从依法治税的高度加强对税收流失治理对策的研究——评贾绍华《中国税收流失问题研究（第二版）》

◆汤贡亮

从依法治税的高度加强对税收流失治理对策的研究
——评贾绍华《中国税收流失问题研究（第二版）》

◆汤贡亮

2013年11月中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》，2014年10月中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将财税的重要性上升到国家治理层面，站在前所未有的历史高度，提出进一步推进依法治国，给予财政、税收以全新的定位，并以现代财政制度的全新理念，对深化财税体制改革做出了全面、系统的部署。

在中国财税改革与法治建设向纵深发展的重要时刻，贾绍华教授的专著《中国税收流失问题研究（第二版）》由中国财政经济出版社出版。贾绍华教授长期从事财税管理实践与教学科研，以财税法律制度、财税体制、税收征收管理实施机制为切入点，运用博弈论、新制度经济学、风险管理、A-S逃税模型等基础理论工具，对地下经济和公开经济中税收流失的规模、途径、原因、危害性进行了深入的机理分析，对税收流失及其治理进行了国际比较；从依法治税的高度全方位提出了税收流失的治理对策，贴近中国税收发展的实际，符合现代财政制度的精神，对于税收理论界进一步厘清税收流失相关学术问题，对于当前各级税务机关依法治税、加强和完善税收征管，推进税收法治建设都具有深远意义。

一、财政是国家治理的基础和重要支柱，税收作为财政的主要收入来源，其重要性不言而喻。作为税收存在与发展的伴生物，税收流失自税收产生之日起一直相伴相随。税收流失问题是目前世界各国普遍存在的客观现象，像一个罪恶的幽灵，在社会经济的各个方面蹒跚前行，蛀触着社会经济运行的肌体。在中国经济改革向纵深发展的转轨过程中，各种新的经济利益主体的出现，加之制度、体制、征管等方面一时还不够完善，税收流失是一个客观存在。作为清醒的改革者，不是回避流失，而是正视流失，揭示内在机理，分析产生原因，寻求流失规律和治理对策，是值得赞许的。正因为如此，贾绍华教授2002年在其博士学位论文的基础上数易其稿，认真核对，字斟句酌，郑重推出了《中国税收流失问题研究》。该书一经出版，即受到社会各界，包括国家税务机关和学术界、实务界的关注，在国内研究税收流失的论著中被广泛利用，引起了各方面对税收流失问题的重视，该书的影响力延续至今，收到了良好的社会效益，得到了广泛的认可和好评。

此次该书再版，距离第一版出版，已达十三年之久，随着经济社会的改革与发展，税收的治理环境发生了巨大变化。从表象上看，税收流失是征税者由于种种原因而未能实现税款的应收尽收行为，但透视其实质，它不仅与政府征税行为有关，而且与公民纳税行为有关，更是与国家的赋税制度、税收体制、税款征收管理机制息息相关。从这个意义上认识税收流失的治理，确实是国家税收治理水平和治理能力的综合反映，更是法治国家公民税法遵从意识的具体反映。由于贾绍华教授的学业素养和在税收学术界、实务界多年独特的工作经历，使他紧跟时代发展，敏锐、执着地对税收流失问题不间断地跟踪研究，收集了大量的数据资料，增补了近十多年来国内外关于税收流失问题研究的最新动态，梳理了自己近些年来对税收流失治理问题的思考，对原书的每一章都作出修改、补充或内容上的更新，希冀能给广大读者提供一部比较准确、系统并富有时代性的关于税收流失问题研究的专著。因此本书的第二版在研究内容、研究方法和政策措施建议等方面，较之第一版均有所突破、有所创新。

二、组织收入与调节经济是税收分配的两大职能，二者相互关联、相互依存，不能相互割裂。税收的起源与本质决定了组织收入是税收最基本的功能，调节经济的职能从整体上看是相伴于组织收入而产生的。税制建设的着眼点，应当立足于聚财功能的强化，依法、及时、合理、足额地取得税收收入，理顺税收分配领域中的各种关系，规范收入分配的渠道，实现税收的收入功能。完善税收的收入功能，要坚持依法合理征税，要依法努力防范税收收入的流失。

本书进一步从理论上诠释了税收流失的成因及其危害性，透视了税收流失在不同领域内的表现形式及其对经济、财政、税收、道德等方面的影响，如关于税收流失与财政体制改革的质与量、关于税收流失治理与财政风险管控、关于税收增长与税务管理、关于从“+互联网”到“互联网+”的演变中认识税务管理与税收流失的治理、关于欠税与过头税、关于国际税收中的利润转移与税基侵蚀等等，以进一步促使我们认真寻求税务管理的智慧与治理税收流失的有效应对之策。

本书分别运用现金流量法和收入能力测算法对2001-2013年这13年间的地下经济和公开经济中的税收流失规模进行了测算，并以浙江、陕西两省2001-2012年间地下经济和公开经济中的税收流失为例，探讨了我国不同区域的财力特点及其税收流失治理的必要性、重要性和紧迫性。作者深刻地指出，税收流失与税收征管有关，与税制建设本身有着密切的内在联系，特别是经济处于转轨时期。不仅要依法加强税收征管，不断规范、完善税制，尽力完善税收征收管理相关法律法规中对各种违法犯罪行为进行惩处的规定，对税收征管工作给予切实可靠的法律保障，并形成依法纳税的社会环境和氛围，还要坚决取缔、严厉打击地下经济活动，在经济税收法制不断健全完善的过程中，不法分子将法律禁止的经济活动转入地下，如贩毒、走私、制假贩假、高利贷等非法经营，不仅导致政府收入减少，更为严重的是诱导诚实纳税人产生“比坏心理”，对此须引以高度重视。同时，严厉打击以虚开增值税专用发票为重点的各种逃税、骗税等违法犯罪行为，进一步加强工商、税务、海关、公安、银行等相关部门打击、取缔地下经济的联合执法行动；进一步加强国际反避税合作，为治理税收流失提供保障。他特别提出，依法治税是治理税收流失的根本出路；提出要完善与优化税制，弥补税收流失的制度缺陷；要理顺中央与地方关系，为治理税收流失提供制度保障；要强化税收征管，截断税收流失的通道；要加强素质教育，创造税收流失治理的基础条件等等。这些政策建议都是中肯和可行的，可供有关领导部门决策参考。

三、中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》吹响了中国社会整体性和深层次改革的号角。《决定》指出，“科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，提出要“落实税收法定原则”，“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、建立现代财政制度”。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“全面推进依法治国”，“建设中国特色社会主义法治体系”，要“加强重点领域立法”，“加强市场法律制度建设”，“制定……财政税收、金融等方面法律法规”，为我们在新的历史时期依法治税、加强税收立法、加强税收法治建设指明了方向。

在梳理一些国家和地区税收流失治理的做法与经验时，本书作者感受到这些国家和地区在治理税收流失方面的共同特点是把财税法治建设放在首位，这些国家的税收实体法、程序法、税收基本法和税法实施细则都体现了立法者遏制税收流失的思路与方法，并以此建立了适合本国国情的治理税收流失的财税法律制度、税收体制与征收机制。在为弱势纳税群体提供法律援助和维护纳税人合法权益、健全纳税信用体系、强化纳税人税法宣传教育和完善税务公务员教育培训体系等方面，亦已构建起符合所在国国情或地区区情的法律制度、税收体制和征收机制。他指出，这些有益的做法和经验，值得我们结合中国的国情认真参考、借鉴。

贾绍华教授在本书中所论述的依法治税是依法治国的重要组成部分，所指出的税收法制环境中的种种缺陷与不足是造成目前税收流失的重要原因，税收流失的治理必须在依法治国的基本方略下坚持依法治税、综合治理的原则，全方位地进行。继续推进和深化依法治税，使税收法制环境得到根本的好转对于税收流失治理具有十分重要的意义。贾教授对增值税、企业所得税、个人所得税等若干税法提出的政策建议，符合中央十八届四中全会的精神，具有新意。这也就说明，市场经济是法治经济，它是在一定的法律规范的保护和约束下，按照一定的规则运行的。税收分配制度本身就是一项重要的法律制度，在参与社会产品分配过程中要体现简明、高效和规范的法律特征，避免随意性和任意性。

坚持税收法定原则，坚持依法行政、依法治税是治理税收流失的制度保障。税收的本质决定了法是税收存在的形式。站在国家治理的高度，落实税收法定原则，坚持贯彻“税不应多收，但也不能少收”的政策，及时、合理、足额地取得税收收入，又不征“过头税”，必须依法治税——这也就是《中国税收流失问题研究（第二版）》出版的意义所在。

祝贺《中国税收流失问题研究（第二版）》出版，期盼本书的出版将有助于推进中国税收法治化、国际化和现代化的进程！

（责任编辑：小付）

汤贡亮，男，中央财经大学财税学院教授、博士生导师，中国财税法学研究会副会长，中国税收教育研究会副会长。