农业生态补偿的法律制度探析

□燕艳

（山西农业大学公共管理学院山西太谷030801）

农业生态补偿的法律制度探析

□燕艳

（山西农业大学公共管理学院山西太谷030801）

农业生态补偿作为生态文明建设的重要环节，已经引起学术界的广泛关注。在本文中，笔者从近些年学术界农业补偿相关问题的研究入手，考虑实施农业生态补偿的必要性因素，进而分析出实施农业生态补偿存在的立法缺乏系统性、制度缺乏可操作性、补偿方式过于单一以及补偿标准不科学等法律问题，并考察美国、日本、欧盟等发达国家的经验，最后从加强农业生态补偿立法的系统性、制定农业生态补偿的具体实施细则、完善农业生态补偿的监督机制给出若干建议。

生态补偿；农业生态补偿；法律制度

1 问题的提出

农业生态补偿制度是国家加强对“三农”支持的顶层设计，能为其提供最为切实有效的理论制度安排。具体到学术界，我国农业生态补偿制度的研究仍然处于零散、不成体系和探索阶段。具体来讲，农业生态补偿的研究范围大多集中于特定区域而展开，研究角度呈现宏观整体的探讨和微观局部的分析两极分化：一是结合地理气候的差异性，具体到某一地区来研究，这也恰恰说明具体的农业生态补偿需要结合当地实际情况来研究；二是在宏观层面上探索，研究领域多集中于补偿类型、补偿模式、补偿标准、运行机制等方面。目前学界在补偿的范围、补偿主体、补偿客体，资金来源及方式、补偿标准等方面基本形成一致的成熟的观点。但还存在着缺乏生态补偿专门立法以及相关法律规定内容不明确等问题。

2 现阶段我国农业生态补偿法律制度的现状及问题

农业生态补偿作为生态补偿制度在农业领域的延伸，农业生态补偿法律制度的建设，将为当前我国日益严重的农业资源污染问题，提供一个有效的现实解决路径。经过多年的发展和层层推进，我国在实施农业生态补偿法律制度方面取得了一定成绩，初步建立了农业生态补偿法律体系。其中，建立和健全生态补偿法律制度、实现可持续发展、促进人与自然的和谐，是我国环境立法的重要内容。1998年全国人大常委会修订了《森林法》及其实施细则，这是我国第一次以国家立法的形式明确提出建立森林资源生态补偿制度。随后，区域性的农业生态补偿制度也相继建立。2015年7月15日财政部、农业部联合出台了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，表明农业生态补偿成为党中央、国务院既定决策。目前，我国已经基本建立了农业生态补偿法律制度，但相较于农业现代化的西方发达国家，农业生态补偿法律制度在我国建立的时间还比较短，在立法层面、具体区域的补偿制度和实际运作等环节都存在问题，具体如下：

2.1 相关法规政策缺乏系统性

农业生态补偿是一项内容庞大的系统性工程，需要建立一套全国统一的法律法规体系为依据，从宏观上来看，我国目前还没有出台一部关于农业生态补偿的专门性法律法规，相关内容仅散布于多个法律政策文件中，缺乏统一性和完整性。构建统一、完整的农业生态补偿法律制度不仅要求在宏观层面上保持系统性和完整性，还要求在内容方面具体性和灵活性。在内容方面，全国性立法中只有少量且零散分布的关于农业生态补偿的原则性规定，且以红头文件的政策多于法律法规，过于抽象的补偿机制使得政策很难得到有效地贯彻实施。在农业补偿制度方面存在内容空洞、与区域实际相互脱节的问题，同时也缺乏具体实施的配套细则，实施效果并不理想。

2.2 现行制度缺乏可操作性

农业生态补偿涉及到利益在不同主体之间的分配和再分配。因此，农业生态补偿制度必须具备法律的权威性和实践运行的可操作性。在立法层面应当明确具体以下几方面内容：①农业生态补偿法律关系的主体；②农业生态补偿法律关系的客体；③导致农业生态补偿法律关系的产生、消灭的法律事实；④农业生态补偿标准；⑤补偿实施细则；⑥监管机制和救济机制等。我国现有的相关法律制度在中央层面多为一些原则性规定，对农业生态补偿具有导向性作用，但缺乏强制性和可操作性。同时，地方立法也缺乏具体的实施细则，收效甚微。由于农业生态补偿的政策化取向和制度本身缺乏可操作性，导致许多基层行政机关对农业生态补偿认识不足，产生了农业生态补偿可随意自行支配等错误认识，并由此为腐败和权力寻租等行为提供了滋生的土壤。

2.3 补偿方式过于单一

在我国目前的农业生态补偿法律制度中尽管规定了资金补偿、实物补偿和政策补偿三种补偿方式，但在实际补偿工作中，大部分省市多采用资金补偿的方式。资金补偿的主要功能在于对农民在农业生态保护过程中支付的成本和劳力进行补贴，提高农民主动参与的积极性，具有很强的输血功能。但农业生态补偿过程中不只面临资金的问题，事实上在许多地区的农业生态环境治理工作中更需要技术方面的支持。比如山西省晋北地区在防沙治沙过程中针对不同的地形、气候环境等情况需要采取不同的治理方式，政府需要对治理者提供有关的技术支持才能更好地在生态环境保护过程中发挥应有的作用。

2.4 补偿标准不科学

补偿标准是决定农业生态补偿制度能否良好运行的关键因素，发挥其最大效用的关键因素。农业生态标准一般具有多因性、动态性、多维性特征，因此我们不能以恒定静态标准进行核定，必须进行综合考量。通过上文对我国相关法律法规和政策的分析，我们发现农业生态补偿作为区域性因素较为明显的补偿制度，制定符合地域特点的科学补偿标准是保障农业生态补偿制度贯彻落实的关键。在部分地区出台的地方法规中，有关农业生态补偿实施过程的具体规定，可供下级政府部门参考的补偿标准明显缺乏。这样的立法缺陷一方面间接地扩大了行政机关的自由裁量空间，从而难以保障受偿主体的利益。另一方面造成行政机关权力责任的界限模糊，不利于对行政机关补偿行为的监督以及不当补偿行为的追责。

3 我国农业生态补偿法律制度的完善

3.1 农业生态补偿法律制度的域外考察

20世纪20年代爆发的世界性经济危机使美国农业遭受重创，严重影响到了社会的稳定。在危机过后，政府意识到调整产业结构，改善生态环境的重要性，农业生态保护也随之被列入议事日程，并相继出台了诸多法案鼓励农民调整农业生产模式，并提供相应的资金支持等。如：1956年实施的《美国农业法》制定了“土壤银行计划”；1985年美国政府制定了“耕地保护性储备计划”；《2002年农场安全与农村投资法案》授权农业部实施“保护性储备计划”、“湿地保护计划”和“环境质量激励计划”等措施。

欧盟对农业生态补偿的措施主要体现在以下两个方面：一是对受环境限制较大地区进行补偿。在一些自然条件比较恶劣，不利于农业生产的地区，政府对其进行经济补偿。二是对农业环境保护的补贴。欧盟鼓励农民采取有利于农业生态环境保护的生产方式，并由欧盟的共同农业基金保障部为此提供资金补贴。欧盟向各成员国提供专项拨款，各成员国可以制定具体的补贴规则对符合条件的农民提供补偿金。

日本政府通过提供各种农业补贴、税收优惠以及贷款等措施鼓励农民采用生态环保型生产方式。主要体现在以下方面：一是对环境保护型农业给予资金支持；二是对促进自然循环功能事业项目的农民提供补贴；三是为家畜排泄物管理适当化的配套项目提供低利息的融资帮助；四是对旱作农业中使用绿肥和堆肥进行土壤改良的项目提供资助。五是对家畜排泄物等有机资源再生利用项目提供资金支持。

3.2 我国农业生态补偿法律制度的完善

3.2.1 强化农业生态补偿立法的系统性。从我国农业生态补偿的整体环境来看，对相关强制性法律法规和政策还较为缺乏。因此，必须在全国范围内制定相关农业生态补偿的法律法规，建立农业生态补偿的有效实施机制。现阶段，我国制定的关于农业生态补偿的法律法规体系过于散乱，不利于制度的宏观构建和政策的具体贯彻落实，必须加强农业生态补偿立法的整体性和系统性。在国家立法层面应以公平原则、公众参与原则以及政府主导、市场参与原则为指导，借鉴发达国家的经验，对生态补偿的目的、范围、具体措施和救济方式等内容做明确规定，最终形成一部关于农业生态补偿制度的专门性单行法。就地方立法层面而言，在尚未形成统一、完整的补偿机制的情况下，地方立法机关应在职权范围内充分发挥自身的能动性，在中央政策的框架下结合地方生态环境保护实际情况，有针对性地制定和完善地方性立法。

3.2.2 制定农业生态补偿的具体实施细则。明确补偿的标准。农业生态补偿的关键同时也是农业生态补偿的根本难题就是补偿的标准问题。生态补偿标准不是一成不变的，应当根据本区域经济发展状况以及农业生态环境治理工作中的实际情况对补偿标准进行动态评估以及核定。我国南北跨度较大，各省市间自然地理环境差异很大，所面临的生态环境问题也各不相同，需要在不同区域实行适应各地实际需求的差别补偿标准。而目前生态补偿标准差别的划分过于粗糙，已无法适应当前生态补偿工作的需求。如山西省将退耕还林工程简单地划分为晋北、晋南、晋中三个地区，且这三大区域各自的面积非常广阔，东西方向自然环境差异较大，这种粗略的划分方式并不符合我省的实际情况。因此，地方层面应当根据差别对待原则适当细化生态补偿标准，具体应考虑不同地区的农业生态保护成本因素、机会成本损失因素以及财政支付能力，保证使资金的利用发挥到最大的环境效益。

完善补偿的方式。一般而言，农业生态补偿常用的补偿方式有资金补偿、实物补偿、技术补偿和政策补偿等方式，我国目前的补偿机制侧重于资金补偿，即使如此，在资金补偿方面仍然需要进一步完善。国外在相关方面采取的做法值得我国借鉴，比如欧盟设立了农业生态补偿专项基金对农民的生态治理活动提供补贴，并将补贴标准与农业产量脱钩，提高了生态补偿的市场参与等。美国规定了对农场主经济补贴的具体标准，要求退耕或休耕的土地面积须达到一定比例才可以获得补贴。这些举措增强了农业生态补偿机制的现实可操作性，使得生态补偿不再是一句泛泛而谈的空口号，而是得到了具体的落实。

其他补偿方式同样也应不断完善，以达到增强补偿措施的灵活性、实用性的目的。实物补偿可以为受补偿的农民提供生产资料和生活资料，如粮食补助、种苗补助等。技术补偿在农业生态环境保护中可以为治理者提供相关方面的技术支持，政府应以技术扶持的方式对农业生态环境的防治工作给予大力支持，如免费提供技术培训等。同时引导农民采用环保的生产方式，严格农产品安全标准，促进农业可持续发展。政策方面，加强对农业生态补偿的资金支持、探索并建立多渠道的融资机制、为农业生态环境治理者提供税收优惠、贷款优惠等措施鼓励单位和个人积极开展生态治理工作。

3.2.3 完善农业生态补偿的监督机制。行政机关进一步加强执法，完善农业生态补偿的监督机制是相关机制、政策能否得到认真贯彻落实以及农民权益保护的重要前提。首先要明确各级政府的责任目标以及权力范围，对农业生态补偿资金严格按照法律程序进行支付并对全过程进行监管，防止资金被贪腐或挪用；二是大力推广环境友好的替代技术和限定性农业生产技术标准的应用，对严重影响生态环境的传统生产方式进行指导、监管，建立相应的奖惩措施；三是对农户在农业生态环境治理工作中有关项目的落实情况和生态治理实际效果展开评估，对治理工作成效突出的农户给予适当奖励，对虚报治理成果或未达到补贴标准的农户取消其获得补贴的资格。

农业生态补偿是一项系统而全面的综合工程，农业生态补偿法律制度是以法治的方式推进其全面落实的重要方式。农业生态补偿法律制度的实施可以激发农民保护农业生态环境的积极性，调节农业生产与农业生态环境之间的矛盾，实现“五位一体”的全面发展，进而提升我国农产品综合竞争力，推动农业向现代化、产业化方向发展。

[1]王青军.论农业生态补偿法律制度[J].中国地质大学学报,2008(8):8-9.

[2]章娇,凌龙.我国农业生态补偿机制的研究展望及现状[J].知识经济,2014(7):62-63.

[3]王有强,董红.德国农业生态补偿政策及其对中国的启示[J].云南农业大学学报（社会科学版）,2016(9):141-144.

[4]张燕,庞标丹,马越.我国农业生态补偿法律制度之探讨[J].华中农业大学学报(社会科学版),2011(4):67-72.

[5]龚鹏程,秦皎.我国农业生态补偿法律制度研究[J].江苏农业科学,2015(4):5-7.

注释

①李瑜.浅析我国农业生态补偿法律制度建设[J].农业经济2016（6）:87-88.

An Analysis of the Legal System of Agricultural Ecological Compensation

YANYAN

（Institute of Public Administration,Shanxi Agriculture University,Taigu,030801）

The agricultural ecological compensation, as an important part of the construction of ecological civilization, has aroused widespread concern in academic circles. In this paper, the author studies the agricultural compensation from its related problems in recent years, considering the necessities of the implementation of ecological compensation for agriculture . And then it analyzes some legal problems of agricultural ecological compensation legislation in China , like the lack of systematic legislation and the operational system, single compensation ways and unscientific compensation standard. In the end, through investigating the effects and experiences of the United States, Japan, EU and other developed countries, the author raises some suggestions on the strengthening of the systematic nature of the agricultural ecological compensation legislation, the formulating of the detailed implementation rules of agricultural ecological compensation, and the perfecting of the supervision mechanism of ecological compensation for agriculture.

ecological compensation; agricultural ecological compensation; legal system

1004-7026（2016）12-0001-03

D912.4

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.12.001

山西农业大学哲学社会科学基金项目《山西省农业生态补偿法律机制的构建研究》，编号（zxsk2-1402）。

燕艳（1980-），女，山西洪洞人，硕士，讲师，研究方向为法理学与宪法学。