国内外基本公共服务均等化研究综述

文 敏, 文 波

(1.民革昭通市委， 云南 昭通 657000； 2.昭阳区园艺艺术推广所, 云南 昭通 657000)

●经济学研究

国内外基本公共服务均等化研究综述

文 敏1, 文 波2

(1.民革昭通市委， 云南 昭通 657000； 2.昭阳区园艺艺术推广所, 云南 昭通 657000)

在国家治理的现代化进程中，政府向城乡居民提供大致均等的基本公共服务是政府的职责所在。基本公共服务均等化是改善民生的关键，是构建服务型政府的重要内容，是实现城乡一体化建设的基础保障，实现基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的最基本要求，推进城乡基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的一个着力点。本文引用了国内外专家学者的观点，对基本公共服务均等化内涵、保障机制、供给模式、制度层面等研究领域和内容进行综述。

基本公共服务； 均等化； 综述

公共服务的非均等化现象，在许多国家都不同程度地存在，最大限度地实现均等化，是各国政府为人民谋福祉的永恒追求目标。世界各国国情不同，均等化实行的途径迥异，关注点各异，研究领域各有侧重点。

一、国外公共服务均等化研究简述

(一)保障研究

从立法和制度层面保障公民都能享有基本公共服务，是发达国家的普遍做法，为此，这些国家建立和健全基本公共服务的法律和制度，以确保公民基本权益。以美国为例，从20世纪初始，政府遵循着保障公共服务相对均衡的立法原则，制定了一序列法律法规，如《纯净食品药品法案》(1906年)、《史密斯—休斯法》(1917年)、《联邦食品、药品和化妆品法》( 1938 年) 、《就业法》(1946年)、《人力资源开发与培训法》( 1962年) 、《患者保护与平价医疗法案》( 1965 年) 、《充分就业与经济平稳增长法》(1978)、《教育改革法》( 1988年)、《个人责任与工作机会折中法案》(1996年)、2002年《行业调整法》等等。[1]

立法是根本，制度是保证，在立法的同时，英国也注重从一系列的制度建设来保障公共服务相对均衡，如1976年政府发表了《英格兰卫生服务与个人社会服务的优先权》白皮书，提出满足社会弱势人群卫生服务需求的低成本方式战略，并重视发展社区卫生服务。[1]146在亚洲，日本的法律法规相对完善，如社会保障方面有《健康保险法》(1922)、《社会福利事业法》(1951)、《农村从业人员年金基本法》(1970)等，在公共卫生方面有《保健所法》(1937)、《医师法》(1968)、《精神保健法》(1987)等，这些法律促进日本社会保障和医疗卫生领域的相对均衡 。[1]217-218立法和制度保障是国外学者们研究公共服务的一个重要领域，T.Prosser(2005)认为, 要通过立法,比如制定公共服务法或创设其他规章制度，以保障政府能给全体公民提供城市公共服务。[2]通过财政的制度安排实现相对均衡是国外均等化的重要手段，Andrew(1994)认为税基不同的各个辖区，要实现辖区间公共服务大致均等，有赖于公平的财政转移制度；[3]Bodns，Rosenfeld和Hart则分别介绍了加拿大、德国、澳大利亚以财政转移支付制度促进基本公共服务均等化的实践；[4]Haup-tmeier(2007)认为，均等化的财政转移支付体系对减少地区间的恶性竞争有明显的影响，运用德国的数据资料，作者发现当财政预算的补偿提高，地方政府会提高当地税率，同时减少生产性公共支出。[5]

(二)供给研究

公共物品的供给问题长期得到学者们的关注，为保障基本公共服务的相对均衡，供给研究一直是国外学者致力的重要领域，在新公共管理兴起之前，公共服务供给的主体是政府，萨缪尔森(1953)、马斯格雷夫(1959)等学者认为公共产品的特性决定其不能由市场有效提供，而应该由政府进行供给。[6]20世纪70年代以来，发达国家为摆脱财政危机和行政效率低下、经济发展不景气等问题，英国、美国和新西兰等先后掀起新公共管理运动，在公共服务领域兴起了轰轰烈烈的市场化革新。新公共管理兴起之后，公共服务供给首先走市场化道路，之后逐渐走出一条多元供给的成功之路，其研究也相应地先由市场化视角切入，尔后转向多元供给研究。Savas (1987)认为将部分公共服务市场化，能更好地提高基本公共服务的质量，还能消减政府规模。[7]伴随第三部门的产生和不断发展的各种社会力量的参与，多元化供给格局涌现于公共服务领域，并有效推动其发展和进步。约翰逊提出公共服务供给的主体为政府，此外，还有商业部门(commercial sector)、非正式部门(informal sector)和志愿部门(voluntary sector)三个渠道。[8]Wuthnow认为政府、企业、第三部门共同参与公共物品的供给，既可发挥各自优势，又能实现优势互补。[9]Weisbrod认为第三部门在公共物品供给上达到了公平与效率的完美结合,并可较好地预防公众利益受损于政府与私营部门。[9]

(三)城乡公共服务均等化研究

为达到城乡公共服务相对均衡目标，国外推行了一系列力求改善城乡公共服务的政策和措施，以实现大致均等。实践方面，以澳大利亚基础教育为例，1973年学校委员会出台“薄弱学校计划”，从经费、技术、师资等方面帮助贫困地区学校，教学质量不断提高(资料来源于新南威尔斯议会网站)，联邦政府于1977年提出“贫困农村地区计划”，并拨款411万美元资助了六个州和北部地区部分学校。[10]研究方面，从城乡比较视角，McMillan 和 Tuffour( 1991)力图探讨农村对公共服务的需求；Gunatilaka( 1999)提出制定农村公共服务供给目标与政策，必须依据当地的实际情况和发展趋势达到供给效率与福利的帕累托最优，Qamar( 2004) 认为向农村提供公共服务应以充足征求农村公众的意见为前提，从而更加切合他们的实际需求。[11]城市公共服务均等化研究，城市内不同阶层、不同群体、不同邻里以及社区之间的非均等化，是国外聚焦的重点，美国的城市公共服务均等化研究源于两个较为典型的由联邦法院受理的法律诉讼案，一个是关于同一地区不同学校财政支出分配的霍布森起诉学区主管汉森的诉讼案(1967年)，审理后，联邦法院认为对不同学校财政支出的分配该地区存在不平等；另一个是关于黑人和白人邻里间公共服务分配的霍金斯起诉肖镇存在面较大的、系列性的不平等(1971年)诉讼案。[12]此后，一些法律诉讼还涉及城市不同区域路灯照明、街道的平整度及污水处理，并进一步扩展到供水、公园、娱乐等诸多方面，城市公共服务均等化研究的渊源由此而生，概而论之，其研究范围可归结为Lasswell所提出的“谁获得什么？什么时候获得？如何获得？”的三大问题。[13]

二、国内基本公共服务均等化研究综述

基本公共服务均等化研究肇始于十一五规划纲要后，作为我国服务型政府构建的重要内容，一直是学术界研究的热点问题。早期理论方面着重于从福利论、公平论、正义论等理论渊源和内涵的界定入手，实践方面大都集中在全国性的研究；中期从各种差距中关注不均等的原因，构建指标体系并应用实证研究，试图从体制机制特别是财政制度等方面提出解决方案，从区域来看，近几年的研究从全国走向省、市甚至关注到县，从内容来看，由整体研究走向具体，例如，近几年文化、就业、卫生等具体领域的研究呈增长趋势。对文献进行梳理后，本文从内涵研究等五个方面分析。

(一)内涵研究

对基本公共服务均等化内涵的界定，目前学术界尚未形成相对统一的看法，其中比较有代表性和影响力的是邱霈恩(2007)、常修泽(2007)、国家发改委宏观经济研究院课题组(2007)、胡祖才(2010)等的观点，刘志昌，苏祖安(2009)对研究者们概括的内涵作了总结，认为楼继伟、郭琪、丁元竹、陈海威等从基本权利的角度来界定，迟福林、贾康等从结果平等的角度来界定，幸鸣等从均等化的主体客体角度来界定，江明融、刘学之等从公共财政的角度来界定，[14]此外，对公共服务均等化内涵的研究，邓蓉敬(2007)、刘德吉(2009)、姜晓萍(2012)、李婷(2013)、涂小雨(2014)等研究者的文章综述里均有涉猎，立足点不同，界定的概念也不尽相同。本文选取以下几个观点。姜晓萍(2012)等认为楼继伟(2006)、唐钧(2006)、陈海威(2007)等从权利均等界定内涵，常修泽(2007)、迟福林(2008)等从机会均等界定内涵，张恒龙、陈宪(2007)、贾康(2006)等从结果均等界定内涵，刘德吉(2008)、孙庆国(2009)等从构成要素角度界定内涵。[4]涂小雨(2014)认为常修泽(2007)、陈海威(2007)、丁元竹(2007)等学者是从基本公共服务均等化的范围来界定其内涵，吕炜、王伟同(2008)从标准来概括，贾康(2007)则认为基本公共服务均等化是一个动态的过程，刘江(2012)进一步提出是分阶段、分层次的动态过程。[15]卢洪友(2012)从政府维护公民的基本生存权和发展权角度出发界定，并提出政府推进公共服务均等化要注重“基础性”、“均等性”“公益性”和“方便性”。[16]蒯正明(2014)认为袁倩瑜(2009)、刘琼莲(2010)、姜鑫、罗佳(2012)等从“权利说”的角度界定基本公共服务均等化，从“责任说”厘清内涵的学者有石绍兵(2009)、兰措卓玛(2011)和严明明(2012)等，郭小聪、刘述良(2010)和夏志强(2013)等学者从“过程说”概括，从“财政说”阐明内涵的有程岚(2008)、项继权、袁方成(2008)、徐越倩(2011)等学者。[17]在以上学者研究的基础上，蒯正明把城乡公共服务均等化内涵界定为：以政府为主体、以农村为重点，在城乡间合理配置公共服务资源，向城乡居民提供与其需求相适应的，不同阶段具有不同标准的、大致均等的公共服务，使城乡居民在享受公共服务的数量、质量和可及性方面都大体相当。[17]19

(二)城乡基本公共服务均等化研究

当前，我国基本公共服务非均等化局面有所转变，但仍不容乐观，不均等化现象至今仍普遍存在于东中西部、城乡和社会阶层之间，城乡基本公共服务均等化一直是理论界研究的难点问题，较早关注的学者有夏峰(2007)、王谦(2008)、李一花(2008)等，大量的硕博论文也致力于此，稍有影响的有刘文静(2008)、赵强社(2012)等人的研究。夏峰(2007)在研究城乡差距扩大的基础上，认为城乡非均等化的本质因素是城乡分割的“二元”制度，提出缩小城乡差距有赖于构建统一的公共服务体制。[18]徐增辉(2012)认为“城乡梯度发展战略”等四大因素致使城乡基本公共服务非均等化。[19]党秀云、马子博(2013)认为“城乡二元结构体制、公共财政体制的畸态化、‘自上而下’的供给机制”是我国城乡基本公共服务非均等化的制度约束所在。[20]邵明昭、张念明(2010)认为城乡基本公共服务均等化具有阶段性和相对性，现阶段我国推进城乡一体化应有统一的制度安排、实行均等供给和以城乡居民的需求为导向作为三大目标。[21]于忠江(2011)介绍了财政古典主义范式和新古典主义范式相关理论，运用新古典主义范式，预设框架设定、标准构建、服务提供、评估与动态调整四个环节对政策实践模式进行探讨，并期望对城乡基本公共服务均等化的理论和实践有所帮助。[22]罗震东(2011)等对基本公共服务设施均等化内涵进行界定，将其内容分为教育设施等五大类，并对其中四类设施发展特征和存在问题进行探讨，形成了“分权制度安排”等认识，设置城乡公共服务设施均等化路径。[23]以介绍城乡公共服务现状为基础，以剖析其非均等化因素为准入点，研究者们对推进城乡基本公共服务均等化的路径选择作了探索。李继志(2012)提出经济能力、市场融合与制度设计是决定城乡基本服务均等化水平的关键因素。[24]和立道(2012)认为基于现行经费预算政策的固化，农村公共经费保障必须强化才能缩小城乡差距。[25]吴根平(2014)提出“基本公共服务规划体系、财政体制改革、创新供给模式，完善绩效评价考核制度”等路径。[26]

(三)制度研究

基本公共服务均等化的推进需要制度的保障，均等化的体制构建、财政体制改革、户籍制度改革等方面是目前研究的焦点，其中较有影响的是常修泽(2007)、丁元竹(2007)、项继权(2008)、王炜(2009)等学者。项继权(2008)认为通过加大财政投入、实施责任分摊、构建体制等推进基本公共服务的均等化。[27]翁列恩、胡税根(2009)以发达国家公共服务政策为学理依据，启示我国亟需通过建立和完善公共财政体系、合理的财政转移支付制度以及社会和公众参与机制等合力推进公共服务均等化。[28]财政部财政科学研究所(2010)认为推进农村基本公共服务均等化需要财政政策的支持和系统的制度设计；并具体提出户籍制度改革和就业制度、社会保障制度等的最低标准策略。[29]胡悦等(2010)提出政府间转移支付制度亟需立法保障，并提出宪法明确原则，制定和完善专门部门法，规范转移支付制度，并依法进行管理和督查，保障合法有效地使用资金。[30]曾小龙(2013)认为通过改革决策机制、监督制度等五个方面的体制创新实现公共服务均等化。[31]张恒龙(2013)等从我国实行相对均衡财政政策入手，指出我国各项社会事业取得了成效。[32]

实现基本公共服务均等化的根本保障是立法，但在我国还没有深入研究法律制度，曹剑光的研究相对比较系统。曹剑光(2010)认为我国从法学视角对公共服务研究有“服务行政”与“非强制行政”等四条主线，其研究的不足体现在内容不丰富和总体上不成体系状态两个方面，提出需系统地研究公共服务的法律制度体系、加强公民基本人权保护研究等内容。[33]曾保根(2013)认为我国基本公共服务均等化的法律内容应该涵盖界定政府责任分工、制定标准体系、确定效评估制度、建立问责制度等五个方面的内容。[34]

(四)基本公共服务均等化与服务型政府构建

国家治理的四大核心内容之一即是公共服务，服务型政府应当履行好公共服务职责，当前，构建服务型政府的着力点之一就是渐进推动基本公共服务均等化，让人民享受改革成果和社会进步福祉。迟福林等(2008)认为以增进政府的公共服务能力抓手, 供给机制可尝试社会化途径，提出政府公共职责、改革财政制度等旨在提高政府公共服务能力的建议。[35]唐铁汉(2008)认为公共服务是建设服务型政府的重点,政府应根据人民群众的需求提供到位的公共服务。[36]尹慧敏(2008)认为推进公共服务均等化应从“促、改、帮、转、调”五个方面着手，以促进服务型政府建设。[37]郁建兴等(2009)认为可通过政府的体制机制创新，以公共服务复合供给为一个基点构建服务型政府，提高公共服务的有效性。[38]张勤(2009)认为应转变政府职能，以维护社会公平正义为基本精神，有制度有重点推进公共服务均等化，是推进服务型政府建设的基点。[39]庞娟(2010)认为服务型政府的核心价值理念是坚持民生价值取向，在保障民生和民生改善中实现公平正义，推进公共服务。[40]张立荣(2011)提出了服务型政府建设中长期规划(2011—2020年)应基于5个层面的政策建议，认为其中重要部署是制定基本公共服务均等化规划和实施方案，社会和市场参与的供给机制，信息化技术手段推进等。[41]钟俊生、聂鑫(2012)认为服务型政府在公民本位、公平正义理论、均等共享理念和科学发展理念四个维度都与基本公共服务均等化本质相符，从五个方面建议服务型政府建设与基本公共服务均等化推进的相互共生。[42]井敏(2012)认为，建设服务型政府理应诸多方面合力推进，包括基本公共服务均等化的顶层设计、中央与地方事权与财权的明晰、政府职能的继续转变、转移支付制度的调整以及多元化公共服务供给网络的构建等。[43]

(五)指标体系

公共服务均等化指标体系用于测评不同地区的各项公共服务水平，以此为一个基点，期盼政府回应并调整相应投入，以期区域间公共服务达成相对均衡，并推动城乡一体化建设。陈昌盛、蔡跃洲(2007)构建了一个含8个子系统和165个指标的绩效评估体系, 运用基数法和数据包络分析两种评估方法,对全国31个省级行政区进行评估,考量了我国政府公共服务的综合绩效水平。[44]李剑(2011)从投入、能力和效果三个方面入手，选取教育、卫生等六个基本公共服务项目为一级指标，并建立“普通小学生均预算内教育经费支出”等88个二级指标评价基本公共服务是否均等，此指标体系还设置了3个修正系数和2类指标权重。[45]陈昌盛、蔡跃洲和李剑构建的绩效评估指标体系较为全面, 对公共服务均等化的评价，国内其他学者多是选取其中的一个或几个指标分析研究和进行绩效评估。马昊、曾小溪(2011)构建了基础教育指数等四个方面的10个指标，对我国东中西部代表省份进行实证分析，得出两个结论：一是东中西部代表省份的基本公共服务均等化状况有所好转，但处于较低水平，基本公共服务尚未实现均等化，二是公共卫生和社会保障状况纵比有所均等，横向比较不均等化加剧。[46]卢洪友等(2012)从投入、产出、收益三个方面切入，分别建立教育、卫生、就业等基本公共服务均等化指标体系，并对我国各省(市、自治区)的均等化进程进行评价。以公共就业服务为例，构建了“经费保障程度”等9个三级指标之下的“生均培训财政补助”等16个四级指标，根据研究，进一步构建19个5级指标和4个六级指标。[16]120-121《规划》在基本公共教育、劳动就业服务等八个方面，明确了基本公共服务项目的国家标准，涵盖8个领域，具体又细化为44类、80个小项目，并从服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平4个方面分别给予规范。[47]钟君、吴正杲(2013)等构建了包括公共交通等9个一级指标、交通工具和设施等43个二级指标和每万人口拥有公共汽车数等93个三级指标的城市公共服务力评价指标体系，同时还构建了包括公共交通等9个一级指标、拥堵度等47个二级指标和“您外出时，通常情况下感觉路上拥堵吗”等56个三级指标的城市公共服务满意度评价指标体系，并对我国38个城市公共服务满意度进行评价。[48]

三、研究展望

源于公平正义的价值追求，基于增进人民福祉的现实目标，对基本公共服务均等化的研究，国内外学者的关注度都极高并取得显著的成果，同时，也有需要进一步拓宽的领域和亟待增强的薄弱环节。

第一，深化理论研究。当前，基本公共服务均等化的理论主要源于西方界的经济学、行政学、政治学、公共管理学、社会学等学科，从我国国情出发的原创性理论匮乏，基于此，要充分挖掘我国本土的基本公共服务均等化的理论源泉，拓宽理论范式。

第二，拓宽研究视域。基本公共服务均等化的实现路径，学界研究多聚焦于财政制度、供给体制、户籍制度等政治和经济体制的改革与创新，法律制度构建的研究尚处于起步阶段。十八届三中全会后，怎样从立法上保障人民享有大致均等的基本公共服务，是今后研究的一个重要领域。

第三，延伸研究内容。对现有研究的薄弱环节，要逐步拓展研究内容，目前，研究集中于基本公共服务城乡不均等的现状和体制机制分析并提出实现路径，需要拓展研究的主要内容有：基于城乡居民需求的基本公共服务均等化研究、相关政策和项目实施后质量控制与绩效评估研究。

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Review of the Equalization of Basic Public Services of Domestic And Foreign

WEN Min1， WEN Bo2

(1. Zhaotong Municipal Revolutionary Committee， Zhaotong 657000, China； 2. The promotion of horticultural techniques，Zhaoyang District， Zhaotong 657000, China)

In the process of modernization of State Administration, the Government provided a substantially equal basic public services to urban and rural residents is the government’s duty. Equalization of basic public services is the key to improving people’s livelihood. It also is an important part of building a service-oriented government and the basic security of urban and rural integration. To achieve the equalization of basic public services is a basic requirement of building a socialist harmonious society, and promote urban and rural basic equalization of public services, which is a focal point of building a moderately prosperous society. This article review the equalization of basic public service’s content, security mechanism, supply mode, the system level and other areas of research by reference to the views of experts and scholars of domestic and foreign.

Basic Public Service； Equalization； Review

2016-03-16

文敏(1972— )，女，云南昭通人，硕士，主要从事公共管理研究。

F062.6

A

2095-7408(2016)03-0073-06