人权保障模式下无障碍通行权利法律保护研究

王秀哲

（山东工商学院　法学院，山东　烟台264005）

人权保障模式下无障碍通行权利法律保护研究

王秀哲

（山东工商学院法学院，山东烟台264005）

无障碍通行权利是身心障碍者的基本权利和实现其其他权利的前提性权利。《“残疾人”权利公约》的人权保障模式为我国身心障碍者无障碍通行权利的法律保护提供了基本框架和指导。必须从改变“残疾人”为“身心障碍者”的观念革新做起，通过政府主导、身心障碍者参与以及权利救济的立法完善等途径实现无障碍通行权利的法律保护。

无障碍通行权利；《残疾人权利公约》；人权保障模式；知情参与；权利救济

2006年12月，联合国大会通过了《残疾人权利公约》（以下简称《公约》），这是首部系统性保护残疾人权利的国际人权公约。我国于2007年签字加入并于2008年经全国人民代表大会批准成为该公约的正式成员国。作为《公约》的首批签署国，必须履行“促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由，并促进对残疾人固有尊严的尊重”这一《公约》的基本宗旨。无障碍通行权作为残疾人的基本权利，是实现对其平等保护的基础和前提。2012年8月1日国务院制定的《无障碍环境建设条例》（以下简称《条例》）正式实施，关于无障碍设施建设的国家标准规范也于2012年通过，住建部主持下的无障碍环境建设检查和督促工作也在抓紧落实，媒体上经常可以看到城市无障碍设施建设的政绩表现，全国文明城市评比中也不时秀一下无障碍环境建设的成就。但是，无障碍环境建设真的做到了无障碍吗？法制日报2014年12月4日的一篇报道暴露了无障碍设施建设的诸多问题。［1］而如果我们稍微关注一下自己生活的周边，无障碍环境建设设施确实增多了，但我们依然无法在日常出行中与残疾人常态相遇，新建的盲道、坡道、无障碍停车位等无障碍设施就像生活中精致的摆设，利用率极低，事实上很多无障碍设施没能为残疾人提供便利，反到在政府政绩工程中浪费着纳税人的钱财。［2］显然，无障碍环境设施建设存在的问题并不是简单的立法完善和政府推进的问题，问题的实质解决取决于残疾人权利保障观念的转变和残疾人人权保障模式的具体落实，这也是我国履行《公约》义务的必然要求。

一、《残疾人权利公约》中的无障碍通行权利解读

无障碍通行权利是《公约》①文中《公约》中的内容均来自联合国中文网站公布的《残疾人权利公约》版本。规定的残疾人的基本权利，《公约》第9条规定：无障碍通行权利是“残疾人在与其他人平等的基础上，无障碍地进出物质环境，使用交通工具，利用信息和通信，包括信息和通信技术和系统，以及享用在城市和农村地区向公众开放或提供的其他设施和服务。”这条规定包含了残疾人无障碍通行的具体内容，但是显然，不能简单地停留在无障碍物质环境和信息环境的建设上。如何实现“与其他人平等的基础上”的无障碍通行权利才是这一权利的核心内容，因此，必须结合《公约》的人权保障基本理念，解读其规定的基本内涵。

其一，无障碍环境权之下的无障碍通行权利。《公约》序言提出，“（三）重申一切人权和基本自由都是普遍、不可分割、相互依存和相互关联的，必须保障残疾人不受歧视地充分享有这些权利和自由”，“（二十二）确认无障碍的物质、社会、经济和文化环境、医疗卫生和教育以及信息和交流，对残疾人能够充分享有一切人权和基本自由至关重要”。上述规定表明，残疾人享有广泛的无障碍环境权利。无障碍环境权利包括有形的物质环境也包括无形的经济文化环境，无障碍环境权利是残疾人融入社会的保障性权利，是残疾人平等参与社会的基本前提。由此可见，《公约》第9条的无障碍通行权利是序言中规定的无障碍环境权利的基本内容，是无障碍物质环境权利的转化形式。如果没有其他的无障碍环境权利内容，无障碍通行权利就只是一个形式上的权利。很难想象，如果不能融入社会、实际参与社会生活，残疾人怎么能有无障碍通行权利的实际需求和实践必要？“因此，无障碍的物质、社会、经济和文化环境、医疗卫生、教育、信息和交流，对残疾人能够充分享有一切人权和基本自由至关重要。在这里，无障碍不是一种行为，也不是一种状态，而是指在遇到某种情形时在进入、应对、沟通和利用上的选择自由。”①转引自张爱宁的《国际法对残疾人的保护——兼评联合国〈残疾人权利公约〉》，载《政法论坛》2010年第4期。所以，只有把无障碍通行权利放在无障碍环境权利中来理解，才能在人权保障模式下把握无障碍通行权利的核心价值。

收稿日期：2016-01-02

作者简介：王秀哲（1971-），女，黑龙江大兴安岭人，教授，博士后，主要从事宪法基本权利研究。

其二，无障碍通行权利的普遍性。无障碍通行权是包括残疾人在内的所有社会成员的权利，这种人权保护的认识脱离了把残疾人看成社会的负担、需要社会特别扶助的类型化处理，也正是基于这种认知，《公约》在第2条中特别定义了“通用设计”和“合理便利”。“通用设计”是指尽最大可能让所有人可以使用，无需作出调整或特别设计的产品、环境、方案和服务设计。“通用设计”不排除在必要时为某些残疾人群体提供辅助用具。“合理便利”是指根据具体需要，在不造成过度或不当负担的情况下，进行必要和适当的修改和调整，以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由。“通用设计”是无差别待遇的体现，但这一理念并不排除在必要时为某些残疾人群体提供辅助服务，并明确规定，拒绝提供合理便利构成对残疾人的歧视。［3］由于残疾人事实上的“身心障碍”，无障碍环境建设必然要对残疾人提供“合理便利”。当能够无障碍地在社会自由通行时，作为社会一分子的残疾人将发挥正能量作用，通过个人的自治和自觉，和其他人一样实现对社会发展的推进作用。这一价值应该是无障碍设施环境建设所必须秉持的基本理念。

分析至此，“残疾人”这一称谓显然不符合上述保护的宗旨，无障碍设施的合理便利应该是提供给有需要的“身心障碍者”。称谓的问题涉及人权保障模式的认知和确立问题，本文下文专门讨论。其实，不只是称谓问题，我国的无障碍设施环境建设立法与实践离《公约》的人权保护模式还有相当距离，必须从《公约》的基本精神出发，寻找解决问题的策略和办法。

二、我国残疾人无障碍通行权利立法保护的现状

我国无障碍通行权立法保障始于20世纪80年代。1990年颁布的《残疾人保障法》对无障碍设施建设作了原则性规定，［4］但是以地方政府为主导的广泛的无障碍设施建设和管理是从2000开始的。以2012年《条例》的实施为分界点，我国对残疾人无障碍通行权利的立法保护经历了逐渐靠近公约理念和内容的发展变化。

（一）2000-2012年，地方性法规与地方政府规章保护阶段

第一，行政管理色彩浓厚。从标题上看，除《深圳市无障碍环境建设条例》《甘肃省无障碍建设条例》外，其余21个规范性文件都是对无障碍设施建设管理（含使用管理）的规范。规范性文件中，无障碍设施均指的是城市道路和建筑物建设中的设施建设，执行的是建设部、民政部和中国残疾人联合会制定的《城市道路和建筑物无障碍设计规范》（JGJ50－2001）和《老年人建筑设计规范》（JGJ122－99）这两个建筑业行业设计规范，规范的主要内容是城市道路和建筑物的无障碍设施建设及政府管理，由此可见上述规范性文件具有浓厚的行政管理色彩。

第二，保护无障碍建筑物通行权利。除了内蒙古、甘肃省的政府规章和深圳市地方性法规中包括有对信息和交流无障碍权利的保护外，其他规范性文件均保护的是无障碍建筑物内外的无障碍通行权利。典型规定为：“本条例所称无障碍设施是指为了保障残疾人、老年人、儿童及其他行动不便者在居住、出行、工作、休闲娱乐和参加其他社会活动时，能够自主、安全、方便地通行和使用所建设的物质环境。”对信息交流等精神性无障碍通行权利的排除显然已经落后于信息时代的要求。

第三，权利主体不限于残疾人。对于无障碍通行权利主体的界定，主要集中在行动不便者的出行和社会活动通行权上。如《北京市无障碍设施建设和管理条例》保障残疾人、老年人、儿童及其他行动不便者的无障碍通行权利，苏州、南京、宁波、杭州等城市的《无障碍设施建设管理办法》保障残疾人、老年人、伤病人、孕妇、儿童等群体的通行安全和使用便利。由此可见，上述规范性文件保护的主体是包括残疾人在内的宽泛的行动不便者。

第四，政府主导下的多部门共同负责。上述法规规章中都没有设定直接负责的部门，而是规定了政府主导下的多部门共同负责制。例如，《深圳市无障碍环境建设条例》第5条规定，“市人民政府（以下简称市政府）对本市无障碍环境建设工作实行统一领导。市政府科技工贸和信息化、规划和国土、人居环境、交通运输、住房和建设、城市管理、广播电视等有关行政主管部门按照各自职责负责无障碍环境建设工作。”

综上，上述规范中权利主体不限于残疾人，包括所有行动不便者，这种保护具有更大的包容性，是可取的。但是具体保护范围又仅限于无障碍建筑物通行权利，显然落后于网络信息时代的发展要求，也没有很好体现宽泛的无障碍环境建设的需要。仅在建筑设计和施工中进行无障碍设施建设并不能完整实现无障碍通行权利，因为通行并不是一个单独的行动，其一定和特定目的相连，而如果通往目的的配套服务与延伸没有建立，无障碍通行权利只能是形式意义大于实质意义。上述规范均带有浓厚的行政管理色彩，但是具体管理中又缺少专门的政府责任承担机构，从而使得无障碍设施建设难以落到实处。总体上看，上述地方性法规和规章基本上奠定了我国残疾人无障碍通行权利法律保护的具体模式，但距离《公约》中提到的从排除“限制”“障碍”到实现“参与”与“支持”的无障碍通行权利的保护还有一定的距离。

（二）2012年制定行政法规保护阶段

2008年《残疾人保障法》修改，“无障碍环境”单列一章，2012年国务院制定了《无障碍环境建设条例》落实《残疾人保障法》的相关规定，并从行政法规的高度以更加靠近公约理念的方式对无障碍通行权利作了规定。《条例》具体包括无障碍设施建设、无障碍信息交流和无障碍社区服务3部分内容，明确了“创造无障碍环境，保障残疾人等社会成员平等参与社会生活”的立法目的，确立了“无障碍环境建设应当与经济和社会发展水平相适应，遵循实用、易行、广泛受益的原则”。并规定，“编制无障碍环境建设发展规划，应当征求残疾人组织等社会组织的意见”。“国务院住房和城乡建设主管部门负责全国无障碍设施工程建设活动的监督管理工作，会同国务院有关部门制定无障碍设施工程建设标准，并对无障碍设施工程建设的情况进行监督检查。”

解读《条例》，通用性、合理便利、保障残疾人平等参与社会生活权等跃然纸上，并明确了城乡建设部门为直接主管机关。条例制定后，2012年9月1日作为国家标准的《无障碍设计规范》（GB 50763-2012）开始实施，原《城市道路和建筑物无障碍设计规范》（JGJ 50-2001）废止。新规范设计的范围更广，增加了城市广场、绿地及历史文物保护建筑的无障碍建设内容，新标准用“有无障碍需求者”代替了“残疾人”主体的表述，主体范围也更为宽泛。“需求”“平等参与”“广泛受益”等的规定无疑是对“身心障碍者”无障碍融入社会的考量，包含了《公约》中无障碍进出物质环境、乘坐交通工具、无障碍利用信息和通信以及无障碍享受社区服务等内容，显然，《条例》的制定是直接落实《公约》内容的一种努力。

但遗憾的是，《条例》依然没有脱离行政管理的范式。“参与”的不完整以及形式主义导致了依然是用行政手段实现“残疾人”的无障碍通行权利，例如主管部门设定的无障碍市县创建活动具体指标，与“残疾人”权利保障并无直接关系。［5］在行政管理范式之下，无法期待行政权力积极自动保护相对人的权益，如果没有权利的制约，保护权益就会演变为政绩工程、面子工程，从而导致浪费财政收入还无法实现无障碍通行权利的保护。

《条例》制定后，住建部要求各地制定无障碍环境建设的地方性法规或规章［5］，但目前只有河北省依据该条例制定了地方性法规［6］，其他已有的地方性法规和规章并没有及时修改。虽然行政法规作为上位法律规范，可以涵盖下位法执行，但是旧的地方性法规、规章依然有效，不仅影响法律的权威性和严肃性，也不利于适应地方实际情况落实条例的规定。

总之，无障碍通行权利的法律保护不是无障碍设施建设的问题，而是对于无障碍通行基本权利的承认和保护问题，如果不实现从行政管制到权利保护的转换，残疾人无障碍通行权利的法律保护就无法实现，当然，这种转变不能一蹴而就，需要直面各种困境。

三、我国残疾人无障碍通行权利法律保护的困境

无障碍通行权利是残疾人融入社会的基本权利，这一权利的实现离不开残疾人权利保护的整体状况。结合我国提交给残疾人权利委员会的第一次履约报告的结论性意见（联合国残疾人权利委员会2012年9月28日通过，下文简称《结论性意见》），可以探知我国目前实现残疾人无障碍通行权利所面临的诸多困境。

（一）观念困境

《公约》在序言中指出，“确认残疾是一个演变中的概念，残疾是伤残者和阻碍他们在与其他人平等的基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果”。我国目前正在经历这种演变。早有学者指出，一定程度上，对“残疾人”的称谓，从“残废”“残疾”“残障”再到“障碍”，其实都是“他称”，是“残疾人”以外的“他者”，如政府、社团组织、公众等较强话语权的体现，也是对“残疾人”污名化和贴标签的过程。“残废”是从能否创造经济价值出发的歧视性称谓，“残疾”则进步到了医疗康复认知模式下的称谓，但依然限定于对于个体悲剧的强调，是一种与社会人相区分的歧视称谓，而“障碍”强调“人在情境中”的“受限”“支持”和“参与”，是对于“残疾人”社会性存在的强调，这一中性用词，能更好表达“残疾人”人权保护模式的价值需求，所以，“残疾人”称谓应该改为“身心障碍者”①从本文主张的人权保护模式出发，用“身心障碍者”代替“残疾人”称谓更为恰当，但由于我国目前通用称谓还是“残疾人”，包括立法用语、《公约》的翻译及官方用语，所以，为了论述方便，本文“残疾人”概念和“身心障碍者”并用。。［7］笔者完全同意这一观点，称谓的演变及折射的价值观与认知不仅对残疾人社会工作的影响比较明显，对于具体权利保护的实现也意义重大。所以，权利保护从对权利主体的正名开始，中文语境下，“身心障碍者”的称谓更客观中立也更有助于对于“残疾人”权利保障的实现，在无障碍通行权的实现方面，这种由称谓所带来的观念转变至关重要。

“身心障碍者”无障碍通行权利是《公约》中明确界定的基本权利，但是由于对《公约》保护的主体认知模式的偏差，导致了权利保护观念落后于人权发展的实际需要，从而无法落实权利的内容。这种认知模式的偏差，《结论性意见》中已经指出：“委员会注意到，残疾的定义以及残疾人身份论述中长期惯用的术语和行文中广泛采用残疾医学模式，用以贯彻《公约》确立的残疾人权模式，无以实现残疾人事实上的平等，并在所有各级落实《公约》规定的各项权利。”“委员会敦促制定一项全面而包容的国家行动计划，包含中国残疾人所有代表的充分参与的内容，以在中国残疾政策中引入残疾人权模式。”［8］确立“残疾人”人权主体地位、确认人权保障模式是《公约》的一个突出贡献。［9］人权模式确立了残疾人同其他社会成员一样的基本权利主体地位，“强调了残疾人作为社会成员应拥有的基本权利，指出了政府和社会在残疾人问题上的‘缺位'和‘失责'，从规范的角度提出‘政府应当做什么'‘社会应当做什么'，开辟了残疾人问题的新视角和政策选择的新取向，将残疾人问题提高到了一个崭新的高度——人权的高度”［10］。从人权的高度出发，我国目前在法律法规和实践中使用的“残疾人”称谓首先必须修改，并从人权保护出发落实无障碍通行权利的实质内容。

（二）社会融入性困境

一直以来，身心障碍者都被称呼为“残疾人”，整个社会对于“残疾人”是一种怜悯与同情，“残疾人”因为无用而被当做社会和家庭的负担，在教育、就业、社会活动等领域受到了广泛的歧视，身心障碍者的社会融入面临巨大困境。

“根据第六次全国人口普查我国总人口数，及第二次全国残疾人抽样调查我国残疾人占全国总人口的比例和各类残疾人占残疾人总人数的比例，推算2010年末我国残疾人总人数8 502万人。”［11］帮助身心障碍者融入社会的努力主要通过中国残疾人联合会来完成，在残疾人联合会的网址上，通过数据统计可以看到，“截至2014年12月31日，全国残疾人人口基础数据库录入采集持证残疾人数据达到2 947万人”；“2014年，通过实施一批重点康复工程，使751.5万残疾人得到不同程度的康复服务”，“全国共有特殊教育普通高中班（部）187个，在校生7 227人；其中盲生6 173人，聋生1 054人”；“2014年，残疾人就业规模总体保持稳定。城镇新就业残疾人27.8万”；“2014年新型农村和城镇居民社会养老保险统一合并实施，已有2 180万城乡残疾居民参保”。［12］上述数字和8 502万的残疾人总数对比表明了身心障碍者融入社会的实际困境，即在接受服务、帮助、教育以及就业培训等方面都没有广泛的扩展面，“他们中多数仍然成为社会边缘群体，被忽略，被歧视，生活在主流社会之外”［13］。肢体障碍和视觉障碍者因为出行及社会交流不方便而选择更多依赖家人完成社会生活活动，而智力障碍及精神障碍者则被关在家里或就医场所，基本没有出行活动的自由，仅有少部分身心障碍者具有融入社会的可能性。这其实正是我们在日常生活中不能经常性看到“身心障碍者”的原因。仅靠残联一家的努力，其实无法解决残疾人广泛的社会融入性，但是，我国目前身心障碍者的联盟组织以及其他公益组织的弱化使得这一局面短期内无法改变。

（三）政府责任承担困境

根据《公约》的规定，推动身心障碍者融入社会，政府必须承担起责任，但是政府承担什么责任，如何承担责任？这些问题值得探究。《结论性意见》中指出，“委员会赞赏缔约国在城市地区无障碍方面取得的进展，但也注意到，缺乏有关农村地区无障碍情况与不遵照执行无障碍措施的后果以及监测和评估无障碍情况的资料”。这些问题与我国政府自我责任设定的管理方式有关。

目前，在我国，身心障碍者的无障碍通行权利主要通过行政监管实现。无障碍通行设施建设和管理通过政府市政建设、政绩考察的具体指标落实，为了考核合格，形式主义和面子工程自然而然就出现了。由于没有考虑和征求身心障碍者的意见和建议，指标的设定往往是政府包办代替的结果，并不一定是最符合身心障碍者需求的建设，而且由于指标的分解落实，各个负责部门缺少沟通和配合，结果造成无障碍设施分离存在，根本无法连贯运行。比如，城市道路通行的无障碍设施建设往往并不能和公共运输交通的无障碍结合，导致实际上无障碍通行权利无法无障碍延续，而只要在任何一点上有障碍，对于身心障碍者而言就是无法逾越的障碍，就会成为身心障碍者不能出行的障碍。

其次，政府以行政命令的方式要求企业、社会组织等进行无障碍设施建设并检查，企业、其他社会组织被动接受，容易把身心障碍者当成包袱而产生抵触情绪。社会关系的不对接，也成为身心障碍者无障碍通行权利的障碍。例如，根据《条例》的规定，虽然已有大城市对导盲犬进入公共场所解禁［14］，但是导盲犬进入广泛的社会生活还面临很多困境［15］等。

再次，政府责任承担以税收为物质基础，如果不经过充分的论证，没有合理的设计，无序或无用的无障碍设施建设对纳税人的权利也是一种侵犯。无障碍设施建设不配套、闲置、管理维修不力等也是财政浪费。由是，无障碍设施建设成为高成本低效益的工作。

（四）无障碍通行完整制度建构困境

无障碍设施建设的目的是实现身心障碍者对社会生活的平等参与。平等参与社会生活是一个复杂的系统工程，当这个社会是从身心无障碍者的角度设计时，我们无法想象身心障碍者的困境。如果无障碍设施建设不是一套完整的制度设计和建构，身心障碍者连家门都出不去，根本不可能走到设计建设好的公共场所的无障碍设施中去。目前，在我国的无障碍设施建设中存在着旧有的建筑没有无障碍设施建设，无法与新建建筑无障碍设施衔接的问题，公共场所无障碍设施建设无法与身心障碍者自己家庭无障碍设施衔接以及城市无障碍设施无法通向乡村等诸多困境。分割的、零散的无障碍设施并不能完成无障碍通行的任务，“社会无障碍环境的缺乏导致无障碍通行权从法定状态转化为实有状态实际上存在较大障碍，无障碍通行权仍停留在法定权利层面”［4］。

狭义的完整制度建构需要无障碍通行设施的全方位覆盖。《结论性意见》中指出：“考虑到生活在农村地区的残疾人占比大（75%），委员会特别敦促缔约国确保不仅在城市地区保障无障碍进出，并且在农村地区也有此保障。委员会还请缔约国不要将无障碍基础设施仅限于残疾人经常出入的环境。”由于旧有公共设施无障碍建设的欠缺以及农村城镇改造的落后，普遍性的无障碍设施建设还有很艰难的路要走。

广义上的完整制度建构是指身心障碍者融入社会的制度建构。身心障碍者只有从教育、康复、医疗、职业训练、社区活动等各个方面全面融入社会生活，无障碍通行权利才有实现的必要。如果身心障碍者无法和其他人一样平等参与教育、就业以及接受社会服务，即使无障碍设施建设的很好，身心障碍者因为没有出行参与社会生活的需要，也不会无缘无故走到公共场所享受无障碍设施。《结论性意见》指出：“委员会特别担忧的是，实际上，只有存在某些种类的障碍的学生（身体残疾或轻度视觉残疾）能够接受主流教育，而所有其他残疾儿童都被强制就读特殊学校或者干脆辍学。”所以，从制度设计上，使身心障碍者能够融入到完整的社会生活中，有出行的需要并能够确实无障碍出行，才能真正实现无障碍设施建设的无障碍通行目标。

四、我国身心障碍者无障碍通行权利法律保护的实现

身心障碍者无障碍通行权利的法律保护是一个系统工程，包括观念转变、平等参与和制度建构等内容。

（一）改变称谓，革新观念

改变观念、提高认识不是一朝一夕的事情，但是对于“残疾人”的负面认识却可以通过称谓的改变而起到推进观念更新的作用。

“身心障碍者”的称谓更能体现《国际功能障碍和健康分类》（ICF）的“限制”“障碍”以及“参与”“支持”的理念。［7］从人权保护的价值模式出发，“限制”“障碍”是中性词，并不必然意味着需要把“身心障碍者”从社会中单独分离出来进行保护，恰恰相反，基于对个体人权利的尊重，应该承认每个人都是不完整的，但是对于每个人的人格尊严保护方面却是全面平等的，任何人都应该不被歧视受到平等保护。显然，人权模式是基于对“身心障碍者”完全融入社会的考量，虽然这种考量也遭到了批评，被认为忽略了“身心障碍者”自身身体缺损和障碍的关注，容易忽略其个体救助和帮助的需求［16］25，但是仅从社会障碍存在的角度出发，如果“身心障碍”是人类社会物质性存在必然会有的一种状态，并且任何人都有出现身心障碍的可能，那么接受这种存在，并从社会融入与支持的角度设计社会生活设施建设，就是人权保障的必然要求。受权利保护观念的影响，“身心障碍者”在无障碍通行权利享有方面存在着历史欠账和社会提供不足，所以，才有必要提出和强调“身心障碍者”无障碍通行权利的保护问题。我国应该从法律规范性文件用语和官方机构用语的改变做起，改变“残疾人”称谓为“身心障碍者”，推进残疾人人权保护模式的实现，也推进无障碍通行权利的实现。

（二）参与性无障碍设施建设

按照平等参与的理念，无障碍通行权利的主体是身心障碍者又不限于身心障碍者，无障碍通行权利是身心障碍者享有和其他公民同样平等的基本权利，也因此，《公约》提出了基于平等受益基础上的“通用设计”原则，但是从身心障碍者的实际需要出发，又提出了“合理便利”的原则。这两个原则的落实，取决于对于身心障碍者享有无障碍通行权利的尊重和身心障碍者的知情参与。也即通过公开、广泛征求身心障碍者的意见，通过全社会的透明讨论，并保证无障碍设施的设计、建造全程向社会公开，真正实现平等参与为核心的无障碍通行权利保障。具体包括如下内容。

一是信息公开。在我国已有的政府信息公开条例的基础上，针对身心障碍者做好信息公开工作，保障身心障碍者的知情权。目前在我国，由于身心障碍者社会融入度很低，大众心目中的“残疾人”大部分都生活在亲人或政府承办与管理的机构看护下，“残疾人”的独立自主社会地位没有确立，不清楚身心障碍者的概念，也不知道自己应该享有的权利有哪些，无障碍设施的规划和建设也离他们很远。因为已经习惯了被看护的生活，有很多身心障碍者根本不知道还有无障碍通行权利，更因为无法出行，导致了出行能力的丧失。因此，保障信息能够传递给身心障碍者，让身心障碍者能够知道无障碍通行权利，树立其独立生活的信心和信念，然后才能邀请身心障碍者一起讨论无障碍设施的规划和建设问题。

二是推动无障碍信息交流。信息社会带来了沟通和交流的便利，也为身心障碍者提供了天然的无障碍交流条件。与其他物质性无障碍设施建设相比，信息沟通与交流的无障碍建设更容易实现，也更容易被身心障碍者接受。所以，无障碍设施建设的重点是要进行无障碍通信建设，通过网络信息交流，实现身心障碍者与世界的无障碍信息传递与交流。通信技术的无障碍在社会普及性方面阻碍最小，也是信息社会最必要的建设，当务之急，是适应信息化发展的节奏，对身心障碍者的通信无障碍权利进行落实。

三是推进社团参与。单个的身心障碍者对权利的主张不会形成力量，结成团队更有利于交流沟通和实现权利诉求。目前我国残疾人联合会还是政府主导的官方组织，残疾人自我联合的社会组织以及社会公益助残组织还很少。保障身心障碍者的结社自由权，并通过与社团进行协商，参与设计无障碍设施规划与建设是残疾人人权保障模式的当然内容。

（三）组建独立的无障碍设施监测机构

目前在我国，政府是无障碍设施建设的主动责任承担者，在城乡规划和残疾人权利保障领域，政府主动考量并由直接负责的职能部门完成无障碍设施的设计和建设，政府自己监督建设的落实情况。政府主动承担责任的弊端在于责任承担的不完整性以及监控评估的弱化。只要政府有无障碍设施建设的规划和努力，就可以显现为政绩，而实际上，无障碍设施建设的目的实现必须进行外部测评和监督。

《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》针对无障碍环境建设的主要任务已经拓展包括“开展残疾人家庭无障碍改造，对贫困残疾人家庭提供改造补助”［17］。无障碍设施建设的国家标准也已出台，主管部门制定了具体细化的考评指标，这些指标主要是建设标准的考评。而对于无障碍通行权利的实现而言，无障碍设施的考评指标最重要的是利用率考评。没有利用率的无障碍设施只能是形式意义上的建设，不会实现无障碍通行权利。这一考评指标的获取需要社会调查和数据统计。政府作为责任人自己负责不可信，政府也没有多余的力量做这样的工作。《结论性报告》指出：“委员会强烈建议缔约国修订《残疾人保障法》第八条，允许除中国残疾人联合会之外的非政府组织在缔约国代表残疾人的利益，并参与到监测进程中。委员会进一步建议，依照《公约》第三十三条第二款，按照促进和保护人权的国家机构的地位的有关原则（巴黎原则），设立一个独立的国家监测机制。”设立独立的监测机制已经非常必要。

（四）建构社会融入性配套制度

目前在我国，身心障碍者的社会融入性还很欠缺。必须通过修改政策和法律，逐步提高身心障碍者的社会融入度。以教育为例，对于身心障碍者我国一直采取的是特殊教育的方式，这是一种把身心障碍者隔离于社会的做法，是一种完全没有包容性的教育。从残疾人平等参与社会权利出发，应该在普通教育体系中照顾身心障碍者的合理需求，把身心障碍者纳入主流的普通教育中去，让接受教育的过程成为一个融入的过程。同样情况还包括职业培训和就业，改变对残疾人的专门技能培训以及企业配额安排残疾人的规定，促成残疾人的广泛社会融入性。

社会融入性配套制度建构中，政府必须做表率。政府公务员雇佣应率先不歧视身心障碍者，通过提高政府雇员中残疾人雇佣率的比例，或对残疾人参加招聘进行政策与条件倾斜。首先在政府公务员雇佣与事业单位中实现身心障碍者的平等融入；其次，政府面向社会服务的领域，应该率先实现无障碍通行设施建设，最大可能实现政府机构中的无障碍设施利用；再次，通过向公共场所延伸，实现更宽泛范围的无障碍设施建设的利用率。

（五）权利救济的完善

凡是无救济的权利都是不完整的权利。无障碍通行权利的实现也必须有对应的权利救济。当身心障碍者无法畅通享受无障碍通行权利，或者在无障碍设施使用中受到伤害，必须设定法律救济途径。就无法使用已建成的无障碍设施或使用受到伤害等权利侵害，可以通过普通的民事、刑事程序寻求救济。身心障碍者的权益保护和其他公民等同，但按照合理差别对待，在提供法律援助等方面应该给身心障碍者更多的资源，并通过立法进行明确。

就无障碍设施的规划以及已有的无障碍设施无法与其他建筑衔接保障畅通行使的问题，涉及到政府的整体规划以及新旧建设项目无障碍设施的逐步改造问题，政府应该先有规划然后逐步落实，身心障碍者有权利根据政府的城乡规划要求政府履行职责或通过问责政府督促规划任务完成。而就已建成的无障碍设施的修理维护以及使用效率评估等问题，身心障碍者有知情、监督和要求政府履职的权利。以上权利需要借助于身心障碍者组织来完成，非政府组织的介入非常必要，政府应该对身心障碍者的结社自由权予以充分保障，并通过立法完善身心障碍者权利的救济。

总之，无障碍通行权利是身心障碍者的基本权利，其实现与“残疾人”人权保障的整体状况相关。结合《结论性意见》，必须在人权保护模式下实现我国身心障碍者的权利保障。通过转变观念，以信息化无障碍交流为突破口，政府率先垂范，并积极保障身心障碍者的参与知情权、结社自由权，身心障碍者无障碍通行权利始能真正实现。

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（责任编辑苏肖）

On the Legal Protection of Accessibility of Disabilities under Human Rights M odel

WANG Xiu-zhe
（School of Law，Shandong Technology&Business University，Yantai，Shandong 264005，China）

The right of accessibility is the basic right of disabilities and the first right to achieve their other rights.The human rights model in the Covention on the Rights of Persons with Disabilities provides the basic framework and guidance for the legal protection of disabilities'accessibility in China.The appellation should be changed on the disabilities from"cripple"to"dysfuntion"，and the legalization needs to be realized through government leading，disabilities'participation and rights remedy，thereby achieving the legal protection of the right of disabilities'accessibility.

the right to accessibility；Covention on the Rights of Persons with Disabilities；human rights model；well-informed participation；right relief

1673-1972（2016）04-0104-08

D922.14

A