小额贷款公司金融服务规制机制研究——基于墨西哥的案例分析

栾福茂，李洋

（辽宁大学经济学院，辽宁沈阳110036）

小额贷款公司金融服务规制机制研究——基于墨西哥的案例分析

栾福茂，李洋

（辽宁大学经济学院，辽宁沈阳110036）

中国的小额贷款行业在蓬勃发展，但是当前的小额贷款公司规制机制仍有些许不足。分析我国小额贷款公司规制现状和墨西哥对小额贷款公司规制实践及其经验教训，为我国的小额贷款公司金融规制提供一定的借鉴意义。在规制过程中要明确政府、企业等各方关系，确立政府与企业的规制主体、客体地位，考虑行业和政府力量的对比，建立分层规制框架。

小额贷款公司；规制机制；政府规制

随着小额贷款公司的金融服务革新浪潮愈演愈烈，对小额贷款公司的规制成为全世界金融规制机构面临的突出问题。从我国小额贷款的发展历史来看，中国社科院、民政部等政府部门开办的政府性小额贷款组织起到了开辟作用。但是随着我国小额贷款的商业化发展，政府性组织逐渐从小额贷款行业中退出，政府在小额贷款行业的影响力下降，政府在职能转变过程中对小额贷款的规制机制有待完善。如何确立和保持政府和小额贷款公司在规制机制中各自的合理地位，进一步完善小额贷款公司规制机制是当前急需解决的问题。

对于小额贷款的规制，大多数学者认为要区别于当前的金融机构监管。如Yunus认为对小额贷款公司的规制应当与商业银行有所不同，对小额贷款公司的规制应当着眼于其社会性公益目标［1］，Arun也在研究中支持同样的观点［2］。Staschen认为对小额贷款公司的规制应当从风险管理、规制权力及社会目标责任三个方面明确其职能及边界［3］。Mohanty认为对于小额贷款公司的规制应当采用两种方式，审慎规制以保护小额贷款的存款人，非审慎规制以为小额贷款公司创造良好的履行公益性责任的外部条件［4］。胡金焱和梁巧慧在对当前各省市的小额贷款公司进行梳理后，采用面板数据模型对于小额贷款公司的试点过程进行研究，将试点过程分为两个区间进行比较后发现，严格的发起人制度约束了小额贷款公司的发展规模，但是这一效应会逐步减弱。各地对小额贷款公司的规制较为严格，现行的优惠政策并没有真正促进小额贷款公司的发展［5］。周孟亮、李俊对当前我国小额贷款公司规制的现状进行分析，认为当前我国小额贷款公司规制主体不明确，政策手段不完善。他提出我国当前对小额贷款公司的规制应当以非审慎手段为主，建立完善的中央地方分级规制框架［6］。

本文首先分析我国小额贷款公司规制现状，随后通过对墨西哥政府对小额贷款公司的规制实践及其经验教训进行分析，意在借鉴同为发展中国家的墨西哥政府对小额贷款行业政企关系的处理及小额贷款公司规制经验，以期为我国的小额贷款公司金融规制提供一定的借鉴意义。

一、我国小额贷款行业规制现状

我国自1993年引入孟加拉国格莱珉银行小额贷款技术以来，小额贷款项目经过了国际援助、政府主导、金融机构主导等阶段，最终于2005年6月进入探索小额贷款公司商业化的全新阶段。小额贷款公司试点商业化后，全国的小额贷款行业发展迅速。截至2016年3月，全国的小额贷款公司已经达到8 867家，贷款余额9 380亿元。而且不同于其他金融行业在东部沿海发展较快的特点，小额贷款公司的发展在全国遍地开花，内蒙古、山西、云南等中西部欠发达省份的小额贷款公司数量和从业人员数量均在全国前列。在小额贷款公司快速发展的前提下，政府对小额贷款公司的规制和引导显得更加必要，建立完善的小额贷款公司规制框架被逐步提上日程。2008年5月4日，中国人民银行和中国银监会联合下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，将小额贷款公司的准入审批、日常规制和一系列后续的风险监管权限下放至各省市自治区政府。可以说《意见》是小额贷款公司规制的最初蓝本，各地方政府根据这一文件建立起对小额贷款公司的规制框架。

我国小额贷款公司规制框架主要有以下特点。

（一）规制主体多头

各地通常采取将规制权力下放至基层，采用一家主管金融的地方委（办、局）作为第一规制主体，而其他几家机构作为辅助规制主体，这样就形成了多头的规制主体机制。通常来说分为以下几种：一是直接由地方金融办负责小额贷款公司的发起设立等行为规制，其他机构如地方银监局、人民银行、工商部门、财政部门等进行辅助；二是成立跨部门的领导小组，将小额贷款公司的发起、审批等规制权限授予领导小组，但是具体事项依然由领导小组中的各成员单位进行规制；三是采用联席会议制度负责。此外，在规制阶层上各省通常将小额贷款公司发生风险后的规制权下放到各下级政府，因此，下级政府也成为规制主体的一员。整个小额贷款公司的服务规制呈现多头规制、多龙治水的特点。

（二）规制措施较为严格

目前，小额贷款公司准入规制各省（市、区）特点不一，但总体来说较为严格。主要是注册资本门槛较高，主发起人要求本地化，经营业务范围限于发放小额贷款等。其中，对小额贷款公司的注册资本一般省（市、区）都要求5 000万以上，而且是一次到位的实缴货币资本，其严格程度早已超过《公司法》规定的普通企业注册资本要求。

但是当前的规制框架存在一定问题。从规制主体来说，在对小额贷款行业的规制中，各地通常采用多头规制的措施，以多部门的参与来弥补单一部门的规制力量不强，专业化水平不高等特点。但是这种多头规制的方式没有明确各主体的法律地位，细化主体的规制义务和规制边界。在模糊条件下，规制主体有争夺规制资源，与规制客体争利，规避规制风险的动机。从规制客体来说，小额贷款公司在法律上的地位和角色有冲突。小额贷款公司是企业法人，但是小额贷款公司不同于普通工商法人，还具有金融属性，属于金融机构。但是《指导意见》只明确了小额贷款公司的企业法人身份，并没有明确小额贷款公司的金融企业属性。而由于小额贷款公司的金融属性，依据《公司法》对其进行规制是不合适的。小额贷款业务属于信贷范畴，但是由于小额贷款公司“只贷不存”的属性，也不适用各种成熟金融机构的管理办法对其进行规制，规制的法律依据很难把握。

因此，对小额贷款公司这一特殊机构的规制，先要明确规制主体、客体的地位及规制主体、客体之间的关系。就当前情况来说，主要是政府和企业之间的关系。下面通过分析墨西哥小额贷款规制演进过程，找出解决问题的可行路径。

二、墨西哥政府对小额贷款规制的演进过程

墨西哥的小额贷款行业是从所谓的信贷互助组转化而来的，为互助会员提供基本的金融服务。这一行业发展初期并没有任何官方背景，是20世纪50年代在天主教教会系统的指导下发展起来的。而后小额贷款的发展逐渐脱离了宗教的影响，进入了商业化时期，而政府规制则对商业化的小额贷款行业产生了显著影响，在不同时期推进着小额贷款的发展。

（一）小额贷款机构运营初期强势政府干预

20世纪五六十年代，小额贷款互助机构蓬勃发展，数量增长很快，但是由于规模较小，一直没有引起政府的注意，没有受到政府规制。但是随着小额贷款互助机构的迅速壮大，以及协会背后的天主教教会背景，墨西哥政府认为需要控制教会力量，于是在1961年援引《合伙法》宣布教会的小额贷款机构为非法，需要在15日内自行解散。虽然在舆论帮助下，小额贷款行业得以保全，但如何应对政府规制的问题已经提上日程。无论政府还是小额贷款行业内部，都认为当前行业需要进行规制。政府不仅担心天主教力量壮大，而且担心小额贷款行业的整体风险，没有一家机构受政府制约。而小额贷款行业内部不少人也认为当前的互助组织服务范围仅限于组织内部，与其公益性目标有所背离。因此，1964年，六家小额贷款互助机构成立了墨西哥小额贷款联盟，小额贷款开始从教会力量中独立出来。同时面对缺少政府规制的行业现状，联盟要求所有成员必须在经营上接受审慎的财务标准，同时接受联盟人员对于小额贷款互助机构的走访监督。联盟定期对从业人员进行培训，提高各成员的风险控制水平和专业经营水平。

（二）政府规制摸索时期

20世纪90年代，墨西哥政府认识到对小额贷款组织不能一关了事，因而通过国家银行和证券委员会建立起小额贷款机构规制组织。小额贷款联盟对政府规制表示欢迎和积极配合，不断通过递交材料和游说等形式试图引导配合刚起步的政府规制，将当前的互助机构纳入规制范围，以避免20世纪60年代的合法性风波再次发生。但是规制部门通过调查后，从法律上确认了一类新的经营实体——小额存贷公司作为从事小额贷款的法定企业形式。所有的互助机构都必须改组为小额存贷公司，但是改组政策效果很差。首先，政府机构低估了互助机构对法律地位正式化的热衷，无数机构提交改组申请令委员会工作量巨大，无法应付，不得不在1995年冻结了小额存贷公司的改组工作；其次，政府机构设置的规制标准过高，大多数新设的小额贷款互助机构无法达到改组门槛，政府也就任其放任自流，造成规制真空区。

究其原因，政府规制动议是出于政治驱动，对于小额贷款行业没有深入了解，对于行业的目标也没有给予尊重，其规制行为总体来说是失败的，这也给墨西哥的小额贷款行业埋下了风险隐患。此外，墨西哥政府还未从比索危机的风波上摆脱出来，对金融系统的稳定存在依赖心理，对于小额贷款这种在金融系统边缘的非常规机构不愿进行规制，但是没有规制的风险是可怕的。

（三）小额贷款机构危机及政府规制机制的确立

20世纪90年代，两次小额贷款机构的危机证实了规制的必要性。LITTLE TREE小额贷款公司和JOV小额贷款互助机构发生了危机，政府重新冻结账户后，储户对国家银行和证券委员会联邦和州立的办事机构进行了冲击，演变为社会事件。风波过后，小额贷款行业力图重新建立行业协会，以协会发出自身诉求来引导和配合政府规制。行业协会在与墨西哥银行、财政部等政府机构协商建立完善的规制框架，推动新的规制法案，最终于2001年通过。墨西哥2001年法案在不同方面推进了对小额贷款公司的规制。

首先，纠正了原有的不平等规制观念。墨西哥政府在规制初期没有明确政府在规制机制中的地位是规制者，而不是参与者，直接干预经济，通过设置政策创造了新的小额贷款机构，造成了国有小额贷款机构与私人小额贷款机构，及小额借贷公司与小额借贷互助机构的分化，并在规制过程中对它们区分对待，通常宣布某些机构合法，或者只对某些机构进行规制，对其他机构放任自流。2001年法案的一大亮点就是为所有小额贷款行业成员创造了平等的规制环境。2001年法案确立了政府在规制中的规制主体地位，要求规制主体保持中立立场，不为任何特殊的企业实体获取市场便利提供条件，打破了原有受国内政治周期影响的规制政策。

其次，墨西哥政府确立了分级规制的框架。在规制过程中考虑小额贷款行业各种机构的特点区别对待，将传统的互助机构、公益性组织、国有小额贷款机构及商业性小额贷款公司均包含在内。分级框架规制还对小额贷款行业的成长提供了便利条件，在这种分级规制框架中，最低层的机构进入行业成本很低，但是只能限于经营小额贷款等少数业务；而最高层的小额贷款公司可以吸收公众存款，但是需要受到严格的规制，包括注册资本、资本充足率等方面的规制。这一分级规制还为小额贷款机构的发展提供了引导阶梯，底层的小额贷款机构如果发展良好，有扩大业务的意愿，可以改组为高层次的小额贷款公司来吸收存款和从事其他业务。

再次，法案承认当前小额贷款行业协会的作用和地位，允许它们作为规制框架的辅助部分发挥作用，为政府规制机构提供技术支持和咨询服务。小额贷款行业协会与政府机构的会议纪要也可成为国会证词。协会则必须为会员提供培训人员、技术支持、风险监控等方面的服务。这样，新设立的小额贷款公司就可以在协会的帮助下，很快建立起自身的风险管理体系，接受政府机构的规制。而协会则在全国银行和证券委员会监督下行使对成员的监督权，作为政府规制的补充。最直接的规制权力则依然掌握在全国银行和证券委员会手中，法案的设计减少了政府规制部门的潜在规制成本，避免由于政府部门不熟悉某些机构的运作方式而出现纰漏。同时在一定程度上保留了行业协会现有的独立性和对成员的监督权。

可以说，2001年法案是政府机构与小额贷款机构共同作用的结果，在六十多年漫长的历程中，政府机构和小额贷款行业协会互相影响，互相作用，最终建立起有效的小额贷款公司规制框架。

三、墨西哥对小额贷款机构的规制特点及经验教训

（一）墨西哥小额贷款行业在世界范围内属先行者，规制方式具有发展中国家在特定发展阶段所具有的鲜明特性

1.墨西哥政府机构和小额贷款机构的互相作用，造就了符合行业实际的规制框架。墨西哥政府的规制演进过程，可以看出规制机制中主客体地位的认知和政企关系的处理是政府对市场的认识过程。强力干预经济时的墨西哥政府，往往在规制过程中不能认清规制主体的地位是规制者而非市场参与者，小额贷款机构不得不成立行业协会与政府对话，引导政府的规制政策。墨西哥政府对于规制主体的认识经历了不规制—行业参与者—行业规制者过程，进而确立了一个平等的小额贷款行业发展环境。

2.墨西哥重视小额贷款行业协会对于政府规制政策的补充完善作用。在墨西哥的案例中，小额贷款协会作为经济实体，为了获取对行业长期有利的政策，对政府进行游说，对规制政策进行补充完善。但是小额贷款行业协会的意见毕竟是从自身角度出发，很难不夹杂自身利益。政府只有从行业客观实际出发，认真分析小额贷款行业协会的利益诉求来判断其提议是否对规制效果和行业长期发展有利。

（二）墨西哥小额贷款公司金融服务规制过程对于中国等其他发展中国家具有一定的借鉴作用

1.要明确规制各方关系。在规制过程中，主体地位要分明，政府不能直接参与到小额贷款经营过程中，造成规制机制混乱，有与民争利之嫌。墨西哥政府在历史上对本国经济具有很强的影响力，受政治周期和民粹主义的影响，建立了大量向民众发放小额贷款的官办机构。但是经营效益并不理想，坏账较多，而且与小额贷款机构形成了竞争关系，严重影响了小额贷款市场的正常运转。因此，政府的规制力量在直接进入市场干预经营时往往会扰乱市场原有秩序，不宜轻易建立官方机构进入市场谋利，即使进入也不应依靠政府力量在经营中处于优势地位。

2.从客体来说，政府应给与小额贷款公司明确的法律地位。小额贷款机构不同于其他一般金融机构，不仅具有金融机构一般具有的信息不对称、不透明，金融产品结构复杂等特性，而且具有自身的天然公益性。因此，对此类机构的规制是各国政府的一大难题，没有成例可循，片面的套用现有的公司法或者商业银行监管法是不现实的。需要针对小额贷款行业的客观实际颁布新的法律进行规制，并且适时根据小额贷款行业发生的现实状况进行修正。墨西哥最初按照原有合伙企业法片面要求现有小额贷款机构全面进行改组，确立其合伙企业的法律地位，但是忽视了小额贷款的金融企业性质，低估了小额贷款组织对于正规法律地位的热情，结果不了了之，而且造成了恶劣的国际影响。

3.规制设计时要考虑行业实际和政府部门的规制力量对比，防止规制力量不足和滥用。墨西哥对小额贷款机构的改组实行了简单的一刀切政策，没有设定应有的进入门槛，低估了小额贷款机构对合法身份的渴求，高估了自身的规制力量，最终由于无法应付大量的申请而不得不将改组搁置。因此，要合理配置规制力量，通过建立完善的规制分工，对小额贷款行业既不过度规制，也不形成规制真空。

4.分级规制已经成为小额贷款公司规制机制的主流设计方式。这是由于小额贷款行业结构比较复杂，公司规模并不统一，而小规模的小额贷款公司往往是支持农业的主体。如果设立行业进入门槛，令小规模小额贷款公司无法进入这一行业，虽然降低了行业风险和规制成本，但是与小额贷款公司天然的支持农业和小微企业的公益性目标不符，规制并没有达到预期效果。而且小额贷款公司多分布于经济不发达地区，中央政府对其规制成本很高，因此各国多对这一行业进行分级规制。首先将规制权力下放到地方，降低了中央的规制成本；其次对于小额贷款行业内部通过规模、资本等进行分级规制，对于规模较大，风险溢出可能性更高的公司能够更有效地进行规制，提高行业的安全性，而对于风险较小，规模较小的小额贷款公司采取标准低一些的规制方式能更好地促进其发展，进而促使其加大对农业、小微企业等群体的金融支持。

四、我国小额贷款公司金融服务规制的改进思路

我国当前小额贷款行业处于新兴阶段，政府规制尚需改进。对于小额贷款公司规制框架的改进思路应当是明确规制主客体的地位关系，从规制地位层级及其关系入手，综合完善规制框架。

（一）应当逐级明确小额贷款公司规制的主体，建立分层次的完备的小额贷款公司规制体系

除省级负责小额贷款公司进入审批规制机构限定为省金融办，应当明确基层政府对小额贷款公司风险防范和处置的机构。建议将这一职权分配给市一级的银监部门，因为当前各市的金融办监管力量有限，对金融业的日常监管业务专业化有待提升，而银监部门的规制手段多样，规制经验丰富。同时，有必要对当前各地的小额贷款公司规制机制进行改革，明确发改、财政、工商等单位对于小额贷款公司的管辖范围，防止其中有交叉或者遗漏部分，并且明确小额贷款公司的主要规制执法权在金融办和银监部门，其他机构属于辅助和支持，避免出现多头规制的局面。

（二）明确小额贷款公司的金融企业地位

针对其金融企业的身份对小额贷款公司的法律框架进行重新架构，明确小额贷款公司管理细则的法律适用范围，适时由全国人大或国务院出台有关小额贷款机构规制的上位法，以法律层级来明确小额贷款公司的法律地位以及主要规制部门的执法权，否则协调机制中的其他政府部门会由于部门利益援引其他上位法规制小额贷款公司。此外，明确小额贷款公司的金融机构地位，可以在金融深化上对于小额贷款公司进行制度上的支持，比如明确小额贷款公司的金融机构地位，并且在制度上放松，可以使小额贷款公司获得银行同业拆借市场、发行金融债等融资渠道，破解当前小额贷款公司融资难难题。

（三）完善小额贷款公司金融服务的分层规制框架

当前国际上对小额贷款公司规制的主流制度框架是分层规制。这体现在以下几个方面：（1）规制权力的分级规制，其划分方式是从中央到地方，以地方规制力量为主。这是由于小额贷款公司多数分布于基层农村，而各地区基本自然情况和经济条件有所不同，因此小额贷款公司的经营状况也有很大差别，而政府规制工作需要针对小额贷款公司的实际情况有的放矢，这就需要根据规制的需要进行层级分工。对于单一地区的小额贷款公司由该地区政府部门负责规制，而对于跨区经营的小额贷款公司可以考虑将日常风险规制权上收到省级机构如银监局等。（2）实行对于日常风险监测和规制要求的分级规制。依照国际经验，根据小额贷款公司的规模与风险水平采取分级规制的方式。由于当前的规制权下放给各地方政府，因此，地方政府可以根据规模和风险水平对于小额贷款企业实行分级规制。规模较大、风险较高的小额贷款企业和一般小额贷款企业采取不同层级的规制。比如，对于规模较大、允许跨区经营的小额贷款公司实行重点监测，可以行业指导方式通过贷款占净资产比例等指标影响其业务规模和业务投向，防止其风险进一步传染；但是对于普通小额贷款公司可以相对放松其规制力度，促进小额贷款行业更好发展。

［1］Yunus M.Creating a world without poverty:Social business and the future of capitalism［M］.New York：Public Affairs，2007：1-3.

［2］Arun T.Regulating for development:the case of microfinance［J］.The Quarterly Review of Economics and Finance，2005，45（2）：346-357.

［3］Staschen S.Regulatory Requirements for Microfinance［M］.Eschborn，Germany:GTZ，2003：23-24.

［4］Mohanty S，Mohapatra R R，Khuntia S.Micro finance:A poverty reduction tool［J］.Special Issue of International Journal on Advanced Computer Theory and Engineering（IJACTE），2013，2（1）：2319-2526.

［5］胡金焱，梁巧慧.小额贷款公司发展的省际差异：2009—2013年［J］.改革，2014（8）：131-140.

［6］周孟亮，李俊.普惠金融视角下小额贷款公司监管模式研究［J］.吉首大学学报：社会科学版，2014（1）：35-36.

Regulation Mechanism of Financial Service of Microfinance Companies——A Case Study of Mexico

Luan Fumao，Li Yang
（College of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning110036）

China’s microfinance industry is booming，but there are still some deficiencies in the current regulation mechanism of microfinance companies.The position of the government in the regulation mechanism and the relationship between the government and microfinance companies are the most important issues in the regulation process.The boundary of the microfinance regulation and the regulatory framework needs improving.Through analyzing the present situation and problems of the microfinance industry in China，this study aims to taking references and experiences from Mexican microfinance companies.Results show that it is necessary to distinguish the regulations of governments and enterprises with consideration of industry and government forces.

microfinance companies；regulation mechanism；government regulations

F832.4

A

1674-5450（2016）05-0092-05

2016-07-09

栾福茂，男，辽宁沈阳人，辽宁大学教授，博士研究生导师，主要从事金融学研究。

【责任编辑：李菁责任校对：张立新】