论行政复议与行政诉讼在受案范围上的衔接

付大峰

(作者单位：西南政法大学行政法学院)



论行政复议与行政诉讼在受案范围上的衔接

付大峰

行政复议与行政诉讼都是保障公民、法人和其他组织合法权益，防止行政机关滥用职权，促进其合法、合理行使权力，并对行政行为所侵害的相对人的合法权益进行救济的法律制度。二者既有联系也有区别，其性质、立法目的、基本原则、受案范围等方面存在差异，尤其是二者在受案范围的衔接上存在问题。要更好的保障公民的权利，监控行政权，完善这两种制度是关键。

行政复议；行政诉讼；受案范围；衔接

一、行政复议与行政诉讼概述

行政复议与行政诉讼是我国行政救济制度中的两个最基本最重要的手段，自1999年4月29日通过的《行政复议法》和1990年10月1日《行政诉讼法》施行以来，这两部法对于控制行政权，防止行政权力滥用，遏制政府腐败和违法行使权力，保障公民合法权益具有根本性作用，是防止政府权力滥用的堤坝和保护公民权利的天然屏障。正如法国孟德斯鸠在其《论法的精神》里曾论述到：“……政治自由只在政治宽和的政府里存在，不过它并不是经常存在于政治宽和的国家里;它只有在那样的国家的权力不被滥用的时候才存在。但一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……”[1]在我国民主政治和法治政府建设进程中，行政复议与行政诉讼具有非常重要的地位和作用，要实现依法治国，离不开法制的保障，而要实现依法行政，建成法治政府，行政法律制度是保障。

具体来说，行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具有行政职权的行政机关违法行使职权，侵犯其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，由复议机关依法对该具体行政行为的合法性与合理性进行审查，并依法作出复议决定的行政法律制度。行政诉讼则是指公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，请求法院对该具体行政行为的合法性进行审查，救济其受侵害的合法权益的一种诉讼法律制度。行政复议与行政诉讼作为行政救济的两种基本制度，虽然具有密切联系，但是从概念来看，也存在很大的区别，主要表现在为性质不尽相同，目的和审查对象不尽相同，基本原则不同等。

二、行政复议与行政诉讼受案范围及衔接比较

行政复议与行政诉讼尽管在性质，立法目的，基本原则等方面存在差异，但是，二者在受案范围上却有重合。根据我国《行政复议法》第6条的规定，行政复议的受案范围主要是：

(1)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的。即相对人认为行政主体所作出的行政处罚违反法律、法规的规定，或者处罚不当、违反法定程序等，可以依法向复议机关申请行政复议。

(2)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的。即当事人认为行政主体所作出的行政强制措施违法，而侵犯其人身或者财产权利，而向复议机关申请复议。

(3)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的。即当事人认为行政主体违法撤销变更其已经合法取得的行政许可，侵犯其合法权益，要求复议机关救济其合法权益，可以提出行政复议。

(4)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。这要是针对行政机关侵犯公民、法人或者其他组织的土地权利的行为，当事人可以向复议机关申请复议。

(5)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的。这主要是保障相对人自由参与市场经济，保护其市场主体地位和合法权益。如果行政主体侵犯其合法权益，应当救济其合法权益，因此可以申请行政复议。

(6)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的。随着行政行为的非强制化和合意化以及行政任务的民营化，越来越多的行政出现，而农业承包只是其中一种，对于行政主体侵犯其合法权益，也可以申请行政复议。

(7)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的。这主要是关于行政主体违法要求相对人纳税等。公民的私有财产权是我国宪法明确规定的公民的一项基本权利，因此，对于违法征收相对人的财产等行为，也应对其进行救济。

(8)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的。

(9)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。

(10)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。

(11)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。这是一项概括性条款，表明公民的其他合法权益还可以申请行政复议。

而根据我国《行政诉讼法》第12条的规定，行政诉讼的受案范围是：

(1)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

(2)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

(3)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

(4)对行政机关作出的确认土地、矿藏、水流、森林、山林、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

(5)对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

(6)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

(7)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

(8)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

(9)认为行政违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

(10)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

(11)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、接触政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

(12)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除以上案件以外，人民法院还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

就行政复议与行政诉讼的关系来说，一是既可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼，二者任意选择一种进行；二是行政复议是行政诉讼的前置程序，必须先进行复议；三是对复议决定不服，既可以申请裁决，则该裁决为终局裁决，也可以提起行政诉讼。《我国行政复议法》第16条规定了公民、法人或者其他组织申请行政复议，复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。我国《行政诉讼法若干问题解释》也明确规定了法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。

三、行政复议与行政诉讼受案范围衔接存在的问题

根据英国的“自然公正”原则和美国的正当法律程序原则，程序公正是实体公正的前提，“法律程序的内在价值在实践中体现为正当法律程序的运用，正当法律程序以程序正义作为法律程序的内在价值。”[3]法谚有云：“不做自己的法官”其意旨在于强调处理争议的裁决者不能与案件处理结果有利害关系，更不能是案件的当事人，要求其必须处于中立地位，防止其偏私。行政复议作为行政机关内部的监督和纠错机制，与作出该具体行政行为的机关存在着上下级的隶属关系，存在亦或可能存在着某种利害关系，而且被申请机关的很多行为都是依据其决定、命令或者指示而作出，如果让其直接处理该纠纷，难免会出现偏私和袒护的嫌疑。正如“如果一个公共行政制度只注重结果而不关心人权，那么它就有可能导致独裁与压迫。”[4]因此，这就要求更好地发挥司法在解决争议中的作用，实现司法审查对行政职权的制约，以司法权监督行政权。

行政复议与行政诉讼在受案范围衔接上的缺陷，也从另一个侧面暴露行政诉讼的不足。行政复议受案范围较行政复议范围更广，这就使得一些行政案件可以申请行政复议，而不可以向法院提起诉讼；除此之外，对于一些级别较高的行政机关，如对于省级人民政府和国务院各职能部门作出的行政复议决定不服，一是向法院提起诉讼，一是向国务院申请裁决，国务院作出的裁决为终局裁决，即使对于决定不服，也不可以向法院提起诉讼。而且，国务院作为最高国家行政机关，不能对其提起行政诉讼，这在一定程度上又弱化了司法权对行政权的监督作用。但是，在一个依法治国的国家里，司法权对于行政权的控制应该是更加全面的，正如托克维尔在《论美国的民主》中认为：“在美国，几乎所有的政治问题迟早都要变成司法问题。因此，所有的党派在他们的日常论战中，都要借用司法的概念和语言。”[5]就是因为司法的消极中立性以及其超然性，能够有效的避免偏私。因此，对行政权的控制最好不过行政诉讼这一制度，归根结底体现在行政诉讼的受案范围上。

但是，令人遗憾的是，行政诉讼制度在受案范围上存在很多的弊端和不足，这就使得司法审查的范围过窄，影响了司法终裁的地位和积极作用。首先，从行政诉讼的受案范围来看，“合法权益界定为人生权和财产权的保护，范围过窄。从而排出了对选举权和被选举权，言论、出版、集会、游行、示威等政治权利或劳动权、受教育权等其他权利的行政行为的司法保护。”[6]在“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证学位证行政诉讼案”[7]以及“北大刘燕文博士学位案”[8]中，核心问题就是学校与学生之间因颁发毕业证与学位证是否属于行政诉讼的受案范围，学校能否成为行政诉讼的被告。其次，由于行政诉讼只是针对合法性问题进行审查，而合理性问题不在审查的范围之内，从而导致有些显失公平的案件由于法律的硬性规定而不能成为司法审查的对象。在行政管理的过程中，行政机关拥有较大的裁量权，正是如此，裁量行政行为接受司法审查也是应有之义，因为存在不合理行使裁量权而侵害相对人合法权益的可能性。正如“一次不公正的判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源破坏了。”[9]“无救济则无权利”如果这些裁量行为不接受司法审查不仅不利于保障当事人的合法权益，甚至存在对不当行政行为的肯定，从而导致实质上的不公平。最后，抽象行政行为排除在司法审查的范围之内，也即排除在了行政诉讼受案范围之内。而这些问题终归还是由于行政诉讼受案范围过窄以及司法审查不力的结果所致。

四、行政复议与行政诉讼在受案范围衔接上问题的完善

完善行政复议与行政诉讼制度不仅是国家法制进步的支撑，而且是也实现法治的保障。只有建立起完善的行政救济程序，才能更好的保障政府依法合理行政，才能更好地保护公民的权利，才能最终形成对法律的信仰。正如伯尔曼指出：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[10]只有树立起对法律的信仰，才能实现法治。托克维尔认为：“一个只靠武力使人们服从其法律的政府，必然迅速毁灭。”[11]一个国家最大的进步是规则和制度的进步，一个国家最大的文明是规则和制度的文明。因此，必须对政府权力的行使进行监督和控制，防止行政权力的滥用，这就必须完善行政救济制度。对此，可以从以下几个方面入手：

(一)扩大行政诉讼的受案范围。只要是与人身权、财产权有关的合法权益受到具体行政行为的侵犯，都可以提起行政诉讼。如选举权与被选举权，受教育权等也可以纳入行政诉讼的受案范围。

(二)将经行政复议的案件都纳入行政诉讼的受案范围。由于一些行政纠纷经复议机关一级复议即告终结。而且，对于国务院作出的终局裁决不能提起行政诉讼。因此，为了更好地发挥司法终局裁决的作用，实现二者在受案范围衔接上的协调，将经过复议的案件全部纳入行政诉讼受案范围是可行的。

(三)确立对抽象行政行为、行政行为合理性问题的司法审查。抽象行政行为违反法律、法规，其带来的后果更为严重，因为其可以反复适用。“从这个意义上讲说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险和破坏力，因此，更有理由将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围。”[12]此外，为更好的发挥法院居中裁判的作用，可以确立法官基于其理性和公平正义的价值理念对行政行为合理性进行审查的救济制度，以更好的发挥司法的终裁作用。

(四)建立专门行政法院系统。法国有独立的行政法院系统，美国建立了独立管制机构和行政法官制度。因此，可以借鉴法国和美国的做法，建立我国的行政法院系统。

结语

行政复议与行政诉讼作为行政法律救济制度，对控制行政权保障公民权利具有非常重要的地位和作用。因此，二者的完善与进步对于建成法治政府至关重要。正是由于二者之间存在着联系与区别，在受案范围衔接上存在着问题，因此完善行政复议制度，强化行政诉讼对行政机关的监督，发挥司法在解决行政纠纷中的终局性作用就成为必然。

(作者单位：西南政法大学行政法学院)

[1][法]孟德斯鸠,论法的精神[M]，上海:商务印书馆，1982:154.

[2]王学辉,行政法与行政诉讼法[M]，北京:法律出版社，2012:242.

[3]付子堂,法理学初阶[M]，北京:法律出版社，2013:240.

[4][美]埃德加.博登海默,法理学——法哲学及其方法[M]，邓正来等译，北京:华夏出版社,1987:356.

[5][法]托克维尔,《论美国的民主》(上卷)[M]，董果良译，上海:商务印书馆,1988:330.

[6]沈亚萍，行政诉讼受案范围的扩展与权力结构的平衡[J]，民主与法制，2013(12):.

[7]田浩,“中国首例大学生诉学校拒发‘两证’行政诉讼案”[N]，载《人民法院报》1999年6月8日.

[8]王峰,“刘燕文诉北大案”的法律思考[N]，载《法制日报》2000年1月16日.

[9][美]培根,论司法[A]，见：《培根论说文集》[Z]，上海：商务印书馆，1983:193.

[10][美]伯尔曼,法律与宗教[M].上海:三联书店,1991:28.

[11][法]托克维尔,《论美国的民主》(上卷)[M]，董果良译，上海：商务印书馆，1988：156.

[12]马怀德,行政诉讼原理[M]，北京:法律出版社，2003:191.

付大峰(1990.02-)，男，汉族，四川简阳人，西南政法大学行政法学院2015级硕士研究生，研究方向:宪法学与行政法学。