体育场馆公私合营的风险与管控研究

滕忠红

(安徽工程大学 体育学院，安徽 芜湖 241000)



体育场馆公私合营的风险与管控研究

滕忠红

(安徽工程大学 体育学院，安徽 芜湖 241000)

私人资本参与体育场馆建设和管理能够使得政府获得私人资本的资金、知识、管理能力等重要的资源，提高体育场馆建设和运营效率.然而，体育场馆公私合营也面临着外部环境风险、项目内部风险和公私主体协调风险过高的问题.显然，有效管控体育场馆公私合营过程的各种风险，是避免或降低公私双方经济损失的必然措施，也是体育场馆公私合营进一步发展所必须面对的核心问题.

公私合营；体育场馆；风险管控

目前，中国体育场馆项目建设管理采用的主流模式是：国家财政出资建设，相关政府部门负责后期运营.随着城镇化的推进和生活水平的提升，人民群众对体育设施需求的不断增加、对体育场馆的服务质量要求不断提高，传统的体育场馆建管模式面临诸多挑战.公私合营模式(Public-Private Partnership，简称PPP)通过公共部门与私人组织建立长期合作伙伴关系，发挥两个主体各自的优势来提供公共产品和公共服务，满足公共产品需求.公私合营模式能够有效缓解地方政府体育场馆建设的资金压力，也为民间资本提供了有效的投资渠道；同时，通过市场机制引入私人运营团队，也能够有效解决中国体育场馆普遍存在的运营效率低下的问题.但由于体育场馆一般建设投资较大、建设周期较长、在运营管理里面临很多的不确定性因素，较高的风险使很多私人资本望而却步.从实践来看，自2014年以来各地政府推出的PPP项目中，只有10%-20%的项目签订了合同；而根据民生证券的了解，截至2015年6月9日，国家相关部门推介的1043个PPP项目，真正签约的为2100亿元，仅占总额的1/8.如何认真分析公私合营过程中的各种风险因素，改进风险分配框架，采取有效措施在不同的主体间合理承担和分配风险是公私合营模式成功运行的关键.

1 公私合营过程中的主要风险

虽然私人资本参与体育场馆建设和管理能够使得政府获得私人资本的资金、知识、管理能力等重要的资源，较低管理过程中的降低交易成本，提高体育场馆管理过程中对市场信息的获取能力和应变能力，提高整个项目的管理和运营效率，整合公私双方的力量和关系从而创造性地解决体育场馆建设和管理中的效率低下问题.然而，毫无疑问，公私合营过程中，对项目风险的控制和管理对体育场馆建设和运营目标的实现至关重要，必须详细分析体育场馆建设和管理过程中的各种风险，合理评估其可能的影响，并采取有效措施对不同的风险(包括潜在风险)进行有效管控.相比较一般的工程项目，由于组织机构、实施过程涉及到不同的主体，不同的主体的目标具有较大的差异性，公私合营模式下体育场馆建设和管理过程中的风险更加凸出.在项目的施工前期、建设过程中、运行维护阶段存在不同的风险，有些风险是可以事前预见并可以控制和分担的，有一些风险却是无法预见和控制的，有些风险如何在不同的主体间合理分担存在较大的不确定性.

Miller &Lessard(2001)将公私合营过程中的风险分为市场类、完成类和制度类，市场类风险源于体育场馆建设和运营过程中的市场风险，包括融资过程中的风险；完成类风险源自体育场馆设计和施工是否能够按期完成、建设预算是否严格执行、能否达到预期的现金流等，制度风险源于法律法规变化和政府违约[1].LI Bing(2005)则将公私合营过程中的风险分为宏观风险、中观风险和微观风险三个层面[2].本文基于中国的国情和体育场馆具体实践中存在的问题，将体育场馆公私合营过程中的风险分为外部环境风险、项目内部风险和主体协调风险.

1.1 外部环境风险

政策风险主要包括法律制度的变化、经济制度环境的变化、体制机制本身缺陷等带来的风险.理论上，政策风险的产生为公私合营系统边界之外的风险事件，但其却会对体育场馆公私合营的进展和结果起到显著的冲击和影响.政策风险主要包括国家宏观经济政策的变化.这种经济政策变化可能源自国家宏观政策的变化，如国家产业政策和整体战略规划的变化，使得原来项目可能获得的优惠政策不复存在；也可能来自于地方政府的政策变化，如政府直接违规干预体育场馆的建设运营活动，使得私人部门的决策优势不能有效发挥；政府朝令夕改，重新规划，改变了项目运作的外部环境，如在同区域批准存在竞争性质的其他项目，从而对原项目收益的产生影响，如政府换届，新官不理旧政，导致项目无法履约或履约不到位.体制机制的不健全也会对公私合营带来较大的风险，由于体育场馆公私合营关系的长期性，公私合营契约本身具有不完备性，如果体制机制本身存在缺陷，则会使得公私双方通过协商解决合约不完备性的交易成本过高，当这种交易成本达到一定阈值，则会使公私双方的协商无法为继，导致公私合营合作的低效率，公私合营潜在的效益无法发挥，严重的话可能会导致合同的中止.其他的政策风险还包括税收政策、环境保护政策等变化带来的风险，由于体育场馆公私合营周期较长，政府的税收政策可能在存续期发生变更，导致项目成本增加；而国家对环境保护的趋严也可能使得项目的成本增加带来风险.

金融风险.由于金融市场的波动，对体育场馆公私合营带来的风险.主要包括利率、汇率波动风险，通货膨胀率变化的风险.利率风险是由于项目存续期间国家调整存贷款利率，如央行上调贷款利息，导致项目建造成本增加从而对私人资本带来一定的经济损失.如果体育场馆的资金来源广泛，有来自境外的资金来源，则在项目存续期可能面临汇率风险，国家外汇管制的变化、外汇汇率的变化可能会导致引进资金无法按时到账或者实际价值发生贬值，进而导致项目资金成本增加.通货膨胀风险在体育场馆建设阶段和体育场馆运营阶段的表现有所差异，在体育场馆项目建设阶段，通货膨胀会导致社会物价水平持续上升，劳动力成本持续增加，货币购买力较低从而增加项目的成本；在体育场馆运营阶段，如果通货膨胀发生，如果收费仍然按照通货膨胀前的合同约定标准进行收费，那么私人资本可能不能达到预定的投资收益.

自然风险主要是指由于外部自然环境因素的变化造成对体育场馆施工过程的延误而产生的风险.如自然灾害、战争、地质气候风险等.自然风险属于不可控力，在签订合同时无法预见，一旦发生无法避免和克服且对项目的影响重大.

1.2 项目内部风险

项目内部风险指体育场馆公私合营项目在选择、融资、设计、施工、技术、运营管理等项目实施过程中存在的风险.

项目选择风险.项目本身的吸引力和可获得性是体育场馆公私合营实施的关键.如果项目本身的吸引力较高，就使得项目本身建立在较高的经济效益和社会效益基础之上.项目的可获得性主要体现在政府对项目公私合营的诚意.如果项目本身吸引力不强，收益率不高，那么私人资本通过提高效率增加收益的空间有限，这类项目在实施之前就面临较大的缺陷.

项目融资风险.融资风险是指由于项目的投资方的资源动员能力、组织协调能力不强，无法准时提供项目所需资金，或者资金的获取成本过高，导致项目的延期和成本高企.

技术风险.技术风险主要是指由于在体育场馆设计中出现的技术缺陷导致项目不能正常使用的风险.由于体育场馆的投资大且多为一次性建设，因此合理选择技术手段、规避技术风险就显得尤为重要.

施工风险.体育场馆的施工风险存在于体育场馆的建设过程中，主要包括施工过程中的安全因素、施工流程的合理性等.显然，一旦发生施工风险，将对公私双方带来不利影响，影响项目的主体盈利性.

项目运营管理风险.从公共部门的视角，体育场馆的运营的目的是满足社会公众的需求，强调体育场馆建设管理的公益性，而私人部门参与体育场馆管理的目标是投资收益.如何在经营过程中有效处理公益性和产业性的矛盾是体育场馆营运过程中要处理的主要问题，如果处理不当，必然会对体育场馆的营运带来负面的影响.

1.3 主体协调风险

协调风险是在体育场馆建设和营运过程中各参与方在相互协调关系时，由于自身利益出发点的不同可能产生冲突而产生的风险.主要体现在由于组织协调能力的不足导致项目各参与人沟通出现困难或沟通成本增加，合同条款难以有效履行带来的风险.人事的变动也会对项目的有效实施和合同的有效执行带来影响.

2 体育场馆公私合营过程中的风险管控

PPP下我国大型场馆面临的风险因素繁杂众多，本文针对体育场馆项目公私合营过程中的主要风险因素提出相应的风险处理措施，从而更好地规避风险.

2.1 建立稳定的投资回报机制

私人资本参与体育场馆的建设和管理的根本目的是为了获取利润，因此，建立稳定的投资回报机制就显得十分重要.比如，对于体育场馆场地的收费标准，最初合同确定的价格如果不随市场变化做出相应调整，企业必然会因无法承担损失而退出.因此，针对体育场馆运营过程中涉及到的各种成本因素不断变化的现实，地方政府与私人资本应该签订相对动态调整的服务合同，保持合约具有一定的弹性，使得企业获得稳定的投资回报.在这个过程中，因为私人资本的逐利性可能会限制体育场馆的公益性使用和社会效益的发挥，政府也应该加强对体育场馆服务价格的管制，防止私人资本对社会效益的侵蚀[3].

2.2 政策风险应该主要由政府承担

政策风险具有不可预测性，在私人资本参与体育场馆建设和管理过程中，由于地方政府有能力、也更容易去识别这些风险，私人资本并不具备承担政策风险的能力和责任，相关政策风险应该主要由政策承担.首先，私人资本可以通过与政府部门进行沟通协商以取得对该项目的安全保障，至少保证地方政府政策的连续性；其次，私人资本可以与地方政府签订针对该项目的特许权协议，明确政府在该项目中的权利与义务，明确私人资本承担的风险界限和权利范围，保持合约中收益风险和权利义务的均衡.

2.3 私人资本应该采用多种手段规避汇率风险

私人资本应该从自己的经营战略出发，通过预测汇率变动方向，选择最恰当的保值措施，防范汇率风险保证自身利润的稳定.首先，私人资本可以在交易合同中增加适当的保值条款，如硬货币保值条款和一揽子货币保值条款；其次，私人资本应该选择有利的计价货币，如选择那些汇率稳定、有上浮趋势的货币；最后，私人资本可以综合利用各种汇率风险规避工具，如选择福费延、保付代理来转嫁或抵消外汇风险，选择货币期权、货币期货、掉期外汇交易等衍生金融工具进行套期保值.

2.4 私人资本可以通过企业内控机制防范通胀风险

通货膨胀发生时，企业的资产将会贬值而负债则相反，私人资本应该加强企业内控机制建设，加强对应收账款的催收工作；对体育场馆建设项目，应该在特许权协议中做出详细的规定，避免通胀率过高给私人资本造成的经济损失[4].

2.5 加强对自然风险的预先处置

自然风险具有不可预见性点很难进行风险控制，因此在体育场馆选址时必须对地质条件做严格的分析，对无法预测的自然灾害如地震、洪灾等则主要应该由政府承担[5].

2.6 通过挑选参与者来控制项目内部风险

首先通过项目的合理筛选，挑选吸引力强的项目，增加对私人资本的吸引力，从而选择有实力的私人资本参与进来.进而达到控制项目融资风险、技术风险、施工风险；同时合理设计管理框架，规避项目运营风险.

2.7 加强公私双方的沟通协调

首先，通过签署详细的项目合同，明确各参与方的权利和责任，建立健全问责制度与激励制度；其次，建立公私双方动态风险分担机制，当项目内外部条件变化时公私双方的权利和责任也应该做出相应调整以适应环境要求；最后，项目预期收益率不高的项目，政府应该承担更多的责任，给予更多的补助；对项目预期收益比较高的项目则要遵循平等协商、互利互惠和诚实守信的原则，开展实质性的公私合作.

3 总 结

毫无疑问，体育场馆采用公私合营模式，能够使得政府获得私人资本的资金、知识、管理能力等重要的资源，提高体育场馆建设和运营效率，具有传统投资管理模式不可比拟的优势.但是，体育场馆公私合营也存在很多多变的因素和复杂的风险，有效管控体育场馆公私合营过程的各种风险，是避免或降低公私双方经济损失的必然措施，也是体育场馆公私合营进一步发展所必须面对的核心问题.因此，在未来，需要加强对体育场馆公私合营过程中的风险管理，采取科学的措施控制各种可能出现的风险，从而进一步发挥好公私合营模式的优势，推动我国体育场馆的建设管理效率.

[1]Miller R,Lessard D.Understanding and managing risks in large engineering projects[J].International Journal of Project Management,2001,19(8): 437-443.

[2]Li B,Akintoye A,Edwards P J,et al.Critical success factors for PPP/PFI projects in the UK construction industry[Z].2005.

[3]陶思平.PPP模式风险分担研究—基于北京市轨道交通的分析[J].管理现代化,2015(04): 85-87.

[4]刘立峰.PPP的作用、问题及风险防范[J].宏观经济管理,2015(05): 60-62.

[5]蒋攀.大型体育场馆建设项目应用PPP模式的分析与风险评价[D].西安建筑科技大学,2013.

[责任编辑：徐明忠]

Research on risk and control of public private joint venture in sports stadiums

TENG Zhonghong

(College of Physical Education,Anhui Polytechnic University,Wuhu 241000,China)

Private capital participate the construction and management of sports venues can make the government access to private capital funds,knowledge,management capabilities and other important resources to improve the construction and operational efficiency of sports venues.However,the stadium and the public private joint venture is also facing the external environment risks,internal risks of the project and the public and coordinate risk.Obviously,effective control of the stadium public-private partnerships of all kinds of risk is to reduce or avoid the inevitable measure of both public and private economic losses,and also is the core problem of public-private partnership further development.

public private partnership; stadiums; risk management and control

2016-04-06；

2016-04-17

安徽省高校人文社会科学重点项目“体育场馆公私合营模式供给与风险管控研究”(SK2015A279)；安徽省高等教育提升计划省级人文社会科学研究一般项目“体育场馆公私合营模式供给与风险管控研究”(TSSK2015B03)

滕忠红(1982—)，女，安徽繁昌人，安徽工程大学讲师，硕士，主要从事体育社会学研究.

F810

A

1672-3600(2016)12-0086-03