安徽省地方政府购买公共服务的反思与政策调整

夏广群，叶常林

1.安徽工程大学人文学院，安徽芜湖，241000；2.安徽工程大学校长办公室，安徽芜湖，241000



安徽省地方政府购买公共服务的反思与政策调整

夏广群1，叶常林2

1.安徽工程大学人文学院，安徽芜湖，241000；2.安徽工程大学校长办公室，安徽芜湖，241000

政府通过社会力量购买公共服务这种新模式在中国的普及，提高了中国政府办事效率；同时也出现了一些问题：盈利化倾向严重，购买机制不统一，缺乏经验等。鉴于此，运用归纳法、例证法和比较法三种论证方法，重点围绕安徽省地方政府推行公共服务市场化改革进行论述，通过分析当前安徽省地方政府购买公共服务的进展情况，梳理出导致政府购买公共服务过程中出现上述问题的根源，根据安徽省各地方政府目前的情况，吸取省外政府购买服务的经验是必要的。结果表明：推进社会组织孵化园建设，加强人才建设，扩大采购范围，完善政府购买服务与监督体系是安徽省政府下个阶段购买公共服务工作的重中之重。

政府购买；公共服务；社会力量

1 提出问题及相关研究

目前，国内学者与地方政府主要从三个方面对政府购买公共服务问题进行理论研究和实践探索：(1)关于国外政府购买公共服务的研究。如吕外探讨了美国政府向非盈利组织购买服务的模式[1]；俞祖成对日本政府购买模式进行了探讨[2]；彭婧对澳大利亚政府在医疗卫生领域实践进行了分析，试图了解国外政府购买的方式，从而找出适合中国国情的政府购买模式[3]。(2)关于政府购买公共服务的相关法规研究。如张瑜等对国家在购买服务的领域进行了研究[4-5]；也有学者对地方政府购买服务的法律进行分析，如李海平和卢会河分别对深圳市和西宁市政府购买公共服务的法律规制完善进行了研究[6-7]。实际操作层面，目前安徽省各级政府在购买公共服务方面执行的法律是《政府采购法》，但该法没有将公共服务项目纳入采购范围，购买的客体也没有社会组织、公共企业等主体资质[8]。(3)关于政府购买公共服务的监督和评价研究。如李茹、吕维霞、周平等对政府向社会组织购买服务的监管问题作了探讨[9-10]；杨术关注政府购买服务中的“绩效评估”等[11]。

综上所述，学术界和政府一致认为，政府向社会力量购买公共服务是我国政府提供公共服务的一条重要途径，如何建立制度框架和机制也达成了很多共识和成果。然而，安徽省在购买公共服务实践过程中仍存在一些需要进一步探讨的问题。一是社会力量的差异性与公共服务的公共性之间的逻辑一致性出现异常，以致于赢利化倾向严重。二是政府购买公共服务的制度设计单一性与社会力量差异性的不适应性。如生产公共服务的主体不同，其授权方式、管理方式、评价方法等都存在较大的差异，无法实现统一购买机制。三是目前仅停留在理论研究、制度设计与实施层面，缺乏对政府购买公共服务实践过程的实证分析，以至于政府购买公共服务的机制优化与政策调整等缺少实证依据。鉴此，本文将重点对安徽省地方政府购买社会服务存在的问题和政策调整进行探索和创新。

2 安徽省地方政府购买公共服务的进展状况

从中国新闻网了解到，截至2016年1月，安徽省已登记各类社会组织26190个，万人拥有社会组织3.8个[12]。但是，发达国家社会组织万人拥有量超过50个，安徽省远远低于发达国家水平，社会组织的发展仍然落后。

铜陵市于2007年就开始进行政府借助社会力量提供公共服务的尝试，通过不断修改调整，从2012年至今，已打造出了颇具铜陵特色的政府购买服务机制。截至2015年，铜陵市登记在册的社会组织有743个，每万人拥有社会组织将近5个[13]，这些社会组织构成了一个完整的社会组织管理体系，覆盖了公共服务的各个方面，包括医疗卫生领域和文化教育领域等，覆盖领域广、影响大，在政府购买公共服务领域起到了至关重要的作用。除铜陵市外，安徽省其他地市也加大了政府购买公共服务投入的力度，由此可见，安徽省政府购买公共服务取得了长足的进步。安徽省地方政府购买公共服务的领域主要涉及以下几个方面：(1)基本公共服务：主要涉及到公民日常生活的方方面面，包括医疗卫生、公共就业、住房保障、文化体育、交通运输等，基本公共服务与人民的生活息息相关。(2)社会事务服务事项，包括慈善救济、公益服务、法律援助、社会矫正等一些社会服务事项。(3)行业管理与协调事项；(4)技术服务类，主要集中于科研、行业统计分析以及检验、监测等技术服务。(5)政府辅助性服务，主要是为了政府购买服务方便所提供的项目评估等[14]。

铜陵市试点改革的成功开辟了安徽省试点改革的先河，带动安徽省其他地市政府积极推进购买公共服务工作。从2007年的改革尝试到如今的不断摸索，安徽省政府已经逐渐找到了适合自身改革的新模式，概括起来，有以下几点：一是科学界定了政府购买服务的内容。在2014年安徽省财政厅颁布的政府购买服务指导目录中明确了五大类260个具体购买项目。二是操作流程规范。流程不规范是以往安徽政府改革中存在的主要问题，为了保证操作流程规范，安徽省政府出台了一系列文件规范操作流程，建立了以“需求计划，准备标书，投放标书，评估，签订合同，登记注册，合同管理”为主要内容的一体化流程。三是政府有明确的购买服务目标。根据各地市的实际情况，制定了切实可行的服务规范，本着突出重点、各个击破的原则，完成各地市政府购买服务工作。

3 安徽省地方政府购买公共服务存在的问题

由于安徽省地方政府实施政府购买服务尚处在探索阶段，所以政府通过社会力量购买公共服务在人员、组织和制度方面还存在诸多问题。就安徽省地方政府购买公共服务的现状而言，这些问题大致归为如下几类。

3.1 社会组织门槛高，发育不成熟

当前，安徽省社会组织发展主要存在以下问题：第一，社会组织门槛高。在对芜湖市社会组织的走访中了解到，张大爷是一位退休教师，也是书法爱好者，由他牵头成立了小社会组织，方便更多的书法爱好者交流学习，但是在申报社会组织初期，他跑了街道办、芜湖市民政局、市场监管局、银行和税务局，填了大大小小几十张表格才得以完成申报。据了解，很多社会组织就是这样因各种繁琐手续而中途夭折。第二，社会组织有近三成成为僵尸组织。由于社会组织专职人员较少，资金不够，大多数社会组织工作人员都是兼职，没有专门的编制，有些甚至没有单独的办公场所，这就很容易导致社会组织的工作虎头蛇尾，大多数社会组织在后期就缺乏工作积极性，直至解散[15]。更有甚者，一些社会组织拿到政府资助后就销声匿迹，也不参与每年的社会组织年检，逐渐沦为僵尸组织。第三，社会组织仍然依附政府生存。虽然政府转变职能已经提上日程，但是目前安徽省绝大多数社会服务仍然由政府提供，政府掌握着社会组织的生杀大权。政府部门会依据与社会组织关系的远近来选择社会组织，这使得社会组织面对政府的选择没有话语权。不管是采用招投标还是其他形式，有政府背景的社会组织也备受政府部门的青睐而长期处于优势，这对那些没有政府背景刚刚起步的社会组织来说，无疑是寸步难行[15]。第四，社会组织一直被认为是我国社会工作的边缘性工作，社会组织的地位得不到公众的理解和支持，因此很难开展工作。

3.2 社工人才短缺，专业性不足

社工是具有一定社会工作专业知识和技能，服务于社会福利、社会救助和慈善事业等诸多领域，直接提供社会公共服务的专门人员。由于职业前景不明朗，就业政策和制度配套不完善，导致社工专业人才紧缺。虽然安徽省许多高校都设立了社会工作专业，有的甚至有专门的社会工作硕士点，但是缺乏实务经验，在遇到社会工作棘手问题时不会解决已经成为常见的问题，这些都导致安徽省社工人员问题遭遇瓶颈。

3.3 政府购买覆盖领域有限

自铜陵市开启试点改革以后，安徽省其他地方政府才陆续开展购买公共服务工作，由于起步晚，大众认知不够，所以政府购买公共服务的规模偏小。安徽省人民政府财政支持有限，往往希望以低于市场的价格购买到公共服务，这样的低利润不能保证社会组织可以提供更加完善的服务，服务的数量和质量都无法得以保证[16]。政府购买服务主要集中于传统的公共服务领域，在关系民生的保障性工程以及住房建设方面的关注度较低，而且，就目前来说，政府购买服务主要服务于普通民众以及一般性企业，对亟需得到帮助的社会弱势群体关注度却很少，所以扩大公共服务领域是政府购买的新发力点。

30%划分训练集和测试集的情况下SVM分类器对测试集的识别准确性分析,表5展示的是以80%:20%划分训练集和测试集情况下SVM分类器对测试集的识别准确性分析。

3.4 政府购买监督与评估不到位

政府与服务的提供者签订合同之后，合同能否有效落实，并没有得到有效的监督，因为政府部门缺乏相应的技术人才，所以在服务专业领域，只能由服务提供者说了算。除此之外，由于竞争机制缺失，政府与社会组织之间很容易形成利益共同体，使得监管很难得到有效的执行。

想要衡量政府向社会组织购买公共服务的效果，就需要配套完整的评估机制，然而，现阶段安徽省公共服务评价机制还不完善，对公共服务效果的评估还存在许多困难。比如，价格上随意性过大；再比如，政府购买服务项目完成以后，政府会临时聘请专家、学者进行评估，由于评估时间短，评估结果会存在误差。还有，因为公共服务的种类繁多，市场上很难形成一种固定的标准去衡量购买服务带来的经济社会效益[17]。

2016年1月，芜湖市财政局在芜湖市政府购买服务调研报告中指出，当前的工作难点是难以统一绩效评价指标体系。政府购买服务承接主体提供服务的多元化现状，使得不同承接主体的绩效评价内容、对象、目的等不同，绩效评价尺度和标准难以统一，绩效评价指标体系难以明确。

4 外省政府购买公共服务的几点启示

4.1 政府购买服务方式尽可能多元化

由于安徽省地方政府在购买服务方式上单一，缺乏创新，所以政府购买服务方式可以借鉴外省政府购买的经验。例如杭州市政府的公开招标。2011年在杭州举办的杭州西湖博览会，政府用公开的方式面向社会公开招标，中标方在合同范围内自由配置资源，西湖博览会的成功招标节省了政府的财政支出，提高了政府办事效率。2016年9月，即将在杭州举行的G20峰会，政府依旧采用服务外包的方式，对G20峰会信息安全专项保障服务项目进行公开招标，主要是结合G20杭州峰会信息安全保障工作，开展G20峰会信息安全三大保障：系统保障、等级保障和专家保障。利用市场化运作方式可以提高政府服务水平，以及保证政府工作的专业化程度，更加高效地保证G20峰会顺利进行。比如，南昌市向60周岁以上的老人发放居家养老服务券，从南昌市卫生和计划生育委员会了解到，这张服务券可用于购买家政、用餐和护理等服务项目，截至2016年1月，南昌市居家养老服务券使用率达90%。再比如，香港的分类财政补贴模式，无锡市的公开招标、补贴和凭单综合购买模式。多元化的公共服务采购方式保证了政府工作的面面俱到。

4.2 推动志愿者服务

政府购买服务不仅是政府和市场的事情，每个人都应该参与进来。从中国青年网了解到，2014年中日友好医院志愿者协会积极探索政府购买服务项目，并获得三项资助，这是志愿者服务项目化的创新探索。2015年8月，武汉市出台《武汉市志愿者服务条例》，将志愿者服务工作经费纳入年度财政预算，在武汉市打造出一支优秀的志愿者服务群体，将志愿者作为政府购买服务工作的中坚力量，节省了财政开支，更是让普通人为政府转型工作贡献一份力量。

4.3 地方政府就应加快法律服务进程

近年来，我国部分省市出现政府购买公共法律服务，并取得明显成效。2015年，广西百色市共有42名专职法律援助律师，这远远满足不了公众的法律需求，所以百色市司法局充分发挥市场机制作用，通过政府购买来解决法律需求问题，由政府出资按标准对案件进行补贴，解决了百色市司法救助力量不足的问题，截至目前，社会律师为当事人挽回经济利益1500多万元。近年来，上海大力扶植小微企业，但大部分小微企业的创业者为初入社会的大学生，他们对劳动法了解不够全面，合同纠纷成为小微企业无法顺利发展的绊脚石，2012年上海浦兴街道成立了首家社区“创业法苑”，零距离地为这些小微企业解决劳动纠纷问题。2016年6月，天津和平区成立了“心连心大同巾帼法律服务站”，服务站充分发挥司法所各项职能，带动社区妇女学法、守法，用法律维护自己的利益。

5 对策与建议

5.1 推进社会组织孵化园建设

社会组织是连接政府、市场和公众的纽带，它直接影响公共服务供给的质量。因此，推进社会组织健康稳步发展是安徽省地方政府购买公共服务的重中之重。

从合肥市社会组织信息网上的数据看，截至目前，合肥市共建成15个社会组织孵化园，培育、孵化社会组织235家。社会组织孵化园的最初目的就是培育和孵化新建成的社会组织，为他们提供免费的办公场所，便于社会组织的内部交流。合肥市社会组织孵化模式为安徽省其他地市培育社会组织起到了很好的带头作用，其他各地市也应该加强社会组织孵化园建设，从社会组织的起步阶段就予以政策性指导以及资金、人员等硬件支持，简化社会组织申报程序，使社会组织能保持活力，在质量和数量上取胜，摆脱社会组织发育不良的困境。

5.2 提升专业化水平，加强社工人才队伍建设

邦之兴，由得人。人才蔚，国运兴。国家主席习近平在过去的两会上强调要实行开放的人才政策，安徽省地方政府应该以此为契机，切实加强社会工作专业人才的职业道德以及社工人才学科专业体系建设，支持社会工作学士、硕士和博士学位授权点基础教育[18]，建立一整套符合安徽特色的本土化社会工作人才培养、评价和使用机制。建立健全社工人才薪酬保障机制，合理确定薪酬，提高社工人才福利与激励机制，调动社工人才工作积极性，以更好地为公众提供服务。

5.3 扩大政府采购范围

一是在做好货物、服务类项目采购的同时，积极向政府投资工程领域拓展，努力把财政投资工程建设项目全部纳入政府采购范围，不断拓展政府采购覆盖面。二是拓宽政府采购组织形式[19]，考虑到市级一些部门采购产品的特殊性，应与单位协商、探讨，帮助有关单位制定规范性文件，明确单位内部政府采购组织机构、相关职责、工作程序等，组织单位有关人员参加政府采购知识培训学习。三是把好资金支付关，采购单位对政府采购范围内的项目，在支付资金时提供政府采购有关审批手续。建立动态价格月报制度，保证定点供应商优惠报价落到实处，满足市直单位零星购置办公设备的需要。

5.4 完善安徽地方政府购买服务评估与监督体系

完善的政府购买服务评估与监督体系是检测政府购买服务是否达到预期效果的重要保障，那么如何构建专业化的评估与监督机制？

第一，要完善政府内部监督职能，分离购买主体与监督主体，避免出现游戏制定者也是游戏参与者的情况。第二，出台惩罚政策，如果遇到政府工作人员利用职务之便谋取利益的行为，法律部门应予以干涉[20]。第三，安徽省地方政府应加强政府购买服专业技术人才的培养，建立专业的评估专家数据库。第四，政府应该让大众参与进来，做服务的享受者与监督者。最后，政府可以加大激励机制，对在政府购买公共服务过程中按时并高效提供服务的，可以予以表彰，减免税收，并将此社会组织推荐为优秀社会组织，让他们接纳更多的政府购买项目。对于那些利用政府购买服务之便，钻漏洞，无法完成任务的社会组织，应予以警告、培训，以此来提高社会组织购买服务的积极性[21]。

6 结 语

政府购买服务是一项长期的工程，需要政府、市场和公众的共同努力，近年来，安徽省各地方政府购买服务工作已取得了阶段性的成果，但盈利化倾向严重、购买机制不统一、缺乏经验等问题仍然突出。本文通过对全国各省市的政府购买服务工作进行调研分析，以芜湖、铜陵、南昌、杭州、百色等地为例，给出了对安徽省地方政府购买服务的思考：(1)推进社会组织孵化园建设，保证社会组织的数量和质量；(2)提升专业化水平，加强社工人才队伍建设，切实培养社会工作专业人才；(3)扩大政府采购范围，拓展政府采购的覆盖面；(4)完善政府购买服务评估与监督体系，建立激励机制，加大激励力度。对安徽省地方政府购买公共服务的研究，有利于政府和社会组织更好地开展社会服务，有利于实现政府与非政府组织的良性互动。安徽省各地方政府下一步的工作目标就是充分认识到政府在购买公共服务上面的不足，在实践中吸取经验教训，构建服务型政府，共创和谐社会。

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(责任编辑：周博)

2016-07-02

夏广群(1992-)，女，安徽六安人，在读硕士研究生，主要研究方向：非政府组织。

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.11.005

D035.5

A

1673-2006(2016)11-0018-05