渐进式延迟退休立法探究

黄鹏辉，王玮珂

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)



渐进式延迟退休立法探究

黄鹏辉，王玮珂

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

人口老龄化日益严峻，基本养老保险基金的支付压力成为我国社会保障体制中遇到的最棘手的问题。现阶段，渐进式延迟退休成为最佳应对方法之一。但在立法过程中遭遇各类劳动者之间权利平衡的问题。因此，法律规制的制定应坚持保障人权、追求实质正义、允许合理差别。在程序上，通过小步徐趋的方式有条不紊地推进；在立法内容上，寻找各种劳动者权利关系之间的平衡点，确保切实可行。

渐进式延迟退休；男女同龄退休；身份同龄退休；区域同龄退休；权利平衡

近年来,随着健康水平的提高,人均寿命不断延长,根据第六次全国人口普查资料,2010年我国人口平均寿命达到了74.83岁,60岁及以上人口占13.26%,比2000年人口普查年上升2.93个百分点[1]。 但是，我国目前的退休年龄基本沿用了1978年国务院颁布的 《关于工人退休、退职的暂行办法》,男性退休年龄为60周岁,女性干部退休年龄为55周岁,女职工退休年龄为50周岁[2]，这导致了退休人员数量不断增加。同时，据人社部数据显示，截至2013年，我国养老保险个人账户的空账已经达到了3.1万亿元，因此基本养老保险基金的支付压力已然成为我国社会保障体制遇到的最棘手的问题。面临此问题，早在2013年11月12日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义就曾公开表示中国将采取渐进式延迟退休的方式来应对已经到来的“白色浪潮”。2015年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出出台渐进式延迟退休政策建议。结合习近平主席于2014年2月28日召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上的指示，凡属重大改革都要于法有据，在全面深化改革中要高度重视运用法治思维及法治方式，加强相关立法工作[3]。在中国推进法治化建设的过程中，公民的法律意识开始觉醒，这是对法律充分认同的最好信号[4]。所以，未来几年内，渐进式延迟退休立法必将提上我国的立法议程。

一、问题的提出

渐进式延迟退休是指采取比较缓慢而稳妥的方式，逐步延长退休年龄，尽量减小退休政策调整对社会和有关人员所带来的影响。简而言之，就是在正式实施政策过程中，设定几年的“缓冲期”。例如，经过两年的时间将退休年龄延长一岁，在政策实施之后的第一年只将退休年龄延长半岁，第二年再延长半岁。渐进式延迟退休实施将会是一个漫长艰苦的过程，也正因为如此，渐进式延迟退休年龄更应该科学立法，须明确立法目的，确立立法模式，遵循立法程序，合理设计渐进式延迟退休年龄，充分保障公民退休权益。北京社会科学院副研究员鄢圣文曾表示，十三五出台“渐进式”延迟退休政策实施的关键，是要解决三个“同龄”退休的问题，分别是：男女同龄退休、身份同龄退休和区域同龄退休[5]。因此，渐进式延迟退休立法在坚持科学立法的基础上，其核心是解决男女同龄退休、身份同龄退休和区域同龄退休问题。

二、以法析题：三大“问题”的学理审视

1.男女同龄退休背后——男女平等的考量

据我国现行有关法律规定：在我国有关退休年龄的规定中存在着明显的性别差异，男性比女性迟退休。有这样的规定是鉴于当时女性的生理特点，认为她们在生存竞争中处于不利地位。但是这些规则已经不适应这个强调“男女都一样”的时代了。并不是我们有了一种新的、比前人更公正的观念，而是因为，时代变了[6]。如今，市场创造了对劳动力的大量需求，工业化和知识经济的发展使大量妇女就业，甚至比男子更为出色地创造出财富，在一定程度上改变了女性因体力弱这种自然属性而产生的在社会生活中受压迫和剥削的命运[7]。所以，站在情理的角度，女性与男性同龄退休是合适的。并且，根据美国社会保障署编写的《全球社会保障—2002》提供的173个国家的数据得知，多达60.6%的国家男女退休年龄相同[8]，可见男女同龄退休也是大势所趋。

同时，从法律上看，我国宪法第四十八条第一款规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”女性享有和男性一样平等的劳动权，应该受到法律的保护。如今退休年龄上的性别差异侵犯了女性与男性平等的劳动权利，应该受到违宪的质疑。[9]292无论从情理还是法理，男女同龄退休都是男女权利考量后的结果，是我国的发展目标。但结合我国实际，由于各地区发展不均衡，部分地方女性与男性社会和经济地位仍有巨大差距，“一刀切”地实现男女同龄退休是不现实的。因此，近期我们要借助渐进式延迟退休年龄立法，循序渐进地实现目标。

2.身份同龄退休背后——职位平等的考量

职位并无高低贵贱之分，在退休年龄的设置上，则显示了国家对不同职位劳动者的态度。采用“一刀切”的态度，是对所有职业的认可与尊重。从法律上看，不仅我国宪法第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”而且《中华人民共和国劳动法》第三条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”可见，不同职业的劳动者拥有一样平等的劳动权是法律上明确要求的。若采取不同职务不同龄退休，会导致劳动者们缴纳养老保险金、享受退休工资的时间参差不齐，因职位不同产生的经济地位差别持续加大，同时还侵害到不同劳动者的养老权。而“养老权是一项基本人权 ，宪法性权利，是公民享有的社会权利之一”[10]。因此，在延迟退休的过程中，应该坚持无身份差异同龄退休，不仅是法律上的要求，也是结合实际考量后的结果。

有学者认为，不同的劳动者对退休年龄的要求是不同的，政府不应该不分青红皂白采取“一刀切”的态度。例如，受教育程度低，从事技术含量低体力要求高的简单劳动的劳动者，往往就业早，工龄长，如果再延长退休年龄，则会损害其充分享受养老保障待遇的权利，[8]同时也可能损害了他们的身体健康，为今后的生活埋下隐患。但是，身份同龄退休并不意味着我们抛开了对劳动者的受教育程度、收入状况和所从事的职业本身风险等各方面因素的考量。因为法律是灵活的，我们完全能在统一延迟退休年龄的制度下，针对特殊职业特殊考虑，为这类劳动者留下一道门。因此，这也要求渐进式延迟退休立法中更应该慎重考虑，不仅要在整体上体现法律对各行各业一视同仁的态度，并且要在特殊领域体现出特殊考虑的法律实用性。

3. 区域同龄退休背后——贫富平等的考量

如学者所言“中国作为一个中央集权的国家，作为一个统一的大市场，不同地区的公民应该享有同样的权利。”[11]然而，我国现阶段许多政策的导向是相反的，同样是城市人或者农村人，在我国不同省甚至不同县市待遇都是迥异的，最明显的就是公务员工资标准悬殊，社会保障分省管理，最低生活保障因地而异。经济发达城市较落后的城市，城市较乡村，反而享受国家更大的保障力度。而区域同龄退休政策纠正了政府因贫富差距采取区别对待的不公正观念。

区域同龄退休保证了社会成员都享有平等权利，特别是收入低微的弱势群体的平等权利。我国《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”平等地履行宪法和法律规定的义务，任何公民都不允许因其民族、种族、性别、出身、职业、宗教信仰、教育程度、财产状况和职务高低等的不同而享有超越宪法和法律的特权，每个公民都要平等地享有宪法和法律赋予的权利。12因此，我们不能因为公民的财产状况来划分其高低等级从而限制其享有的权利。财富与权利地位挂钩的观念在我国是根深蒂固的。早在封建社会时期，我国就因财产多少产生了阶级划分。要想改变这一传统落后的观念，任重而道远，区域同龄退休的开展必将是一个巨大的挑战。

4.三大“问题”的可突破性

正如马克思所言，“社会不是以法律为基础的，相反，法律以社会为基础。”[9]291站在集体的角度看，我国现阶段的退休年龄制度，产生于上世纪50年代，随着我国经济与社会的飞速发展，当时适用的社会环境早已发生了翻天覆地的变化，其已经无法应对新出现的各种矛盾。老龄化压力与养老保险压力，均推动着渐进式延迟退休立法颁布，渐进式延迟退休立法有助于社会的长治久安。简而言之，延迟退休立法的制定是社会发展的选择。同时，法律是集体利益的捍卫者，法律应该是“社会共同，由一定的物质生产方式所产生的利益需要的表现，而不是单个人的恣意横行”[9]292。

站在个人角度，不同劳动群体具有不同的利益，即使同一群体中也会有不同的想法和诉求。因此延迟退休在施行过程中不可避免地会引起各种矛盾，而男女同龄退休、身份同龄退休和区域同龄退休问题则是劳动者权益冲突的代表问题。但是自1989年以来，世界上有近70个国家(地区)提高了法定退休年龄。例如，美国政府规定，从1983年到2017年，退休年龄将由65岁逐步提高到67岁[13]；西班牙政府规定，从2013年至2027年，退休年龄将从65岁延长到67岁[14]；英国政府规定退休年龄由目前的65岁到21世纪30年代延长至68岁，到21世纪40年代后期再延迟至69岁等[15]。借鉴发达国家的成功案例，我们会发现“三大问题”只是一个短期的问题，并非不可解决，而在对待这些问题上，发达国家采用的均是小步慢走的渐进式延迟退休策略。

因此，从法律与社会、利益关系的角度看，推进延迟退休是我国社会发展的必然选择。接踵而至的“三大问题”又会是我国延迟退休道路上无法一蹴而就的问题，那么小步徐趋则将是我们的最佳选择。我们应该从立法中寻求突破，构建出合理的渐进式延迟退休法律体系，将问题解决。

三、倚法破题：渐进式延迟退休立法应该采取的应对措施

解决“三大问题”的关键在于保持劳动者权利的平衡。福利经济学上有个概念叫“帕累托改进”，指的是一项政策通过改变现有的资源配置能够至少提高一方的福利，而不会对其他人造成损害，削减福利损失而使整个社会受益。同样，作为一种资源的重新调配，渐进式延迟退休立法也应该平衡好各方的利益，追求“帕累托改进”效益。这就要求我国政府从立法的导向与目的、立法的内容以及程序等方面进行慎重考虑。

1.法律规制的导向与目的

渐进式延迟退休制度的法律规制应当以人权理念为导向，追求实质平等为目的。我国《宪法》第三十三条第三款规定，“国家尊重和保障人权”，而劳动权作为人权的重要体现，是指在宪法和劳动法的保障下，劳动者有获得就业机会及其在劳动过程中得到基本保障的权利[16]。可见，劳动权是各国宪法确认和保护公民的一项重要权利，是劳动者赖以生存的权利。这对于公民来说，意味着他们不分性别、民族和财产状况等，都有权实现就业，有权依法选择合适的职业和单位，有权享受国家和社会提供的各种就业保障；对于用人单位来说，意味着他们应当公平地录用达标的应聘者，承担为之提供上岗培训、就业服务、失业保险等方面的职责；对于国家来说，意味着应当为公民提供必要的保障以实现公民的劳动权，如保障公民有均等的就业机会等。但是就现行的法定退休年龄制度规定而言，过早地退休是对人力资源替代系数低的群体的劳动权的侵犯，同样也是对宪法中规定国家尊重保障人权的违背。因此，以人权理念为导向的渐进式延迟退休的法律规制满足了这类群体的要求，对于宪法赋予他们的劳动权给予了进一步延伸的空间。

鉴于个体的差异性，例如劳动者的性别、工作性质、受教育程度等不同将会导致各类劳动群体在享受养老保险时会存在巨大差别，而就目前我国的发展水平，这种差距是无法一时抹平的，因此，现阶段我国只能维持一种相对的平等。平等权是一个可以广泛用来解释保护公民权利的条款。它的意义也会随着历史发展时期和社会形势的不同而发生衍变。因此伴随着人们思想的进步，我们追求的并不再是“以牙还牙，以眼还眼”同态复仇式的平等。现阶段我国宪法规定公民在法律面前一律平等的同时，也对现实生活中由于历史、文化、自然生理等方面的原因形成不平等的客观事实作了充分考虑，做出了特别的保护规定，明确平等权禁止的差别是不合理差别，而并非禁止基于合理分类产生的合理差别，即合理差别是对宪法上平等权的补充。这也就要求我国在渐进式延迟退休的立法上，应当充分考虑到个体的不同，允许合理差别的存在，最大化地平衡好各类群体的利益，以追求实质平等为目的。

2.法律规制的程序与推进

在渐进式延迟退休立法的制定上，要坚持合理稳妥的立法程序，小步徐趋地平稳推进。《中华人民共和国立法法》第四条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”第五条规定：“法应该体现人民的，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。” 因此从出台退休年龄的法律规制的程序意志上而言，渐进式延迟退休方案应该公正、公开，要在充分听取群众意见的基础上，进行合理论证，并通过提案、审议、表决通过、公布法律等一系列严格的立法程序后方能实施。从制度推进的流程而言，应该分步走，并采用小步徐趋的办法。第一，延迟退休年龄要有预告期。措施落实前应该提前几年告知社会，而不能是简单地今年宣布，明年就加以实施，要让公众，特别是一些受影响较大的群体做好心理准备，平稳度过过渡期。第二，延迟退休年龄要分类进行。不能不加区别地统一将所有群体的退休年龄在同一时间延迟。对于入门门槛高，核心竞争力强的劳动群体应该先行开始；对于繁重体力劳动者以及从事有损健康工作的群体应该稍后进行，这一方面是对高新技术人才劳动权的保护，另一方面也是对重体力劳动者健康权的保护。第三，延迟退休年龄一定要小步徐趋。以每年提高几个月的方式，用较长的一段时间进行磨合以完成平稳地过渡。

3.法律规制的主要内容

(1)先分类设置，后趋于统一。分类设置，是指对属于不同群体的劳动者分别设置延迟退休年龄的年限。在延迟退休年龄的法制推行中，由于每个人的个性差异，例如性别、职业、所处地域的不同都会导致退休之后所能享受到的养老保险的待遇大不相同，造成实质上的不公平。这种不公平在我国已经根深蒂固，并非一蹴而就，它需要采用渐进式办法进行过渡。在渐进式延迟退休的立法进程中，应该承认现阶段差别的存在，进行分类设置，循序渐进，最终逐步过渡到男女同龄退休、身份同龄退休、区域同龄退休。①根据男性与女性劳动者的个体差异进行大类划分。具体而言，渐进式延迟退休立法上的分类设置应该以我国目前的整体情况作为基本参照，根据不同劳动群体的具体情况而定。首先，应当根据男性与女性的个体差异进行大类划分。在同步延迟男性与女性劳动者退休年龄的基础上，考虑到当前女性在劳动市场上仍处于弱势地位[17]，短期内同等条件下维持女性劳动者比男性劳动者先退休。其次，我国应该跟进各项措施，为未来男女同龄退休打下基础。第一，我国有关部门至少应该及时改变现行退休金明显错误的支付方式。应该将女性获得满额退休金的工作年限从35年降至32年或者32年以下，使无论男性和女性都有平等的机会获得满额退休金。第二，我国可以将退休金分为两部分，把其中一部分退休金和工资与工龄(或者缴费年限)挂钩，另一部分退休金施行男女平均分配。由于历史原因，现阶段仍然存在女性工资低、工龄短问题，平均分配的退休金比例越高就对女性越有利。目前，我国已经着手试行新的养老保险制度，男女平等分配“基本养老金”和与工资和缴费相关联的“个人账户养老金”相结合的方案正步入正轨。现阶段要做的就是为女性争取到更高的“基础养老金”的比例。这样既顾全了女性因为身理差异不能长期工作的需要，又避免了其社会地位不再因养老金问题而不如男性的状况发生。②根据各类型劳动者的职业差异进行详细划分。应当根据各类型就业群体职业上的实质性差异进一步划分，设置相当的延迟退休年限。具体的设置方案，可以借鉴我国经济理论界的分类，将劳动者分为高技能劳动者和低技能劳动者。一般而言，低技能劳动者由于拥有较少的人力资本，且人力资本会随着工龄的增长而不断地老化或贬值，延迟退休对他们冲击很大[18]。在早期确立退休制度的过程中，就有人指出“当一个人总是不断成功时，他自然不想退休；而当一个人在煤矿中度过了35年时，他会想退休。”时隔数十载，这种状况仍然没有改变。从事技术型或者管理型的劳动者，他们的受教育年限往往会长于一般劳动者，若按同一法定年龄退休也必将导致他们的工作年限较短，因此相对较多地延长其退休年龄，有利于他们实现充分就业的权利，提升其在政治、经济与社会生活中的地位，避免学历越高，退休金的比例与金额反而越少的不公正后果的发生。从事体力要求高的劳动群体则与之相反，他们往往就业较早，由于未曾接受高层次的教育，导致未来晋升的可能性不大，也将在一些可能对身体造成极大伤害的岗位较长时间地工作。对于这类劳动者而言，相对较少地延迟他们的就业年限是对他们权益的维护，也是我国践行人权保障的重要举措。分类设置的作用还体现在对于一些对身体造成严重伤害的特殊行业，进行合理合法的审批后可以允许其提前退休。这样一来，便能平衡不同层次劳动者的权利冲突，达到维护公民的基本权利和提高社会福祉的目的。

(2)以配套法律规制为辅助，进行渐进式延迟退休立法。渐进式延迟退休立法在解决现阶段劳动者权益不平等的遗留问题上，除了初步保持相对平等的基础上分类设置以外，还应该根据实际的社会状况跟进完善相应的配套制度。①坚持提前退休法规设立，增加提前退休审批法规。渐进式延迟退休年龄的立法应当改进提前退休制度的法律规定，增加对提前退休情况的审批力度的规定。一方面，延迟退休对就业和劳动力资源的影响具有个体差异性[19]。男女同龄退休、身份同龄退休施行过程中会存在一些特殊群体，这类群体大多数处在人力资源替代系数高的岗位，他们存在身体健康状况欠佳，转岗就业能力不足的问题，提前退休制度的设定是对这类劳动者权利的保障。另一方面，如今有一些自身经营状况不佳并且又缺乏社会责任感的企业钻了制度的“空子”，上报虚假材料，利用国家给一些特殊劳动者的优惠政策提前领取养老保险金。当然，这不仅仅是企业的过错，某些单位职工也是知法犯法，他们中的许多人平时工资并不高，退休以后所能领取到的养老金相差无几，对工作缺乏了热情和积极性。这些企业和职工给我国养老基金带来了消极的影响，造成了巨大的亏损。目前，我国关于提前退休适用的是《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发[1978]104号)，其中对于提前退休条件的审核过于空洞，无法适应当前的局势。因此，我国应该根据目前的社会与经济发展的状况整改提前退休制度，完善对提前退休条件的规定。进一步来说，我国应该着重加强对提前退休的审批力度，可以将提前退休与企业的信用挂钩。对于那些“钻空子”的企业必须予以严厉的惩罚，使它们今后在贷款方面受到比其他企业更加严厉的限制，加大其违法成本，这可以算是为应对延迟退休年龄后将出现的提请退休浪潮的未雨绸缪。②完善《中华人民共和国社会保险法》。渐进式延迟退休年龄立法应当进一步完善《中华人民共和国社会保险法》。在区域同龄退休问题中，我们会发现，在我国，不同地区的社会保障制度是不同的，社会养老金缴纳年限数额都是不同的。倘若不先解决平等问题，将养老金进行并轨，把每一位公民都置于平等的体制下，一切法律规制都将失去公平正义，失去立足之本。因此，我国需要对《中华人民共和国社会保险法》进行修改，从法律上规定不同地域、不同就业单位职工相同的地位，使无论从事何种职业的劳动群体都应该自行承担养老金的缴纳费用。在现阶段，施行上，不能简单地以整个劳动群体为对象进行划分，将就业单位员工的平均收入作为缴费基数，还应当灵活区分就业者的收入和职业，根据其收入水平确定缴费标准，即采取养老保险缴费与收入水平挂钩的策略。从长远上看，延迟退休年龄是缓解养老金缺口问题的一个可行性办法；但就短期而言，可以通过对《中华人民共和国社会保险法》的完善而见到成效，这样对延迟退休年龄法律规制的施行也将起到推动作用。

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(责任编辑伊人凤校对祁刚)

Research on the Law of Raising the Retirement Age in Progressive Steps

HUANG Peng-hui，WANG Wei-ke

(School of Law,Fuzhou University,Fuzhou 350108,China)

With the ageing population becoming more and more serious,the pressure of paying basic endowment insurance becomes the most thorny problem of China′s social security system.At present,delaying retirement step by step is one of the best ways to deal with it.But in the process of legislation of delaying retirement is meeting difficulty.The difficulty is how to keep various workers′ right balance.So legislation shall protect human rights,search for essential justice and allow relatively reasonable difference.On one hand,legislation shall proceed in a planned way;on the other hand,the legislation shall find a balance between the rights of different laborers to ensure success.

raising the retirement age in progressive steps;gender;identity;district;the balance of right

2015-12-03

黄鹏辉(1992-)，男，福建南平人，硕士研究生。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2016.03.008

G02

A

1672-9617(2016)03-0328-07