营合作”的融资机制，我们可以理解为“公私合营”或者“官商合营”模式，具体来讲，PPP模式通常是指社会资本与政府之间，在特许权协议为基础的前提下，为了提供某种公共物品和服务，并通过签署有关协议来明确双方的权利和义务，以确保双方合作的项目顺利完成，最终彼此之间会形成一种长期的合作伙伴关系。

（二）PPP模式的分类

PPP模式主要可以分为三类，第一，私有化类的PPP项目一般会在政府部门的监管下，由私人部门负责项目的投资，最终向用户收取相关费用收回投资从而实现利润；第二，外包类的PPP项目一般是由政府进行投资，社会中的私人部门承包项目中的一项或几项职能；第三，特许经营类项目需要私人部门参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门共同承担项目风险、共享项目收益；

（三）PPP模式的优点

PPP模式的优势有很多，对于政府而言，PPP模式可以将大量闲置的社会资本投入到公共服务和公共产品中去，这样就可以带动投资和就业，促进经济增长；同时也有利于转变政府职能，减轻政府的财政负担，有效地缓解地方政府的债务压力，并且可以充分发挥社会资本在公共产品和公共服务领域的主观能动性，不仅使得政府的风险降低，从而使得公共产品和公共服务的效率得到提高。

对于社会资本而言，首先，PPP模式可以让社会资本通过特许经营权进入到电信，铁路等传统的政府垄断行业，打破一些传统的行业垄断现象；其次，社会资本可以充分发挥自己在技术、管理，创新等方面的优势，提高项目的效率；最后，通过PPP项目，社会资本可以挖掘更多的商机。

二、新常态背景下PPP模式面临的机遇

改革开放三十多年来，我国经济取得了突破性发展，中国已经跻身于世界大国行列，与此同时，随着经济体制的改革，我国的城镇化规模也迅速壮大，在经济进入新常态的大背景下PPP模式也掀起了公共基础服务设施建设的浪潮，为了更好地推进我国PPP模式在新常态大背景下的发展，有必要对PPP模式在新常态背景下面临的机遇和挑战作出分析，最后给与相应的对策。

（一）国家政策的大力支持

十八届三中全会国家提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市公共基础服务设施的投资和运营，让市场在资源配置过程中起决定性作用。于是PPP模式成为中国深化经济体制改革的热点之一，国家出台多套方针政策，各地政府也积极响应国家的号召，很多地方政府正在积极加紧推出政企合作项。国家有关机构预计，未来十年内全国的PPP项目投资有望超过十万亿元规模。

（二）新常态经济背景为PPP模式进入公共产品和服务领域创造了条件

近些年来，我国政府颁布了出台了一系列优惠政策来鼓励社会资本参与公共服务和产品，比如结构性减税、营改增领域范围的扩大等措施。在这些措施的鼓励下，PPP模式将呈现出更多的优点，包括：有利于提高公共产品和服务的效率；有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，降低公共产品和公共服务成本，增强公共服务供给与需求的匹配程度。

（三）新常态背景下为PPP项目拓宽了融资渠道

新常态背景下，“一带一路”战略为我国基础服务设施建设“走出去”提供了广阔的国际市场。又由于我国与世界各国的合作不断加深，所以在这种环境下，PPP项目的融资渠道会更加宽阔，吸引社会资本甚至国际资本参与公共产品和服务的建设，将有助于形成多元化资金投入机制。

三、新常态背景下PPP模式面临的挑战

（一）法律制度尚不健全

目前在我国的法律制度下，并没有与PPP模式相关的正式法律制度，并且层次较低，多为一些部门章程之类的文件和纲领，并且权威性不够，难以在PPP项目领域发挥更好地作用。因此，法律制度的不完善不健全是当前阻碍PPP模式进一步发展的一个十分重要的原因。在过去三十年的PPP项目实践中，由于法律框架不明确不完善给PPP项目造成的损失十分惨重，这不得不令我们重视法律在PPP领域的完善和健全。

（二）政府部门针对PPP模式的组织架构安排仍不成熟

我国的PPP模式已经开展了近三十年时间，但基本仍处于初级阶段，我国还在不断地摸索更加适合新常态背景下PPP模式发展的道路。在PPP模式发展的过程中，很多学者经过研究发现，一些PPP项目的实施基本都是由当地政府组织，国家对于一些好的PPP项目也没有给与技术上的监督和控制。在当前新常态的经济背景下，为了推进PPP模式的有效开展，我国迫切需要建立起一整套由中央层面统一领导的组织架构体系，以形成两大职能：其一是中央对各级政府部门PPP项目参与的全过程；其二是建立起对PPP项目实施效果的动态监督体系。

（三）科学的PPP项目项目评估机制仍未建立

如果没有科协地PPP项目评估机制，我国可能会存在国有资产严重流失和官员腐败现象。我国对科学的项目评估制度有严格的标准，过度乐观的评估结果难以吸引企业部门的参与，而更大的风险是政府官员与潜在企业合作方合谋低估项目预期收益，造成国有资产的流失和官员腐败，最终影响公共设施和服务提供的水平和效率。

四、新常态背景下更好地发展PPP模式的策略

随着我国一系列法律法规和指导意见的不断完善，PPP模式在我国的发展前景逐步明朗，我国PPP制度建设进入体系全面完整、逻辑思路清晰、更具适用性和针对性的阶段。新常态背景下为了更好地发展PPP模式，可以从以下几方面进行努力：

（一）建立政府与社会资本之间的公平契约关系。PPP模式的推广与PPP法律法规的建立和政府职能的转变相结合。政府应由传统的“管理者”转变为“合作者”或者“监督者”、“服务者”。

（二）处理好政府与市场的关系，完善政府采购的相关配套政策。建立健全政府采购的相关配套机制，将有利于完善政府融资机制，建立规范的政府发展方式。就目前政府采购法及其配套文件的要求看，相关制度仍需要进一步完善。

（三）加强宣传引导，鼓励公众参与。为进一步地推进PPP模式的运行，首先，要大力宣传PPP模式的意义，认真地做好相应的政策解读，激励私营部门诚实守信。此外，要充分利用并发挥好信息平台的桥梁纽带作用，可以在官方网站上公开信息，使得公众能全程参与PPP项目，充分保障公众利益，确保PPP项目社会效益最大化。（作者单位：东北财经大学经济与社会发展研究院）

参考文献：

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