政府向社会组织购买公共服务过程中存在的问题以及对其解决对策的研究

张　静

(作者单位：南京理工大学公共事务学院)



政府向社会组织购买公共服务过程中存在的问题以及对其解决对策的研究

张静

政府购买公共服务首先出现在英国，其后开始从1980年，在全世界范围内掀起一阵政府购买公共服务的浪潮，它是民营化的产物，同时也是政府采购的组成部分。各国的学者和专家一直对其进行研究与探讨。而现如今它成为我国政府和社会不断关注和研究讨论的焦点。但是由于我国政府改变自己之前由自己提供公共服务的方式，转为向社会组织购买公共服务是开始于20世纪90年代，属于起步晚，因此在诸多方面仍然存在着层出不穷的问题，如果不解决，那么这项改革继续下去，将举步维艰。

在本文中，笔者首先从剖析政府向社会购买公共服务的相关概念入手，然后总结从出现至今，政府向社会购买公共服务中所取得的成效以及其存在的突出问题，并针对这些问题给出相应的解决对策和建议。

政府；社会组合；公共服务；问题；对策

1.政府向社会组织购买公共服务的内涵

1.1 产生背景

自从20世纪80年代年以来，在全世界范围内掀起一股声势浩大的针对如何改革政府部门的浪潮。开启者是英国，由玛格丽·撒切尔发起的“私有化运动”，而在美国则只表现为“里根主义”的出现。在这一改革时期中，最为我们所知的当属特德·盖布勒和戴维·奥斯本这两位著名的管理学家，在他们的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》中所倡导的所谓 “企业政府”的概念，他们认为政府的职能应该是掌着发展的舵而不是划着前进的桨[1]；而与这个理念相反的就是新公共服务理论，代表人物是美国著名行政学家登哈特夫妇，他们认为政府应该是公共服务而不是“掌着舵”，他们于2000年发表了《新公共服务：服务而不是掌舵》[2]，在文中对新公共服务理论进行了具体的阐述。他们的核心目标都是为了改变之前政府公共服务低质量、低效率以及政府做事的高成本等相关问题。

为了实现这些一直追求的行政改革目标，各国开始探索多种路径。对于我国而言，最多关注的是公共物品和公共服务的提供方面。因为在计划经济时代(即20世纪70年代前)，公共服务的供给与生产一直是政府利用自己内部存在的各个组织以及其所设立的企事业单位来进行，即公共财产只是由一个公共部门流入另外一个公共部门，政府实际上一直是财政真正意义上的控制者。但是随着改革开放的到来，经济体制改革发生了巨大的变化，公众对于公共服务需求也愈加多元化和细致化，同时由于政府自身的失灵，存在成本高、人浮于事、超额雇佣等问题，因此造成在公共服务的提供上存在特有的效率低下的问题。

虽然政府这一“看不见的手”出现各种弊端，但我国一直存在着这样一种问题：即传统公共服务供给途径依赖固定的问题。对于我们国家而言，政府在公共服务供给中一直占据着主导地位，即“大政府，小社会”。但由于行政改革的不断深入，公众的需求越加的多样化和精细化，此时这种旧模式已经不能满足于新时代的需求。

这就要求政府需要开始正视与NGO、NPO以及社会组织的关系，结合中国的实际情况，采取切实的措施，努力塑造一条与社会组织之间的信任纽带。因此1995年在上海浦东新区，我国政府为了解决这一棘手问题，开始走上购买公共服务的道路。在同一时刻，地方和中央的一些法律政策也出台了，以保障这项措施的顺利进行。

1.2“政府向社会购买公共服务”的内涵

在2012年11月8日召开的党的十八大上强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务的方式。会中明确提出 “提供事务性管理服务时，要不断推广引入竞争机制，提高政府购买服务的效率“这一要求。2013年在由李克强总理主持召开的常务会议上，也同样提出了这一要求。因此，为了达到党的这一要求，就必须准确把握政府向社会组织购买公共服务的整体概念。我们可以得出政府向社会组织购买公共服务的定义：是指政府通过招标和划款的方式将原来由政府本身直接提供的公共服务相关事务交给有那些有能力和资格的机构和组织来实施，然后通过提供的质量和数量来决定支付的相关费用。简言之，就是政府出钱，社会组织出力，签订合同，实现特定公共服务目标的机制。

2.政府向社会购买公共服务中取得的成效

从政府向社会组织购买公共服务这些年发展的基本情况来看，我国政府向社会力量购买公共服务依然是处于探索和起步阶段。尽管如此，在部分地区在持续实践和探索中各具特点，并且仍然有很大的发展空间。总的来看，政府向社会组织购买公共服务取得的成效如下：

2.1推动了政府职能的转变，在实现转变政府角色转型上起了重大作用

首先它不断强化了政府职能，让政府从全套包办公共服务的生产、提供和监督在向社会组织购买公共服务后，转变为公共服务的监督者和提供者，很大幅度地提升了管理效率，实现行政部门管理水平的提高。为政府从20世纪70年代的计划经济体制下全能型政府向有限责任政府的转变提供了实际可行的方法，从而为政府树立了有限型和服务型的新型形象从而提高了合法性。另一方面，政府一改之前那种比较单一的办事方式开始转向政府—市场—社会组织三者共同行事方式。

2.2有利于发展社会组织，促进其能力的不断提升

虽然20世纪70年代后，社会组织成批量出现，并且对促进了经济的发展产生很大的推动作用。但是就目前情况来看我国的社会组织仍然存在财政投资少、参与层面小等缺陷，在政府这样的官僚制组织为主导的高度一元化社会管理体制下，社会组织参与社会管理和公共服务的途径较窄，这远远不能适应我国当前经济的发展。而如今，政府向社会组织购买公共服务，给社会组织提供了积累资金的渠道，为它的成长提供了空间，有利于“政府—企业—社会”三元结构的形成，促进了三者协调发展。

2.3改变了公共服务质量低下的问题

当政府作为公共服务生产者时，并不具备成本、效率、专业化程度这些方面的优势，同时由于自身存在的非排他性和非竞争性的特点，公共服务质量完全取决于政府的态度。而社会组织植根于社会，贴近社区，机制灵活、反应快速，能够为民众提供更加贴心的公共服务，这样公共服务的质量就可以得到较好的改善。例如在FS案例中，对于不发达的社区而言，它的管理往往要依赖居委会，但由于其能力不足，也没有足够的人来管理，因此管理的效果和效率往往都差强人意。政府向社会组织购买公共服务后，专业的社会组织运营管理能够有效地针对对居民需求提供人性化的服务，同时效益好、成本低[5]。

3．政府向社会组织购买公共服务过程中所存在的问题

政府向社会组织购买公共服务在中国起步较晚，现如今仍然属于新生待成长事物。由于长期以来公共服务基本由政府供给，因此各个方面来看，都可以发现有很多弊端。总的来说，政府向社会组织购买公共服务存在的主要问题大致可以分为以下几个方面：

3.1传统观念难以改变，对社会组织存在的认识有问题

一直以来，政府对于为什么需要向社会组织购买公共服务，为什么政府不适合全权包揽的重要性认识不足。当社会出现新的需求时，政府往往通过增加新机构、招募成员、划拨经费来解决，而不是优先考虑向市场购买，从而导致政府机构“精简—膨胀—再精简—在膨胀”的尴尬局面。

3.2相关政策法规不健全，缺乏法律制度保障

政府购买公共服务的效用要想发挥最大的效用，必须要有法律和制度的保障。在中国，政府向社会组织购买公共服务之前，各级政府主要依据的是2003年出台的《中华人民共和国政府采购法》，但是由于其所指的通常是如政府后勤服务这一类的政府自己所需要的服务，对于政府为公众所提供的那些关于社会性的公共服务却始终纳入到政府采购的项目内。因此，一项关于政府购买公共服务的专门性的成文法律目前还没有形成。

3.3政府在向社会组织购买公共服务的程序规范残缺，随意性很大

基于第二条可知政府向社会购买公共服务缺乏统一的法律法规及规章可循，这就使得各级政府在向社会组织购买公共服务时仍然没有可以依据的一个统一性的法律。有些地区虽然有，但并不是针对全国性质的。同时，在各种案例中我们可以发现，政府与社会组织的合作往往是非制度化合作，即“内部化”合作，两者往往是熟人关系。

4.笔者对于政府向社会组织购买公共服务的几个倡议性建议

为了推进政府向社会组织购买公共服务改革的不断前进，笔者在此尝试提出一些从整体结构到具体措施的相关建议，可以从以下几个方面进行探讨：

4.1切实转变传统观念

就意识论而言，行动的导航灯是思维。因此要想推动政府购买公共服务的不断前进最直接的做法就是要转变现存的传统观念。在2013年11月9日召开的十八届三中全会中明确提出要全面深化改革，让市场在资源配置中起决定性作用。这就要求政府、企业、社会组织及民众转变传统观念，确立多元治理的理念，改变政府既是公共服务生产者又是公共服务提供者的观念，实现传统管理思维向现代治理逻辑转变，明确各自的权责边界，相互弥补不足，从而形成多元供给的局面。

4.2建立一套完善的全国性政府向社会购买公共服务相关的法律法规

如前所述，虽然在一些地方制定了一些行政法规和条例，但通常缺乏普遍有效的刚性约束。而一部全国性和全局性的法律和制度环境是政府向社会组织购买公共服务改革进一步推进的依据。

而实现政府向社会组织购买公共服务的法律建设是一个长期的过程。可以通过两个方面完成：一是进一步修改完善2013年的《政府采购法》，即在里面加入政府向社会组织购买公共服务的相关内容；二是制定一部专门的公共服务法律法规，制定公共服务的标准、实施细则和购买方式，使政府购买公共服务成为真正为人民所想的重大举措。

4.3 结合实际，制定服务购买的法定程序

为了获得所谓的帕累托最优，下列流程可以作为法定程序的参考步骤：

①明确需求，编制年度计划；

②报请政府审议；

③编制预算；

④公开招标，签订合同；

⑤项目实施，监督管理；

⑥进行绩效评估与财务审计；

⑦后续跟进。

5.总结

总体而言，我国政府向社会组织购买公共服务仍处于探索阶段，面临着很多的困难和问题，与我们经济社会发展的要求和国际化水平相比，仍有很大的差距。因此，为了建立一个更加系统，科学的政府向社会组织购买公共服务体系，建立新型的政社关系，我们还需要不断的进行尝试，深入研究，各级政府与社会组织之间相互合作，从而努力建设成为一个服务型政府。

(作者单位：南京理工大学公共事务学院)

[1]特德·盖布勒和戴维·奥斯本：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》[M]，上海译文出版社2006版.

[2]珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》[M]，中国人民大学出版社2004年版.

[3]王浦劬：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国和全球经验分析》M],北京：北京大学出版社2010

[4]李一宁，金世斌，吴国玖：《推进政府购买公共服务的路径选择》[M],中国行政管理，2015，第2期.

[5]项显生：《我国政府购买公共服务边界问题研究》[J],中国行政管理，2015，第6期.

[6]王春婷：《政府购买公共服务研究综述》[J]，社会主义研究，2012(2).

[7]苏明，贾西津，孙洁，韩俊魁：《中国政府购买公共服务研究》[J]，财政研究，2010(1).

[8]陈振明：《公共服务导论》[M],北京：北京大学出版社，2011.13.

张静(1990.12-)，女，皖，南京理工大学公共事务学院，行政管理专业，研究方向：政府改革。