我国行政收费立法刍议*

高　军，杜学文

(1.江苏理工学院 财税法学研究中心,江苏　常州　213001；2.中共山西省委党校 法学部,山西　太原　030006)



我国行政收费立法刍议*

高军1，杜学文2

(1.江苏理工学院 财税法学研究中心,江苏常州213001；2.中共山西省委党校 法学部,山西太原030006)

[摘要]行政收费直接侵犯了行政相对人的财产权，因此必须依照依然行政原则进行设定、实施和监督。通过统一的立法将行政收费纳入法治化的轨道，是“依法治国，建设社会主义法治国家”的内在必然要求。我国行政收费立法应当遵循无行政则无收费、“谁受益，谁负担”以及行政收费合法化与合理化等原则，行政收费立法须明确收费主体及其权力、界定行政收费标准及其范围、合理确定行政收费水平、明确及完善行政收费程序以及完善行政收费立法的配套机制。

[关键词]行政收费；依法行政；法治化

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.06.014

在我国，行政收费名目繁多不一，遍布各个领域。在这些行政收费中，有些属于合理有效的收费，其有利于行政主体对社会、经济、资源等进行管理；而有些则属于乱收费，其在不断增加社会民众经济负担，浪费、流失国家宝贵资源的同时，阻碍了国家的经济发展和社会稳定。有数据显示，我国行政性收费总额在2011年为7911亿元，2012年为5857亿元。虽然近年来行政收费总体呈减少趋势，但是由于行政收费尚未真正纳入法治化、规范化轨道，因而行政乱收费现象屡禁不止，这也从一定层面上提升了人们对行政乱收费现象的关注程度。笔者通过对当下我国行政乱收费现象进行分析，同时指出加快行政收费管理立法进程的必要性和重要性；并在借鉴和结合国内外关于行政收费相关立法的理论与实践的基础上，就行政收费相关立法构想进行阐述，以期能够为行政收费法的制定提出有效的建议。

一、我国行政收费概述

改革开放以后，由于我国行政主体的功能随着行政责任的增加而日益增多，如进行行政管理、推进社会福利事业，引导社会经济和各项事业发展等。因此，为了筹集社会经济发展所需的各项资金，弥补财政上的拨款，各政府机关和事业单位开始对一些行政事业进行收费[1]。一般而言，行政性收费指的是国家机关、事业单位为加强社会、经济、技术管理所收取的费用。而事业性收费则是指国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务所收取的费用。由于我国现行的行政收费和事业性收费，均长期没有相关立法提供依据，所以笔者认为，在行政收费法的立法过程中，应包含行政性的事业收费。

行政收费通常被理解为是一种行政工具，而被政府广泛运用于调节国民收入分配的过程中，这与税收手段有着很大的不同。其有利于直接或间接实现必要的行政职能，拥有着和价格、税收等无法取代的社会经济价值。客观而言，行政收费作为政府财政收入的一种补充形式，有利于增加国家财政。但是，行政收费的主要目的却并不是为了盈利，准确的说，其应该是作为一种补偿手段用于特定支出的行政成本。从目的来看，行政收费一方面是为了形成公平的社会氛围，不论是受益者还是非受益者均不会对此有怨言，另一方面也是为了对自然资源、公共设施实现高效使用[2]。

就以上分析，我们可以比较清楚地认识到，行政收费事关公民的财产权、法人和其他组织的财产权，从这一角度来分析，科学有效地发挥行政收费的积极作用离不开法律支撑和约束。然而现实的情况是，虽然从2006年以来，行政收费法立法被纳入全国人大常委会的立法规划，但之后没有得到太多实质性的发展。由于法律约束的缺失，行政部门往往打着“合法合理”的旗号，通过所谓的行政职能的履行为行政执法的腐败提供了温床，使本应廉洁公正的执法沾染了唯利是图的恶习[3]，使我国在行政收费方面，“收费欲望被无限制放纵”“收费范围被不恰当放宽”“收费时间被无条件延长”“收费用途被随意改变”“收费监督被逐渐漠视”以及“收费权限被无理由外包”[4]。由此看出，推进、完善我国行政收费立法的进程，一方面清晰地界定出行政收费的内涵、范围，而另一方面行政收费的主体与程序则必须要通过法律给出相应的规范，这不仅成为有效解决我国现阶段行政收费问题的必然之举，也有利于在加快我国依法治国的道路上，推动政府依法行政。

二、我国行政收费的立法方向

(一)我国行政收费立法的目标

将行政收费逐渐纳入我国法律体系，实质上是对我国现有行政收费体制的一次全方位改革。对行政收费进行立法，应立足以下几点目标。

首先，加快行政收费立法，推动税费改革的实现。众所周知，税和费都是政府取得财政收入的形式。但是对于政府而言，在分析、考量经济效率和行政效率的基础上，并根据实际情况来对选择税还是费进行确定。就我国目前的情况来看，一方面税收没有真正“到位”发挥其应有的职能，而各种不同名目的收费却到处“越位”扰乱社会的发展。也就是本应通过税收取得收入的领域，却往往是行政收费占据主导，而遍布各种行政收费的领域，却没有相关法律、法规进行明确规定。致使我国各种行政收费失去了规制和约束。所以行政收费立法的实施，便旨在通过法律规范的形式，对我国政府的收费行为进行界定，从而推动我国税费改革的落实。

其次，行政收费立法进程的推进，对于我国实现政府管理的公平与效率有着莫大的帮助。行政收费是政府机关或法律授权的组织在社会管理中为提高资源的使用效率而向特定受益人就其特定范围收取费用的行为。因此，从收费的工具性而言，行政收费有利于通过要求直接受益人的使用补偿，使得政府能够更加有效地对社会、自然资源进行管理，这能有效提高公共资源的配置。加快行政收费的立法，就是通过法律手段将这种有效配置公共资源的行政职能得到规范实施。而另一方面，从收费的征收和实施来看，行政收费还体现着公平理念。行政收费在某种程度上将政府和公民两种公私权益结合在一起。因此，行政收费立法的制定就是要通过法律的途径平衡政府和公民之间的权益，在提高政府管理质量的同时，增加公民的社会福利。

最后，加快行政收费立法，可构建完善的行政法治体系。行政收费相关立法进程的加快，就是要通过制定统一的行政收费法规，实现依法收费，依法治费，建立法制化、规范化的政府收入格局[5]34。而我国现如今乱收费现象屡禁不止，很大程度上源于行政法治体系中关于行政收费立法的缺失，致使我国现阶段缺乏具有稳定、刚性的法律环境。因此，完善外部法律控制、加快行政收费立法、健全行政法律体系已是当务之急。

(二)行政收费法立法原则

1．无行政则无收费。虽然就行政收费是否无偿这一问题尚未形成统一的说法，但是剖析行政收费的内在含义，政府向特定公民收取行政费用的前提应该是发生了一定的政府行为，政府收取费用在某种程度上是对这一特定的政府行为的一种成本补偿，另外也是政府对资源进行合理配置的一种手段。因此，区别税收的强制性，政府的行政收费应该是有对价的[5]36。

2.行政收费“谁受益，谁负担”。如果说，“无行政则无收费”的原则是针对行政收费主体，即行政支出方，那么“谁受益，谁负担”的原则便是针对行政行为的直接受益者。杨临宏曾指出，从性质上来说，行政收费一般可以归纳为非强制性(即可以选择是否需要此项给付)、补偿性(成本补偿)和变动性(各地标准不同)。对于行政收费来说，其本质属性则首推补偿性[6]。因此，从行政立法的角度规定公民偿付行政费用的行为也是十分必要的。

3.行政收费合法化。行政收费合法化原则，就是要打破我国以往政府收费法律依据缺乏之困境，将行政收费主体、范围通过法律予以确定，并依法遵循规范的收费流程、依法计划和使用行政收费等，使得行政收费从收到用都置于完整的法律框架下，使我国行政收费真正做到有法可依，有法必依。

4.行政收费合理化。对于行政法来说，合法性与合理性是其两大基本原则。其中行政合法原则在行政收费领域主要反映为“收费法定”，而行政合理原则反映的是费的理性主义。在关于行政收费立法中，行政合理性主要体现在正当性和平衡性[7]。其中，正当性主要指的是行政主体在行使职权或者为公民提供特定的服务时，是真正出于正当、合理的目的，而不是贪图己利，这样才能使得最终的行政收费具有正当意义；而平衡性则体现在行政主体在采取行政行为时，必须注意权力和责任、权利和义务间的平衡，使得政府最终的行政收费能够平衡公私利益。

三、我国行政收费立法的整体构想

(一)明确收费主体及其权力

现阶段，我国行政收费在主体界定上尚未得到规范。行政收费权几乎涵盖所有行政部门，本应属于相关少数行政执法机关发挥行政职能的一种行政行为，却逐渐延伸至大部分行政机关甚至包括一些部分行政管理职能的事业单位[8]。对此，我国行政收费立法首先应该对行政收费的主体给出较为明确规定。首先，行政收费立法应该从行政收费的设定和实施两个方面对行政主体进行明确的区分。具体来说，是由全国人大及其常务委员行使行政收费的设定权，通过法律条文对应该收费的领域、应该收费的行为进行明确的规定；在此基础上，相对应的对具有收费权的行政机关实施行政收费的权力规制。将行政收费的主体通过相关立法程序予以确定，以此从根本上解决我们行政收费主体混乱无章的状况。

(二)界定行政收费标准及其范围

在我国，行政收费的项目种类繁多，范围过于宽广，使得我国乱收费现象比较严重。政府利用行政收费弥补实际财政拨款不足，地方行政利益的膨胀和干扰，以及我国行政收费相关法律的长期缺失等，都是造成我国现阶段行政收费无明确标准、收费范围随意扩大的原因。因此，结合一些学者的观点，笔者认为，我国在关于行政收费的相关立法上，应该首先界定行政收费的标准，从本质上对税收、行政收费和市场价格进行有效区分，逐步实现“费改价”和“费改税”，并从成本和效率两个角度对有关行政收费的范围给出具有科学性的界定[2]。这样才能从根本上解决我国现阶段存在的行政乱收费现象。

1.行政收费标准。第一，受益的直接性。郑文范认为：“公共收费是否能够体现受益的直接性和对称性原则，能否避免出现再分配效应，是收费得以确立的重要原则。”[9]笔者认为，强调行政收费的直接受益性，事实上是从行政收费的实质出发，对行政收费存在的两种关系，即特定受益者的行政付费行为与其自身直接受益之间存在的关系，政府的行政收费行为与其提供的行政服务、或资源使用权之间存在的关系予以明确。因此，在对行政收费进行立法的过程中，对于不以特定人受益为前提，而是以政府或其他相关机构借此获取收入为目的的收费行为，必须予以坚决打击。第二，受益群体的特定性。行政收费和税收之间存在的一个比较显著的区别即是针对的受益群体范围。众所周知，当受益群体范围普及一定程度之后，便构成了社会公共利益。而针对公共利益，对公共群体进行收费时，国家应该选择税收来进行成本负担而非行政收费。举例来看，通过运用税收所取得的收入来进行公共设施建设、满足公共需求等。而相比之下，行政收费所面对的受益群体范围是特定的，如办理各种手续费、证件费等，政府可以通过提供特定政府行为、收取行政费用，实现对特定行政行为的一种补偿。另外值得注意的是，当受益的对象范围暂时不能确定的，则不宜对此收取行政费用。第三，对稀缺性公共设施、自然资源的使用。当政府在公共管理上，不鼓励公民加快对一些稀缺性公共设施和自然资源的使用时，可以通过行政收费的方式，限制人们对这些稀缺资源的使用，增强人们有节制使用的意识，同时也平衡资源使用受益群体和未使用资源群体之间的利益冲突。比如，对一些公共区域的停车收费，其实就是通过行政收费的手段限制人们随意占用稀缺公共资源的行为，同时协调停车受益者和未受益者之间的利益不平衡现象。

2.行政收费的范围。本文对行政收费范围界定这一方面，比较赞同江利红采用“成本—效率”的视角进行划分，借鉴江利红的“成本—效率”框架，结合国内外关于行政相关立法的实践经验，对我国行政收费的范围进行阐述。

第一， 成本性行政收费。一是证照收费。此项费用指的是行政机关及法律、法规明确规定的组织为特定个人或群体提供证照办理而收取的工本费。证照费收取应以工本费为限度，包括身份证工本费、资格证书工本费、婚姻证书费、护照、签证等。二是手续费、登记费。由于此种行为只是使特定的群体受益，因此对其进行行政收费，主要是为了补偿行政主体由此提供的特定行政行为和服务，包括但不限于注册、登记、评审、鉴定等而收取的补偿费。但是，值得注意的是，如果行政主体提供的行政服务是在行政职责范围之内的，则不能收取行政费用。比如治安管理、卫生监测等。三是审查检验费。审查检验费包括但不限于新药监测、审批费、出境动植物检疫费、饮用水监测费等[10]。但是，值得注意的是，如果一些审查检验费用通知惠及公共群体和特定用户，其资金来源应同时包括部分行政收费和一般性财政收入[11]111。四是许可性收费。行政许可性收费的设立主要体现国家为保护自然资源、维护公共利益、保证公共安全等，对一些特定群体的行为进行限制。期间发生的政府行为和管理可以通过一定的行政收费进行补偿，同时也对特定受益群体的行为进行有效规范。这一类收费包括排污许可费、危险品许可费、演出许可费等。

第二， 效率性行政收费。一是自然资源使用费。我国对自然资源的使用进行行政收费，是立足于这些自然资源的稀缺性和不可再生性。同时对于我国而言，对于国家所拥有的森林、草原、滩涂等资源，任何人也不能对此进行无偿开发使用。在行政立法上以效率原则对特定群体使用资源的行为进行行政收费，本质上是限制人们对资源的过度使用，提高资源的利用效率。在行政立法上，自然资源使用费应包括但不限于渔业费、矿产开采费、水资源费、育林费等。二是稀缺性公共资源使用费。法国一些学者认为，公共财产是一种共同的财富，行政主体应该通过行政手段积极发现公共财产的经济效益，因此，在法国理论界，赞成对公共财产使用收费逐渐成为一种主流[12]。再如，新加坡采取在上下班高峰时对私家汽车和出租车进行收费的方法，有效缓解了道路拥挤程度。因此，我国在借鉴他国优秀实践的基础上，通过行政收费的方式，对公民使用稀缺性公共资源的行为进行有效调节，达到保护稀缺公共资源、提高公共资源使用效率的目的。三是行为补偿费。由于人为原因，对社会公共环境、公共设施、自然资源等造成损害的，行政主体应该就其行为设立行政收费，其目的在于补偿修复个人行为所造成的公共损害，如环境保护费、排污费、超生社会抚养费等。其所体现的效率原则主要是通过行政立法的收费，防止个体破坏行为的进一步发生，避免对社会公共设施、公共资源进行不必要的损害，从而促进社会和谐发展。

(三)合理确定行政收费水平

在我国，乱收费现象不仅包括收费名目繁杂多样，缺乏明确的法律规范；同时，收费的金额，即收费水平的设定也较随意，没有科学合理的设定依据，这也使得百姓对行政主体的收费怨声不断。我国在构建行政收费立法过程中，在依法设定收费范围、收费项目之余，对收费水平的设定也应进行比较科学合理的规定。美国关于行政收费相关立法中，对收费水平的确定主要坚持两项要求：一是体现社会公平，二是将政府的管理成本、特定个体从特定行为中获取的实际价值以及其他相关事实纳入考量范围[11]112。因此，我国在行政收费立法的水平设定上，可以从社会公平、社会经济水平、政府管理成本、特定个体行为的收益和成本比等因素，科学合理地制定标准，以此既能满足社会特定群体的需求，又能维护社会公平与和谐，同时对社会公共设施、社会自然资源进行有效维护，真正实现行政主体通过依法行政不断提高行政管理效率，推动社会公共福利的增加。

(四)明确、完善行政收费程序

“正当程序”对于当下我国来说，是建设社会主义法治国家的应有之义。“正当程序”的功能如效率性、公正性、可接受性等，不仅有利于避免行政主体在履行行政管理职责的过程中作出错误或不当意思表示可能性，也有利于人民群众能在具体行政行为中对行政主体进行监督[13]。笔者认为，在关于行政收费立法的过程中，关于行政收费程序方面的规定，主要应该包括三个方面。一是从行政收费的设定角度，设定主体应该通过法定程序将行政收费的项目明细、依据、对象、水平、方式、期限等事项形成议案，并加以公开，广泛征得公众的评议，最终行政决定作出后，要依法公告，做到公开透明，民主科学。二是对于行政收费的实施，行政主体实施行政收费时所需遵守的基本步骤，必须通过法律予以明确，其中包括行政收费主体应主动表明个人身份及出示有效证件，向应缴费者清晰阐述收费理由及依据，指导应缴费者准确填写收费相关登记证明并向其出具法定的收费凭据；对于不服的征收对象，要向其告知救济途径等。三是对于行政收费的管理，要坚持收支两条线，对一些当下存在的收费项目，其收费具有必要性的但是暂时不宜纳入税收，宜纳入预算管理体系；同时对违法收费行为的惩处要明确规定，真正实现行政收费全过程的法治化和规范化。

(五)完善行政收费立法的配套机制

1.对于行政收费制度而言，广泛的民主性是其存在的基础，这就必然要求对于行政收费要有听证。多元评价体系对我国依法行政收费的实现同样具有重要的意义[4]。行政听证制度的设立，体现的是我国在依法治国道路上对我国公民的知情权、参与权、表达权以及监督权的尊重。因此，行政主体在制定、审核行政收费制度的过程中，通过行政听证制度的建立和完善，广泛听取民众意见，促进参与式行政的实现，其必然有利于我国行政收费相关法律的设定充分体现民意，推动我国行政主体依法、科学、民主地履行行政职能。

2.相关的监督制约机制也必不可少。我国的行政收费不仅要在立法上予以明确规定，还有通过立法机关、行政机关、司法机关以及社会公众的多方监督，真正实现我国行政收费的公平公正、依法有效。立法机关的监督即我国人民代表大会的外部全方位监督，主要体现在通过构建法律、法规的形式，对行政收费的主体及原则进行明确，对行政收费的范围进行界定，对行政收费的具体程序进行规范等；同时对本行政区域内相关部门颁发的行政收费许可证依法进行严格的审批，并就行政收费过程中出现的问题进行质询和深入调查等。行政机关的监督主要体现在行政机关系统内部的监督，这种监督既可以是行政机关内部上级对下级的监督，还包括行政机关中设置的部门监督，比如审计部门、财政部门等。职级间的职责制约和部门间的权力制衡构成了行政机关内部重要的行政监督体系，对实现我国行政收费的法治化具有重要意义。司法机关的监督主要来自司法机关的审查，它是现代民主国家对行政权实施有效监督、纠正违法活动、维护公民合法权益的重要法律制度。司法机关的监督审查要求行政主体在实施行政收费的过程中严格遵循既定的法律程序，公开公正，民主透明。社会公众的监督主要体现在公众借助各种媒体舆论，通过宪法规定的建议、听证、申诉等权利对行政收费的各个环节进行有效的外部监督，切实保障公众的知情权、参与权、表达权、诉讼权。由此而见，将行政收费逐渐纳入立法体系，清晰体现着“治国者先受制于法”的国家管理理念[14]。

3.建立我国行政收费的救济制度。我国在依法规范行政收费的同时，建立充分的相对人权益保障与救济制度必不可少。保障与救济的途径主要包括：(1)信访制度，其有利于各级行政机构密切联系群众，体现民意，消除民怨，解决矛盾，平缓争议；(2)行政复议制度，其行政机关内部垂直处理的特点，专业有效，程序简洁；(3)行政诉讼制度，其鉴于由独立于行政机关之外的司法机关处理，所以是最为公平公正的救济途径；(4)行政问责制度，其虽在我国有待进一步完善，但对行政主体在行政收费中出现的违法行为的问责并追究法律责任刻不容缓。

宪法的核心是限制、规范政府的权力并对公民的合法权利予以保障。为此，依法行政的宗旨便体现在对公权力与私权利之间的关系进行规范，为公权力划定界限，明确职责，以确保公民的合法利益得到有效实现[15]。因此，行政收费紧密关系着相对人的财产权利，必然应当按照依然行政的原则进行设定、实施和监督，唯有此，才能真正从源头上解决行政执法中出现的权力滥用、违法乱纪等行为，真正树立政治责任大兴取信于民的纯洁之风，才能全面推进行政改革以及法治化政府的建设，更加夯实社会和谐稳定的执政之本。

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Personal Views on the Legislation of Administrative Charges in China

GAO Jun1，DU Xuewen2

(1.FinanceandTaxationLawResearchCenter,JiangsuUniversityofScienceandTechnology,Changzhou213001,China；

[收稿日期]2016-04-01

[作者简介]高军(1972-)，男，江苏淮安人，江苏理工学院教授，法学博士；台湾大学法律学院财税法学研究中心访问学者；江苏省教育厅“青蓝工程”学术带头人。研究方向：财税法学。 杜学文(1973-)，男，山西太谷人，中共山西省委党校副教授，法学博士。研究方向：宪法行政法。

[中图分类号]D922.1

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6285(2016)06-0058-05

2.LawDepartment,ShanxiProvincialPartySchoolofCPC,Taiyuan030006,China)

[Abstract]The administrative charges directly infringe the property rights of the administrative relative persons, so we must set, implement and supervise the administrative charges by the principle of administration by law. Through the unification of legislation, administrative charges will be brought into the orbit of rule of law, which is the inherent requirement of "ruling the country by law and building a socialist country under the principle of ruling of law". Legislation of administrative charge in our country should follow the principles of "no administration no charge", "who benefits, who burden", and principles of legalization and rationalization. Legislation on administrative charges shall be clear in terms of subject of charges and its power, define the standards and scope of the administrative charges, reasonably determine the level of administrative charges, clear and perfect the process of collecting administrative charge, and improve the supporting mechanism of the legislation of administrative charges.

[Key words]the administrative charges;principle of administration by law；legalization

*教育部人文社科基金一般项目“税权的宪法控制研究”(13YJA820006)；江苏省教育厅高校哲学社会科学项目“税权的宪法控制研究”( 2013SJD820004)；江苏省教育厅“青蓝工程”学术带头人项目之成果。