居住证制度在预防流动人口犯罪中的作用及完善

□米文豪

(中国人民公安大学，北京 100038)

【治安管理与行政执法】

居住证制度在预防流动人口犯罪中的作用及完善

□米文豪

(中国人民公安大学，北京 100038)

随着经济高速增长和城乡一体化进程的加快，大量流动人口的涌入为城市发展增添了新的动力，同时，由于流动人口在福利待遇上与当地居民存在较大差异，也给社会治安带来一定的风险隐患。近年来，我国推行的居住证制度注重对流动人口权益的保障与服务，特别是国务院最新颁布的《居住证暂行条例》，明确提出了流动人口可以享有的权利，吸引流动人口主动申领登记，这有助于公安机关掌握准确人口信息，对预防和减少犯罪有十分重要的作用。

居住证制度；流动人口；犯罪预防

2015年12月10日，北京市政府法制办公室发布了《北京市积分落户管理办法(征求意见稿)》；同年12月12日，国务院发布了《居住证暂行条例》，2016年1月1日起正式施行。积分落户是居住证制度的配套措施之一，上述两项法律文件意味着居住证制度在未来流动人口的管理方面将发挥重要作用。国家通过法律文件规定居住证制度，列举流动人口应当享有的社会权利，这是社会进步之举，更为现实的意义在于通过充分保障流动人口的权利，不仅有效缓解社会紧张情绪，而且可以吸引流动人口主动到公安机关登记，从而预防和减少犯罪。《居住证暂行条例》颁布之前，在我国大多数省份已经进行了探索实践，并取得了一定成果。笔者认为，尽管居住证制度的落地执行必然受制于城市有限的资源环境承载能力，但通过努力完善、稳步推进居住证制度，可以弥补当前户籍制度的不足，有效预防和减少流动人口违法犯罪的发生。

一、现行户籍制度下流动人口犯罪现状分析

(一)流动人口的犯罪现象

流动人口的概念十分宽泛，凡是离开户籍所在地的人均可称之为流动人口，这其中包含了长期外出务工的人员，也包含了接受医疗、求学、旅游、走亲访友等暂时性外出的人员。在研究流动人口与社会犯罪的关系以便有针对性地作出应对措施时，应着重考量人口流动的经济性目的。因此，本文研究的流动人口是指因长期在外务工而导致人户分离的群体，且主要指农村流向城市的人口。

我国流动人口规模庞大，到2014年末，全国人户分离的人口为2.98亿人*数据来源于国家统计局2015年发布的《中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报》。。流动人口的特点表现为，在年龄结构上以青壮年为主，受教育程度整体较低，从事的职业以第二、三产业为主。流动人口大量涌入为城市建设和经济发展做出了巨大贡献，但同时也使得家庭结构和社会结构趋于松散，给当地的社会秩序、治安状况造成了巨大的冲击，流动人口违法犯罪现象频发。改革开放以前，受宏观政策的影响，居民流动性较小，流动人口的犯罪占全国犯罪总数的5%以下；改革开放以后，流动人口犯罪的比例迅猛上升，在经济发达的地方，流动人口的犯罪总数5%占到犯罪总数的80%左右，就全国范围内来讲，流动人口的犯罪总数也占到犯罪总数的50%左右[1]。因此，流动人口与社会犯罪存在密切关联，做好流动人口的犯罪预防是减少社会犯罪的重要一环。

(二)现行户籍制度对流动人口犯罪的影响分析

导致流动人口犯罪的原因是多方面的，这其中自然有知识水平不足，工作技能缺乏，承受能力较弱等个人因素，但更应该从制度层面探寻原因。我国现行的户籍制度对居民的日常生活影响极为重大，简单的户籍制度捆绑了太多诸如医疗、教育、住房等与基本生存息息相关的权利，流动人口由于没有当地户籍，生活变得困难重重。李斯特曾有过一个著名论断——最好的社会政策就是最好的刑事政策，这对于分析流动人口的犯罪成因极具启发意义。

1.城乡二元结构矛盾突出，流动人口相对被剥夺感体验强烈。我国现行的户籍制度不单单是公民的身份象征，同时还附着了很多与百姓息息相关的社会权利。农村人口在城市付出了与城市人口相同的劳动，由于户籍的原因往往得不到相同的报酬和福利待遇，而且时常受到当地的排挤与歧视，长此以往容易在认识上出现偏差，产生强烈的相对剥夺感，并将此归咎于社会的不公。相对被剥夺感体验强烈是触发流动人口犯罪的重要心理机制，默顿的社会失范理论认为，当人们追求的价值目标不能根据制度化的合法手段实现时，失范就有可能产生，流动人口在得不到应有的回报与尊重时，很有可能采取偷盗、诈骗、报复社会等方式适应这种失范，以此抵制社会现有规定[2]。

2.流动人口的子女教育得不到保障，形成恶性循环。良好的教育有助于提升公民素质，增强守法意识，是预防和减少犯罪的有效途径。农村人口进城务工，会产生大量的随迁子女，这个群体大部分处于学龄期，需要接受良好的教育。但是，我国“分级管理，属地管理”的教育体制使得农民工子女难以接受与当地学生同等质量的教育。这归咎于户籍制度，地方政府在宏观规划和财政投入时，一般只会以当地常住人口作为统计基准，因为如果将外来人口纳入规划，不仅会增加当地资源压力，还有可能拉低当地的统计指标。农民工的子女未接受完整的教育而过早流落社会，会造成潜在的治安风险。这些人没有正式工作，往往三五成群形成自己的小团体，崇尚“哥们义气”，加之父母疏于管教，缺乏引导，很容易由最初实施小的违法行为最终走上犯罪道路。一项来自贵州某少年犯管教场所的调查显示，犯罪农民工子女受教育程度普遍较低，22%只有小学文化水平，50%的青少年初中没有毕业。[3]农村人口迫于生计流向城市，他们的子女非但没有实现向上流动，反而走向违法犯罪的深渊，这样的教训十分惨痛且发人深省。

3.现行户籍制度不利于公安机关对流动人口实施全面管控。随着市场经济的繁荣，我国的户籍制度有所松动，对个人的控制大幅削减，公民可以自由流动。为了应对人口管控上的新情况，我国推出了暂住证制度。随着2004年《行政许可法》实施，暂住证制度的合法性遭到强烈质疑*暂住证本质是一种行政许可，但其法律依据的级别为部门规章，根据《行政许可法》的规定，规章不能设定行政许可。，暂住证在社会治安防范中发挥的效用也饱受争议。暂住证多数情况下是外来人口去公安机关自觉办理，是一种公民自律行为，公安机关在实践工作中也缺乏统一强制办理的现实可能性，加之办理暂住证还要收取工本费，使得暂住证办证率整体不高。大量流动人口游离于公安机关的监管之外，不利于公安机关及时甄别可疑人员，案发后也不利于对嫌疑人追踪定位，这些均为流动人口实施违法犯罪提供了便利条件。

二、居住证制度预防流动人口犯罪的积极效应

(一)居住证制度内涵解读

居住证制度是我国适应新形势下人口管理需要的阶段性产物，是为了破除城乡二元结构，推进户籍制度改革取得的阶段性成果。随着暂住证在流动人口管理方面弊端的不断显现，从2004年起，上海、成都、深圳等地在原先工作居住证的基础上先后出台居住证制度；2010年，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中提出了在全国范围内实行居住证制度，许多地方在之后的几年中确立居住证制度或进行试点；2015年12月国务院颁布《居住证暂行条例》，标志着居住证制度在全国确立。

从《居住证暂行条例》的规定和之前的实践可以看出居住证有以下特色：第一，管理理念向服务理念转变。之前的暂住证借助于收容遣送办法(已废止)发挥效用，带有刚性管理色彩；居住证制度则更多体现了对流动人口的服务保障，《条例》明确规定了居住证持有人可以享有6项公共服务，基本实现“准市民”待遇。第二，重保障，轻处罚。从之前各地施行的居住证制度来看，流动人口的权利保障均得到体现，但对未办理居住证的个人和招用未办理居住证员工的单位如何进行处罚，规定得较为简单笼统。第三，出台居住证制度的同时一般也规定了在当地落户的条件。《条例》中根据城市人口规模和其他实际情况的不同，规定了梯次落户条件，分为完全开放落户，附条件(住所、就业、缴纳社保的年限)落户和积分落户三种。在完全开放落户的地方，只要有固定住所即可实现落户。

(二)居住证制度有利于预防流动人口犯罪

1.居住证制度便于流动人口获得较高社会支持，减少越轨发生。流动人口办理取得居住证以后可以获得很多社会权利，享受更为便捷的公共服务。犯罪学中的社会支持理论认为，一个人获得的社会支持越高，其犯罪的可能性就越低，这里的社会支持是指来自社会的实际或想象的物质上和精神上的帮助。农村人口流入城市的初衷很简单，多数只是为了解决生计，能够过上更幸福的生活，当他们因为自己的身份问题在满足基本需求方面屡屡碰壁，通过自身努力也难以获得理想的社会支持时，就容易选择通过越轨行为去实现。健全的社会支持系统对于稳固社会结构，整合社会秩序具有很强的促进作用，居住证制度为这种稳定提供了一种可能，它犹如社会矛盾的缓冲器，通过明确规定流动人口的保障性权利，使流动人口在物质上和精神上获得较高的社会支持，能及时融入到流入地的社会生活当中，在实施越轨行为时会更加审慎地考虑犯罪成本，从而减少犯罪的发生。

2.居住证制度有助于流动人口加强日常自律，减少社会歧视。居住证制度不仅为流动人口提供了制度上的保障，更有一种心理上的抚慰功能，通过确认并保障流动人口在流入地的权利，使其享有“准市民”待遇，能够培养流动人口的主人翁精神，强化日常自律，增强责任意识，珍惜来之不易的城市生活，自觉加入维护当地社会秩序的队伍当中[4]。特别是在一些落户门槛较低的地方，居住证制度提供了畅通的晋升通道，流动人口可以通过自身的努力“转正”成为当地户口，这种对未来的可预期性会产生积极的心理暗示，促使流动人口全身心投入到工作生活中，远离犯罪环境。此外，相比于之前部分城市推行的人才居住证，现行居住证制度含有流动人口平等享有社会权利的价值目标，对人才和普通流动人口不作区分，有利于从制度上弱化流动人口内部的歧视以及社会对流动人口区别对待。平等的社会环境有利于消除人与人之间的歧视与隔阂，降低流动人口反社会的可能，这份源自内心的幸福平和是减少犯罪的可靠保障。

3.居住证制度有助于公安机关摸清人口底数，防止管理失控。人口管理是公安机关的基础性工作，公安机关在实施治安管理、制定防控预案、摸排违法犯罪时都需要可靠的人口信息作为前提。居住证制度以其附带的社会福利为依托，吸引流动人口主动办理登记，争取实现全面覆盖的目标。公安机关掌握了较为准确的人口信息后，可以减少管理死角，对发现的重点人口予以教育引导，对流动人口聚居的地方重点关注，及时消除治安隐患，最大限度预防违法犯罪的发生，相比于之前实行的暂住证制度，居住证制度在人口管理方面手段更柔性，收效更明显。

三、未来居住证制度在预防犯罪中的完善

从上述分析不难看出，居住证制度在预防和减少犯罪方面发挥着较为重要的作用，而且居住证制度更加符合现代社会管理理念，符合户籍制度改革的阶段性要求。但是，我国的居住证制度处于初级阶段，距离完全依靠居住证实现流动人口管理和提升公共服务水平还有较大差距。

(一)居住证制度在预防犯罪中存在的不足

1.居住证申领设有门槛，不利于公安机关全面管控。居住证制度预防流动人口犯罪的功能主要通过促使最大范围的流动人口申领登记并予以一定的权利保障来实现。从公安机关实施人口管理角度而言，对流动人口全面登记是居住证制度预防犯罪的应有之义，然而《居住证暂行条例》中规定，申领居住证要求公民离开户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合合法稳定就业、合法稳定居所、连续就读条件之一。这样的规定会将部分流动人口排除在外，不利于公安机关实时动态监管。

2.财政支付制度不完善，流动人口权利难落实。从流动人口的角度来看，是否自觉办理居住证取决于办理后取得的权利能否达到内心预期，居住证能够对流动人口产生吸引力需要有关乎日常生活的权利附着，所以，问题的关键最终落在了流入地财政支付上。地方政府的事权与财权不相对称，居住证每附着一项权利都会经过多方势力的博弈，有的地方虽然明确规定了很多权利，但在实践中却暗设门槛，不愿兑现，使得居住证制度不能从根本上解决流动人口融入城市的难题。

3.居住证地方衔接性差，影响办证率的提高。我国的居住证制度已经在全国统一确立，但缺乏统一的执行标准，地方衔接性差。流动人口有很强的流动性，现实中即便是省内的跨区域流动，个体每到一个新的地方都需要重新申请办理，而非简单变更登记即可。有统计表明，即使在申领门槛很低的地方，流动人口的办证率只有六成左右，居住证技术含量较低，地区间信息难以共享，办理手续重复，这些因素都影响了办证率，不利于公安机关对流动人口进行全面管控。

(二)未来完善的思路

如何破除推行居住证制度中遇到的困难和阻碍，使其更好地发挥在人口管理和预防犯罪中的效用，是当下亟待解决的难题。

第一，进一步降低居住证的申领门槛，注重基本权利保护。城市资源不足是现阶段城市发展的现实难题，一方面要加大国家和地方财政投入，确保基本生存保障；另一方面，公民在获取教育、医疗、住房等一系列社会权利时，居住证不能成为享受权利的唯一条件，应当与其所做的社会贡献挂钩，解绑过多依附于身份的特权，消除不合理差异，畅通流动人口依靠努力获取更多权利的途径。在居住证的申领上要使其充分发挥治安效用，在保障基本生存权利的基础上进一步降低申领门槛，吸引流动人口主动登记报备，避免制度原因造成管理的死角。

第二，细化流动人口公共服务梯次分配方式。梯次式分配方案是降低申领门槛的重要补充，它可以缓解大量流动人口涌入与地方财政支付能力不足之间的矛盾，有很强的现实意义，同时也体现了权利义务相对等的内在要求。梯次式享有权利要求流动人口办理居住证后，除基本公共服务以外，还要根据其居住年限、个人职称、纳税情况等进一步享受更多福利待遇，直至与落户当地相衔接。这种设计可以最大程度激发个人活力，防止流动人口进行福利寻租，引导社会人口理性有序流动，弱化社会风险。

第三，提高居住证的技术含量，简化办理手续。居住证在制作发放时应充分考虑流动人口流动性的特点，不能仅仅止步于身份确认功能。未来的居住证应具备记录流动人口人社、住建、民政等多种信息的功能，且便于办理变更登记，这要求各个政府部门打造技术平台，实现部门信息共享。现代IC卡和信息网络技术的发展为实现上述构想提供了现实可能，流动人口每到一个新的地方只要变更登记即可，也为居住证在全国范围内适用奠定了基础。

[1]马青福．论我国城市流动人口犯罪的成因与防控[D]．上海：复旦大学，2013.

[2]张海梅．默顿的紧张理论对我国犯罪原因研究的意义[J]．经济与法，2010(12)：71-72.

[3]余 华，郑久平．农民工子女犯罪高发原因探寻及社会综合救治对策调研报告[A]．当代法学论坛,2010(第3辑)：385.

[4]司仲鹏．居住证制度与流动人口犯罪控制[J]．河北公安警察职业学院学报，2013(9)：33-34.

(责任编辑：刘永红)

The Function and Perfection of the Residence Permit System in Preventing the Crime of Floating Population

MI Wen-hao

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

With the rapid economic growth and acceleration of the process of urban-rural integration, the pour of many floating population has added new impetus for urban development. Meanwhile, it has also brought certain risks and defects because of great difference on social benefits between floating population and local residents. In recent years, residence permit system carried by our country has focused on the protection and service to floating population, especially the latest provisional regulations on residence permit issued by the State Council clearly put forward the rights that floating population could enjoy, attracted floating population to apply for registration actively, which is helpful for public security organs to master right population information and plays an important role in preventing and reducing crime.

residence permits system; floating population; crime prevention

2016-01-12

米文豪(1989-)，男，山西晋中人，中国人民公安大学2013级公安学治安学方向硕士。

D631.42

A

1671-685X(2016)02-0048-04