《警察法》完善方向：基于法律性质的视角

田双铭

(中国人民公安大学 法学院， 北京 100038)

《警察法》完善方向：基于法律性质的视角

田双铭

(中国人民公安大学 法学院， 北京 100038)

《警察法》的法律性质的定位是其修改完善的前提，关系其调整范围的确定和整个警察法律体系能否合理建构。通过比较分析可以发现我国现行《警察法》的法律性质定位不清晰，且其内容规定与其法律性质定位不相匹配。基于这些考虑，我国未来《警察法》的完善应当在《警察法》法律性质定位清晰的基础上展开。一方面，明确《警察法》组织法的地位，将警察组织地位的合法性来源及其组织架构、职权范围、警察人员的权利、义务等内容给予明确的规定；另一方面，如果给予《警察法》行为法的地位，则需要规定警察职权行使的一般原则及其所特有的行为方式与行为规范。

警察法；组织法；行为法；警察组织；警察人员

现行的《中华人民共和国人民警察法》颁布于1995年2月28日，迄今已经二十多年了。其间社会发生了巨大的变化，这样一种大的社会背景下，《警察法》的修改、完善被提了出来①。很多学者对此从不同角度展开研究，有的学者从理念出发提出修改的方向：“人民警察法的修改首先应解决的是坚持什么理念的问题，只有在正确理念的指导下才能实现其修改的目的”[1]76。有的学者从借鉴相关立法成果的角度提出修改的具体内容[2]16-17。但是尚无从《警察法》性质入手分析其修改方向，而《警察法》的法律性质是一个非常重要的问题，此问题弄清了才能确定《警察法》的调整对象与调整范围，才能弄清现行《警察法》的缺陷所在。本文尝试从《警察法》法律性质角度分析该法的发展和完善方向，以期引起更多的关注、思考和研究。

一、《警察法》法律性质确立之必要性

“从法的作用角度来看，大凡涉及对公权力的规范，均会划分出组织法、行为法、监督法和救济法这四种类型”[3]112。《警察法》是对警察权这一国家公权力进行约束的法律规范，其法律属性属于何种类型显然需要予以明确。这关系到《警察法》进一步修改完善的方向，关系到《警察法》调整范围的确定，也关系到整个警察法律体系的合理建构。

对公权力约束的法律规范的类型中首先要关注组织法和行为法的问题，这最终决定后续的监督和救济问题。一般而言，监督和救济的问题有专门的法律规范，在组织法或者行为法中常采用准用性规范，直接与相关的监督法和救济法衔接即可。因此，这里涉及《警察法》的法律属性主要涉及的就是组织法和行为法的问题。

(一)法律性质的确立是《警察法》进一步修改完善的前提

我国现行《警察法》的属性比较含混，定位并不明确，其存在的问题主要表现在两个方面：一是虽然现行《警察法》中有组织法的内容，但是作为组织法的核心内容并未规定，关键是未对警察组织的合法来源以及基本的架构予以规定。这导致整个《警察法》的内容成为无源之水，无本之木，内部未形成合理的逻辑关系。未来《警察法》的修改必须在这方面予以重新考量，从逻辑上讲，《警察法》首先应当是宪法性法律，确立警察组织的合法性来源与组织结构形式，然后才能考虑对警察人员、警察职权等问题的规定。二是现行《警察法》虽然也有行为法的内容，但这方面的内容并不够完善，缺少完整的警察行为应遵循的基本原则，并把警察的职权和职权实现的方式混淆在一起。究其原因，在于《警察法》的行为法性质也不清晰，在组织法与行为法之间游移不定，未能充分认识行为法应当包含哪些内容。由此看来，只有明确确立《警察法》属于组织法还是行为法的特性，才能更为清晰地明确未来《警察法》修改、完善的具体目标与内容。

(二)法律性质的确立关系到《警察法》调整范围的确定

每部法都有自身的调整对象，这也是法存在的根基所在。《警察法》的法律属性若不能清晰确定的话，其调整对象也难以清晰确定，这也是导致我国现行《警察法》规定混乱的重要原因之一。根据组织法和行为法规范内容分析，《警察法》调整对象最起码应当包括警察组织在整个国家组织结构体系中的地位，警察组织的职权、职责范围以及警务人员与国家所形成的职权关系。前后观之，警察是核心概念，包括警察组织和警察人员。但是我国《警察法》调整对象方面出现了前后不统一的现象。一是公安机关和公安机关人民警察的使用无统一的标准，在同一条中对某些职权的行使使用“公安机关人民警察”的字样，对某些职权的行使使用“公安机关”的字样②。二是“人民警察”这一名称的使用出现了整体不统一的现象。从整个《警察法》这一法律名称来看，似要规范整个人民警察相关问题，第一章中也对人民警察给予了明确的界定，“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。但是，第二章关于职权的内容则每条都使用了“公安机关的人民警察”的字样；在第六章执法监督部分，也明确规定对“公安机关的人民警察”进行执法监督。整个条文中“公安机关人民警察”共有12处之多。由上观之，《警察法》的调整对象出现整体上的混乱，在警察机关与警察人员之间出现了游移，在不同的警察人员之间出现了规定不周延的情形。而这正是现行《警察法》法律属性不清晰造成的。

(三)《警察法》法律性质的确立关系到整个警察法律体系的合理建构

现在整个警察法律体系存在着与法治建设不相协调的地方，最大的问题在于《警察法》与《公安机关组织管理条例》的关系。从法治理论来讲，公权力的合法运行必须建立在组织获得合法授权的基础之上，因此，组织法往往都是行为法的前提。但是反观《警察法》与《公安机关组织管理条例》，后者是组织法，却以前者为依据，《警察法》中虽然也试图规定一些组织法的内容，但是对警察组织无相应规定，却以警察人员为主要调整对象。这形成两大困境：一是在警察组织未获得合法授权的情况下，警察行为的合法依据何在？二是在警察组织未获得合法授权的情况下，警察人员的职务关系，权利和义务内容从何而生？显然，这些问题存在的根本原因在于警察组织的合法性地位未能获得法律的授权，《公安机关组织管理条例》仅仅是行政法规而已，只有在《警察法》之中对警察组织的地位给予合法授权才能为警察行为规范以及警察人员规范铺平道路。因此，要构建合理的警察法律体系必须将《警察法》的组织法地位明确起来。

二、《警察法》法律性质确立的域外经验

分析其他国家警察法的法律性质，可以发现各国并没有统一的样式。对这些不同的规定进行分类，大致可以归纳为三种类型。

第一，以“警察组织和警察组织内部人员的设立和构成”为内容的警察法。此类型以韩国为代表，解决的核心问题是警察组织的合法地位与组织建构，属于组织法的范畴。具体观察《韩国警察法》即如此，其5章内容中规定了总纲、警察委员会、警察厅、地方警察与警察公务员和附则。此类型对“警察组织的合法地位与组织建构”之外的内容关注甚少，即使是警察公务人员在《韩国警察法》中规定得也非常笼统，只做了原则性规定，为下位法的规定提供依据。韩国的《警察公务员法》就是依据《韩国警察法》制定的。

第二，以“警察组织和组织人员的设立、构成以及警察组织职权”为内容的警察法。这种类型以新加坡、日本为代表。这种类型较之第一种类型增加了警察组织职权的内容，意味着不仅解决了警察组织的合法身份问题、组织架构问题，而且解决了警察组织的权力的范围与边界的问题。如《日本警察法》的7章内容对警察组织，即国家公安委员会、警察厅、都府县警察做了明确的规定，整个警察组织的地位有了合法的依据，并有了非常明确的从中央到地方的组织架构，同时还针对每个层面的警察组织职权范围做了明确的规定。其中也对警察职员做了较为明确的规定。

第三，以“警察组织及人员的设立和构成、职权、警察职责行使方式”为内容的警察法。这种类型以澳大利亚、英国、俄罗斯、美国为代表，既规定了组织法的内容，也规定了行为法的内容，而其组织法部分，既包含了警察组织和人员的设立和构成，还包括警察组织的职权。以《澳大利亚联邦警察法》为例可以清楚地看到这一点。《澳大利亚联邦警察法》共6部分内容，其中规定了澳大利亚联邦警察组织的组成与职权，即联邦警察的构成、职能和权力；规定了警察人员，即警察总长、副警察总长和澳大利亚联邦警察职员；还规定了警察职责行使的方式，即警察行为如逮捕、截停、搜查等等内容。

总结上述三种类型的警察法可以看出，无论哪种类型，具有宪法属性的组织法是其首要的性质，并且以警察组织地位的合法授权及基本组织架构为其核心的内容。这完全符合法理的要求，即警察法首先应当是组织法。因为从逻辑上看只有先设置了组织、明确了组织权限，并且有了人员的组成才可能存在职权的行使问题。因此，在宪法属性的组织法基础上其他内容规定，如警察组织的职权范围、警察人员的基本规范以及警察行为的基本规范等内容是否规定在其中，则各国根据自己不同认识和理解做了不同的规定，采取了灵活的处理方式。这意味着，警察法规定警察组织地位的合法授权及基本组织结构这一组织法内容之后，既可以将规范警察人员的内容放在警察法之中，也可以单独制定关于警察人员的相关规范；行为规范的内容既可以放在警察法之中，也可以单独制定职权行使法方面的规范。

三、我国《警察法》的完善方向：基于法律性质的反思

我国《警察法》未来的发展方向必须考虑《警察法》的法律性质定位问题。基于基本法理和其他国家的经验，应当将《警察法》首先定位为规定了“警察组织的合法地位以及基本组织架构”的组织法。至于是否规定警察人员，是否规范警察行为，则相对较为灵活，根据我国的传统做法，宜规定在《警察法》之中。

(一)基于组织法的属性重构《警察法》的内容

基于组织法角度分析，在《警察法》中应当规定警察组织的设立、构造及职权等内容，警察人员规定于其中也无不可，但是必须建立在警察组织明确规定的基础之上。

1.警察组织设立、构造及职权规定

作为组织法的《警察法》首先应当确立警察组织的合法来源，明确给予其授权，这与宪法中的规定保持一致即可。同时还应当规定警察组织的组织架构，从公安部到地方公安机关，甚至基层的派出所，其组织结构如何安排，如何进行运作管理等方面的内容，这部分内容在现行的《警察法》之中是最为缺乏的，下一步完善《警察法》时必须在这方面进行弥补。在此基础上规定整个警察组织的职权范围，这部分内容在现行《警察法》之中虽然有规定，但是其规定内容也需要与时代并进，适时修改，对于新形势下警察在反恐怖主义活动中、突发事件处理以及协助环境保护、食品药品安全执法中的作用和职责应当在未来的《警察法》中有所体现。也就是说“在职权和职责上应明确明晰警察机关(警察)的责任清单和权力清单，基于公权力行使的一个规则——法未授权不可为来行使权力，清单之内没有的权力不能行使，可以交给社会，由非政府组织或其他公益性组织来治理”[4]21。这些内容的规定具有举足轻重的作用，为《警察法》中关于警察人员的规定以及警察行为的规范提供前提。

2.警察人员因职务关系而形成的相关规范要求

至于警察人员是否应规定在《警察法》之中，则并非必须。不过根据我国立法传统与当代警察组织与警察人员的关系，将对警察人员的规范规定在《警察法》中也无不可。我国现行《警察法》第3章、第4章对警察人员做了相对详细的规定，涉及警察人员的权利义务与组织管理，这种立法传统不可忽视。同时，从警察权的角度去分析，由于警察权的行使涉及高风险、高度紧张、高强度对抗性的特点，警察人员行使职务的保障、义务和权利、担任警察的条件、警察的等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告等内容必然与其他公务人员不同。由于警察的特殊执法身份特征，对警察人员的规范内容放在《警察法》之中能够清晰地体现警察人员与警察组织职责之间的密切关系，这对于推动警察队伍的发展有积极的意义，因此在《警察法》之中可以保留现行规定的传统。

(二)基于行为法的属性重构《警察法》的内容

至于行为法部分，即职权行使方面的法律规范，是否规定在《警察法》之中均无太大影响，规定在其中也是可以的。如果要规定在《警察法》之中，则需要注意两方面的问题：

1.关注警察职权行使的基本原则

通过原则确定整个警察行为必须遵循的基本方向，这是极其重要的。警察职权行使的基本原则包括：一是合法性原则，要求警察行使职权必须在法治的框架内展开，不能突破法律的底线。二是程序原则，在警察执法行为中，程序原则并非一般的合法程序能够涵盖，应当为其设置正当程序原则，因为警察常常面临紧急情形，此时的程序必会缩减，但是要求其符合正当程序还是必需的。三是比例原则，由于警察面对的是一个动态的千姿百态的社会，立法者也意识到了这一点，赋予其较大的裁量权，若没有一个对裁量行为进行统一约束的标准，恐警察有不谨慎行使权力之嫌，而通过比例原则可以把警察裁量权限制在合理的范围之内。四是人权保障原则。2004年宪法修正案增加了“国家尊重和保障人权”之后，与警察权行使直接相关的《治安管理处罚法》《刑事诉讼法》也把“尊重和保障人权”作为基本的原则规定于其中，作为规范警察行为的一般法的《警察法》也应适应社会发展的潮流，将人权保障的内容写入其中。

2.关注警察职权中所特有的内容，给予相关的明确规定

从警察行使职权的方式来看，有很多内容与其他行政行为有相同之处，如行政处罚、行政强制、行政许可等，对于相同的且无需有特殊规定的内容就不必在《警察法》之中出现了。同时，还有一些内容是行使警察职权中所特有的，需要进行特别规定，为警察行使这些权力规定明确的依据并为其设定边界。现行《警察法》虽然已经有一些规定，但是尚不全面，如关于留置盘问、对精神病人的约束等规定在《警察法》中已经很明确，可以保留，但是诸如住宅进入的问题、车辆拦停问题、物品包括危险物品的扣留问题、集会游行示威处置问题、对醉酒者的约束问题等在《警察法》之中均未有明确的规定，而这些是警察职权行使所特有，在其他法律规范中很难涉及，在《警察法》中若不加以规定的话，则不利于警察法治的发展，因此在这部分做出具体规定至关重要。

注 释：

① 如2013年3月举行的十二届全国人大一次会议期间，陈紫萱、秦希燕等62位代表提出两件关于修改《警察法》的议案。参见《人民警察法列入全国人大常委会立法工作计划》，载《法制日报》2013年11月21日。2014年初，国务院向全国人大常委会转报公安部的报告，指出：“将继续推动人民警察法、治安管理处罚法等法律的修订以及惩治恐怖活动、有组织犯罪、网络犯罪等方面立法工作”。参见《将继续推动修订人民警察法》，载《法制日报》2014年1月8日。

② 如《警察法》第13条规定：“公安机关的人民警察因履行职责的紧急需要，经出示相应证件，可以优先乘坐公共交通工具，遇交通阻碍时，优先通行。公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用；造成损失的，应当赔偿”。前者使用公安机关的人民警察，而后者使用公安机关，在条文中看不到进行区分的依据和标准。与此类似的条文还有第15条、第16条以及第17条等。

[1] 齐小力.论警察法修改的基本理念[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2008(2).

[2] 高 新.修改《人民警察法》应当借鉴吸收相关立法的有益成果[J].江西警察学院学报，2015(06).

[3] 沈国琴,张彩霞.警察法归类研究:以法的作用为依据[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2015(06).

[4] 才凤敏.修改《人民警察法》座谈会综述[J].江西警察学院学报，2015(06).

[责任编辑 乐 知]

To Analyze the Development Direction of Police Law from the Nature of Police Law

TIAN Shuangming

(Schooloflaw,ChinesePeople’sPublicSecurityUniversity,Beijing100038,China)

The nature of police law is involved in amending and perfecting police law, in confirming the scope that police law regulates, in constructing the system of police law. By comparative analysis, it is found there are some problems in the present people’s Republic of China police law. These problems are that the nature location of the present people’s Republic of China police law isn’t clear and the regulation don’t match with the nature location. To overcome the above-mentioned problems, the perfection of the present People’s Republic of China police law should be based upon the clear orientation of its law nature. On the one hand, as it is defined as organization law, it should regulate the source of legitimacy of the police organization, the organization construction, terms of reference and the rights and duties of the police officer. On the other hand, as it is defined as behavior law, it should regulate basic principles that guide the police to exercise their powers and the particulate behavior ways and behavior regulation.

police law; organization law; behavior law; police organization; police officer

2016-05-15

田双铭(1993- )，男，河北遵化人，中国人民公安大学法学院在读硕士研究生，主要从事宪法学、行政法学研究。

D922.291.91

A

1671-8127(2016)06-0031-04