新农村建设中土地规划存在的问题及对策

（安徽华冶地源信息技术有限公司 安徽合肥230088）

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本文探讨了新农村建设中土地规划现实中存在的一些方面的问题，主要有制度上的问题、规划编制问题和规划实施问题。针对这些具体问题，本文提出三方面的建议：让农民参与规划，编制中注重优化土地利用的结构布局，实施过程予以法律保障、技术人才保障、土地资源保障、价格保障和打击违法行为的保障。总体来看，加大政府的宏观调控职能，加强农村土地合理规划，保障实施力度，就一定能把社会主义新农村建设得更好。

规划编制规划实施对策政府职能

为实现土地的可持续利用，在农村土地的开发、利用、整治、保护等方面必须有一个统筹的规划，在时间和空间上必须有一个长远规划与短期计划。为了更好地配合建设社会主义新农村战略的顺利开展，农村的土地规划工作具有重要意义，应该要充分发挥自己的功能和作用，提高管理水平和决策水平，确保农村土地的科学化利用和可持续化利用。

为此，应继续探讨新农村建设背景下土地资源的利用规划，以实现经济社会和资源保护的和谐发展，实现整个人类社会与自然环境的和谐发展。

1 新农村建设中土地规划存在的问题

新农村建设稳步推进，目前各地难免会出现一些不尽如人意的现象，个别的还有不和谐的音符。经过研究整理，存在的问题可以分为制度上、规划编制上和规划实施上的问题

1.1 制度问题

1.1.1 各级规划的核心职责分工不够明确

现行总体规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五级，应该说我国土地规划体系在层次上是完整的，但每一级的控制指标和口径基本上是一样，上下级规划之间，大都是由战略到战略的简单重复，没有根据具体情况作出明细条文规划。

1.1.2 规划实施缺评估，责任主体不明确

静态的规划观念根深蒂固，缺乏动态的评估调整机制，规划的社会公众知晓度和透明度不高。规划是为农民服务的，但是农民并不乐于接受。沟通做得不够多和不够有效。规划往往没有得到公众的充分理解和认可，影响了公众对规划的监督、维护。

1.2 规划编制问题

（1）土地利用规划计划体系不完善:农村土地规划重总体规划，轻专项规划和详细规划。专项规划和详细规划在规划的编制和执行上不具备强制性，只是总体规划的补充，不利于总体规划的具体落实和实施，编制该类规划的驱动力来自于行政命令和用地调整的需要。

（2）土地利用规划计划管理的城乡统筹不足:土地利用总体规划是对区域各类土地资源利用的时空安排，也是土地资源配置的具体调控手段。目前，我国土地利用规划计划管理中存在的突出问题之一是统筹城乡不足。由于城乡土地利用经济效益的巨大差异，土地规划计划管理也存在显著的城乡差别，而且越是经济社会发展水平低的地区，城乡差别越突出。

（3）土地利用结构布局不合理。①村庄布局零乱，规模偏小。以家庭为单位的农业生产方式，使农村土地利用格局形成了相对封闭的不规则单元，农村居住分散化问题一直没有很好的解决，农民长期习惯以“居民点+责任田”的自然院落的形式分散居住，形成了村民住宅“满天星”式的分布格局。造成土地资源的大量浪费。②对农村居民点和农村道路网的布局重视不够。当前农村产业结构正处在调整阶段，农村城市化速度也日益加快，没有通过总体规划把保护耕地、节约用地与农村居民点布局调整、农村道路网布设结合起来，使之成为总体规划的重要组成部分。③新农村建设中的“空壳村”现象严重。一些村旧村改造不力，“空壳村”现象突出，有的地方不注意旧村改造，农民富裕后旧房不拆盖新房。导致村庄内部旧宅基地闲置，未能及时退耕还田，村庄建设向外围扩展。形成了“外光内糠”的空壳村。

1.3 规划实施问题

1.3.1 规划缺乏权威性，得不到有效的执行

规划实施中的最大问题是规划得不到有效的执行，还存在“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的错误思想。有些地方迫于政策的压力，虽然将土地规划的文本做得四平八稳，但土地的实际利用状况与土地规划文本上的内容相差甚远。无视土地利用的布局，往往在规划的农业用地区内建起了工厂，规划大片工业用地区的地方，也仅仅在沿路地带建设了少部分的工矿，造成用地布局的混乱。在个别地方规划甚至被认为是阻碍了经济的发展，使得土地规划社会地位和法律地位都没有达到应有的高度，权威性得不到充分体现。

1.3.2 规划调整的随意性得不到有效遏制

在县、乡（镇）级规划制定过程中，把交通方便、条件好的耕地留作一般农田，把条件差的、位置偏远的农田划作基本农田，即人们常说的“保劣不保优、保远不保近”的现象相当普遍。地方上，在招商引资中，开发商或投资者为了降低投资成本，往往选择拆迁量少，交通便利的农田进行投资开发；这样可以比较方便地办理“农转非”的审批手续，而实际这种做法完全背离了土地利用总体规划保护耕地的初衷，使《基本农田保护条例》得不到很好的落实。

1.3.3 违法用地的处理不力

农村土地管理部门虽然都在强调要建立最完善的土地管理制度，然而“未批先建、东批西建”的现象在农村仍然普遍存在，而这些违规用地一概以罚款终止，甚至有些村民通过层层关系，连罚款也免交，这给农民一个错觉，只要有钱和关系就可以违法用地。因此，执法部门“以罚代拆”的行为，变相承认了农民违规用地的合理性。

2 针对存在问题的对策

针对上述三方面问题，提出如下解决对策。

2.1 提高村民对土地规划的参与度

新农村建设背景下的土地利用，应该遵循因地制宜，根据当地特色进行合理规划，合理布局，使当地人民生活水平提高以及改善生活质量，这是新农村建设的初衷，但是，建设和规划，在实际实施中仍然会存在很多问题，这就需要领导与被领导的村民的及时沟通与交流，明白每一步的具体规划。对于总体规划，建设者应该及时向村民们发出建设动态，及时提供信息，让村民们更加清楚发展的趋势，不能总让村民们做等待的一方，做积极参与建设的一方。让村民们积极参与到村建规划的修编、制定、管理以及建设用地的调整中，充分征求广大村民的意见和建议，实行真正的民主管理、民主决策。

2.2 规划编制对策

规划编制应注重全面布局，统筹安排；调整和优化土地利用结构布局。

2.2.1 农村与城市、城乡结合部的统筹规划

加强城乡总体规划，重点做好城乡结合部的定位，农村城市化不是让农村和城市一般无二致。而是让农村发挥自身优势，因地制宜，对城乡进行统一协调、统筹布局。

2.2.2 农村内部的结构布局规划

（1）完善土地利用总体规划内容，把农村居民点布局调整和农村道路网规划作为土地利用总体规划的内容。使零散村庄向中心村和小城镇集中，工业企业向工业园区集中，完善农村道路网，为促进农村城市化进程创造条件。规划的内容体系应由“指标控制体系为主”向“宏观控制加空间布局相结合”的方向转变。

随着体制的深化改革，土地利用成为国家调控经济社会协调发展的一个重要手段。土地利用总体规划应弱化单纯的指标控制和分配的功能，强化布局结构优化和用途管制的功能。对土地利用布局的研究不只是以往规划存在的一个突出问题，也是土地用途管制难以严格履行的重要原因。本轮规划要认真研究建设用地布局，市级以下应同步编制，落实到具体的地块，使建设用地布局规划与实际用地需求尽可能相符合。还要研究基本农田和其他需要重点保护的用地之布局，使其保得住、保得好。

（2）有序开展拆旧建新工作，因地制宜地进行以“空心村”整治为重点的旧村改造工作。

要挖掘村庄内部土地资源潜力，充分利用村庄内的闲散地、废弃地及其旧宅基地，严格控制村庄建设用地向外延扩大，旧村址及时复耕还田。

2.3 规划实施对策

编制规划和实施规划两手都要硬，不仅注重规划的编制工作，更注重规划的实施过程和实施力度、实施效果。规划实施要坚决用力，为此要从多方面对规划的实施予以强有力的保障。

2.3.1 法律保障

政府制订和出台一系列法律法规，使新农村建设的土地规划工作有法可依、有法可循。《土地管理法》、《基本农田保护条例》等有关法律法规的规定，国家关于节约和合理利用土地、切实保护耕地的方针政策，部门、行业规范等等，成为公民行为的准绳，为土地规划工作提供了法律手段和法律保障。今后还要进一步完善法律法规的内容，并研究和制订新的指导性和操作性更强的规范。

2.3.2 人才、技术保障

加大技术、人才、劳动力投入。要提升土地利用规划编制人员的专业知识水平和专业素养，进行在岗人员的继续教育和技能培训，同时选拔优秀的专业技术人员到事关民生大计的土地规划的岗位。提高土地管理人员的专业化水平，保障土地规划的顺利实施。

2.3.3 土地资源保障

要加强土地整理，增加农地储备。政府及国土资源部门要进一步组织土地开发整理工作，为农村经济建设和新农村建设提供充足的土地资源。

随着人口增长和社会经济的发展，农地占用逐年增加，农地面积在大幅度减少。尽管在工业化、城市化的发展时期，占用一定数量的农地是必要的，但过多占用，加之农业技术进步较为缓慢，一定技术条件下农业生产力提高幅度有限，则会造成农地短缺，对粮食安全造成直接威胁。县市当地政府及国土资源部门应注重加强土地整理，调整土地利用结构，以增加土地的有效供给；对土地资源进行复垦、改造及调整，促进农业土地利用有序化、合理化、科学化程度的提高；通过农业补贴政策，适度实行一定规模农地的休耕制度，并采取企业改制迁并、村落归并、农田整理、废弃地复垦等各种行之有效的土地整理方法，提高农地质量，增加农地储备，进一步改善农业生产环境。

2.3.4 价格保障

要用价格机制来加强土地规划实施的保障力度。

切实处理好发展与保护耕地的关系，最大限度地节约和合理利用资源，确保土地利用总体规划的实施，还必须引进价格机制。首先，要将指标外的新增建设用地市场化。其次，要形成规划区内外建设占用耕地的价格“落差”。再次，要用高价保护基本农田，在严禁占用基本农田的同时，对非占不可的基本农田，既要补充数量、质量相当的耕地，又要设置特别高的税费，使一般性建设用地不敢妄动基本农田。对违法占用、破坏基本农田的罚款也应比占用一般农田增加数倍，从而切实筑牢保护基本农田的价格屏障。

2.3.5 打击违法违规行为来保障规划的实施

在规划一旦经过确定后，严格实施。实施过程中任何单位和个人都不能随意更改，确保其科学性，严肃性和长期性。杜绝规划只是一纸空文、只编制不实施的恶劣现象，随意更改规划和调整规划是对规划的不尊重，甚至是违法的。这个观念应该通过宣传教育深入人心。

实施规划过程中要加大对违法占地的监管力度和惩治力度。对于在一定程度上存在着的土地资源的滥占滥用的现象，大幅提高农地非农化成本，减少建设部门对农地资源的不必要的占用。

对不符合国家产业政策和土地利用规划的项目用地以及一户多宅、超标准用地、占优补劣，基本农田保护措施不落实及严重的土地违法违纪案件，一经发现严查到底，罚款之外还要施加行政的、刑事的处罚，严厉打击。

应加强土地动态巡查，没有合法用地手续的，任何建设项目不得开工；保护通过整理新增加的耕地，严肃查处违法占地、侵害农民利益、破坏基本农田等大案要案。加强新农村建设中的非法占地管理，通过压邪来大力扶正，保障土地规划的全面实施。

综观上述三方面的对策，我们不难发现都离不开发挥政府宏观调控职能，提高政府对土地规划的编制和实施过程的管理水平,对症施治。新时期应建立起政府对土地市场的宏观调控机制，促进土地资源的优化配置和集约利用，推进新农村建设的进程和提高新农村建设的成就。新农村建设中土地规划存在问题并不可怕，只要我们积极研究对策，改革管理体制，建设经济社会和资源保护和谐发展的社会主义新农村就不过百步之遥。让我们坚定信心，加快脚步，向着胜利前进吧！

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新农村建设中土地规划存在的问题及对策

■章慧娟严新国

F407.1[文献码]B

1000-405X（2016）-10-481-2