试析供给侧结构性改革对税制改革的要求

◆陈文东

试析供给侧结构性改革对税制改革的要求

◆陈文东

供给学派主张的全面大规模减税，有其独特的历史形成背景和国情因素，并非我国供给侧结构性改革的理论基础。我国供给侧结构性改革的核心是提高全要素生产率，需要谨慎地平衡宏观政策的长期和短期关系，把长期的调结构、完善制度和短期的反周期结合起来。税制改革也是一项长期的制度建设，而不是一次阶段性的减税浪潮。要和去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务相结合。同时，减税必须注意政府财政所能承受的限度，注意把握推进的节奏和力度。总之，税制改革应继续坚持以党的十八届三中全会和财税体制改革总体方案要求为基本原则，将财税改革和供给侧结构性改革有机结合起来，大力减轻生产领域的税费负担。

供给学派；供给侧；税制改革

2015年的中央经济工作会议以后，“供给侧结构性改革”一词进入了人们的视野。如何认识供给侧结构性改革，它是否就是美国供给学派的主张在今日中国的翻版，以及它对税制改革的影响何在，本文试作如下分析思考。

一、供给经济学的来龙去脉

20世纪80年代，滞胀问题使得凯恩斯主义束手无策，为应对危机，美国一些反对凯恩斯主义的经济学家提出了新的主张，经舆论的广为宣传，影响日益扩大，形成了所谓的“供给学派”，并在里根总统任期内作为其经济政策的“理论基础”而名噪一时。但是，到了里根任期的后半段，供给学派的影响就日渐式微了，可谓“其兴也勃，其亡也忽”。但是对其政策主张和实施效果的争议却并未消失。

供给学派是在凯恩斯主义的扩张性财政政策、补偿性财政政策以及增长性财政政策轮番上场后，在形成了滞胀局面又无能为力时崭露头角的。它坚持恢复“萨伊定律”，强调供给第一，认为只要依据“萨伊定律”制定一系列的供给管理政策来刺激储蓄，储蓄自动转化为投资，投资增加就能提高劳动生产率和增加产量，从而促进经济的增长。这样，一个没有通货膨胀的充分就业均衡就会出现。具体到当时里根的经济政策，大概有如下内容：一是大幅度减税，二是大力压缩非国防支出，三是减缓和稳定货币供应增长，四是大力减少政府管制，五是大力扩张国防开支，六是在数年内使联邦预算平衡。可以看出，其政策目的在于通过减税和放松管制，增加劳动激励，降低失业率，提高储蓄率，减轻企业负担，激励企业投资，增加产品供给。

其实，这些政策并非供给学派的独家主张，更不是理论“原创”。在微观经济学领域，控制政府这只看得见的手的过度干预，校正其对市场的扭曲，增进企业活力和供给的创新等理论早已有之。只不过，供给学派更加大胆地认为，这些微观激励同样可以运用到宏观调控领域并发生作用。

虽然所依据的“拉弗曲线”仅仅是一个“示意图”，说明了“过犹不及”的道理而没有严格的论证，但是供给学派的核心政策——大规模减税却在里根任期内全面推开了，主要包括：

为刺激资本形成而减税，如加速折旧政策、降低公司所得税税率、降低资本利得税等；对储蓄收入减税，如对利息收入和股息收入减税；降低个人所得税税率，包括在里根第一个任期内曾分三个阶段大幅度地削减个人所得税：1981年削减5%，1982年削减10%，1983年再次削减10%，以及1987年，美国开始实施号称“第二次美国革命”的《1986年税制改革法案》，使个人最高边际税率从过去的50%减低到28%，税率级次从11%到50%的14级简化为15%和28%的2级，同时，为了减少避税行为的发生，减少和取消了许多优惠，此外，还有对研究与开发费用免税等。

供给学派之所以敢于在滞胀期间，面临居高不下的通货膨胀提出激烈的减税主张，是因为他们认为，凯恩斯主义造成的需求增加不一定是引起实际产量的增长，很可能只是单纯引发增加货币量，引起物价上涨，储蓄率下降，这又必然引起利息率上升，影响投资的增长和设备更新，造成技术变革的延缓。因此，只要需求的扩大超过实际生产的增长，通货膨胀就不可避免，在这种情况下，生产必然出现停滞或下降，从而造成滞胀局面。而通过大规模减税等政策刺激，引发的供给增长只要超过总需求的增长，就能控制通货膨胀，同时还不需要付出失业率上升和经济下滑的代价，这样就能解决滞胀的问题。

但事实上，供给结构的改善绝非一朝一夕的事情，而供给学派对这一从微观效率改进到宏观经济增长的传导过程显然过于乐观。不难发现，减税政策会产生两种效应：一方面，在短期内可增加社会需求，特别是投资需求的增长——投资本身就是社会需求的增加，这是其短期效应；另一方面，随着时间的推移，投资形成的生产力又能够转化为能增加社会供给的产能，即供给能力的增长，这是其长期效应。历史事实表明，里根政府的减税政策没有更多地显现出长期效应，而只是表现出了一定的短期效应。

在减税同时，美国政府的财政支出却在大幅增加：里根当政期间，一方面减少非国防开支，另一方面却又将政府大规模采购支出转向了军工行业，在大规模增加政府支出的刺激下，经济得以复苏并通过军备竞赛“拖垮”了苏联，同时，也使得美国的赤字率大幅攀升，①20世纪80年代，美国的财政赤字居高不下，其占GDP的比重在1985年高达5.34%。里根第一任期内，联邦预算赤字之和甚至大大超过了战后其余各年净赤字之和。供给学派许诺的财政预算平衡成了泡影，而且美国也一举成为全球最大债务国。因此，诺贝尔经济学奖获得者托宾说，供给学派的政策只不过是打着反凯恩斯主义旗号的凯恩斯主义需求刺激政策，本质仍属于扩张性财政政策。

里根任内通胀问题的解决也被认为与供给学派无关，而应归功于国际石油价格的下降和美联储果断地实行了有力的紧缩货币政策——其背后的理论支撑是货币主义和理性预期学派对菲利普斯曲线的真知灼见。

因此，虽然有人认为供给学派的政策主张和实践使得美国从滞胀的泥潭中脱身，但也有人认为，与其说供给学派是一个具有独特严密学理逻辑体系的理论流派，不如说是为若干经济政策命名而打出的一个旗号。

二、供给侧结构性改革的内涵

中国经济进入新常态，转向了供给侧结构性改革。所谓供给侧结构性改革应指从供给侧入手，针对经济结构性问题而推进的改革。很显然，需求管理的单边突进已经难以为继，从2009年的4万亿投资看，虽然能够把GDP增速从6.6%迅速拉高，却留下产能过剩、资产泡沫等问题，进入了如今必须面对的“前期刺激政策消化期”，而2015年以来，央行已5次降息降准、发改委新批基建项目超过2万亿元，但宏观面依然改观不大。这表明，我国经济面临的不仅仅是短期的、周期性外在冲击，而是中长期、结构性的内在压力，即我国目前经济发展面临的问题不排除，但主要已不是周期性下降问题，而是结构性的长期问题，这需要从供给侧发力解决。这里所说的供给是指所有能对经济发展和经济效益提高起作用的因素和力量，包括经济活动主体（如企业和个人等）、生产要素及其改善（如劳动、资本、土地、企业家管理、政府管理等资源投入和技术进步、人力资本提升、知识增长、信息化等要素升级）以及结构变动（如工业化、城市化、区域经济一体化、国际化等）和制度变革（减管制、减垄断、减税收等）等。也就是说，从理论上看，我们面临的问题是如何使垂直的长期总供给曲线向右移动，以达到甚或提高潜在生产能力和提高全要素生产率，这无疑将是一个长期的痛苦过程。

在供给侧结构性改革过程中，需要我们谨慎地平衡长期和短期之间的关系。大体上来说，供给侧改革举措一般都是长期政策，有利于潜在增长速度的提升和长远经济发展，但对其短期内创造内需从而缓解经济下行压力的能力则不宜期望过高。所以，短期内的需求管理政策也必须考虑，也就是说，强调供给侧并非放弃短期需求管理，而是要从单一强调需求向供需并重转换，以解决“要素闲置和大量有效需求得不到满足并存”的状况。因此，平衡宏观政策的长期和短期关系就应该从长期的调结构、短期的反周期以及完善制度方面三管齐下。

从短期看，就内需的结构来说，应当校正投资与消费之间失调的关系，同时，不放弃从需求端消化产能的努力，不轻言对现有产能的破坏性削减。举例来说，既要看到被媒体热炒的大批消费者赴日抢购马桶盖这一小事所反映出的城市高端消费中存在的供求不匹配的大问题，同时，也应该看到与之紧密关联的另一方面，即中国广大农村的“厕所革命”尚未完成，其进一步的改善更是任重道远，相关的有效需求还有很大空间。①在联合国千年发展目标中，中国政府承诺到2015年农村“卫生厕所”普及率达到75%；在《中国妇女发展纲要（2011-2020）》中则提出，到2020年，农村“卫生厕所”普及率达到85%。类似的，大量中低端有效需求及其改善型需求在中低收入人群和地区还广泛存在，蕴含在普及各种最基本的现代生产和生活“革命”之中。所有这些有效需求对现有产能消化的作用不可忽视，财政支出等短期需求管理政策应该有所作为。

当然，供给侧结构性改革更加应该注重激活各类生产要素活力，促进产业结构升级，助力产品结构从低端供给向高端供给转换，同时杜绝“两高一资”和重复建设项目抬头，把重点放到培育技术水平高、核心竞争力强、节能环保的产业上。

特别需要注意的还有制度供给的改善，通过改革干预性体制机制，破除一些政策和机制对供给的抑制是当务之急。如在医疗、教育、人口、劳动力和户籍管理、城镇化进程等短板方面，以及新型能源、互联网加、创业创新等产业升级，结构优化等方面。这些方面的有效需求巨大，但由于一些政策的抑制，造成供给不足，一旦释放必将成为多个有力的经济增长点。

总之，供给侧结构性改革的实质就是从结构调整入手，进一步释放和发展先进生产力，提高全要素生产率，推动经济走向持续健康发展的轨道。因此，我国的供给侧结构性改革与里根经济学所依托的美国供给学派虽然在一些具体政策上可能存在相似之处，但二者不可同日而语。

总结一下，首先，供给侧的结构性改革并非新鲜事物，事实上，三十多年来的改革开放本身就是一个从供给侧不断释放和促进生产力发展的历程，只不过并没有给出一个理论总结而已。而且，改善供给的目的最终还在于满足有效需求而带动经济增长和人民生活水平提高。简单地断言中国今后要拥抱“供给主义经济学”的说法，确有望文生义之嫌。其次，如上文所述，供给学派的政策主张和实践从效果看，带有明显的凯恩斯主义需求管理色彩，与我国目前从侧重需求管理转向改进供给的政策方向不同。而且，我们当前经济增速下调，面临“债务—通缩”风险、偏离潜在增长率等问题，亟须长期的结构调整，与当初美国面临的滞胀背景不同。第三，供给学派认为市场与政府是对立的，甚至认为正是政府扰乱了正常的经济秩序，所以里根才会有句名言：“政府不能解决问题，（因为）它本身就是问题。”这与我们在坚持把市场作为配置资源的决定因素同时，更好地发挥政府作用的认识不同。第四，供给学派说到底属于新自由主义（或称为新保守主义）经济学说，主张全面市场化、自由化、私有化，与我们做强国有经济的目标不同。

三、坚持既定税制改革方向，稳步推进

供给侧结构性改革的核心要义是通过调整经济结构和优化要素配置以提高全要素生产率，把经济增长从依靠要素驱动、投资规模驱动发展为主向以创新驱动发展为主的转变，从资本积累型增长走向技术创新型增长。这是一个长期艰苦的进程。那么，与之相应的税收和税制改革应该如何进行？

首先，与供给侧结构性改革同步推进的税制改革也应该是一项长期的制度建设，而不仅仅是一次阶段性的短期减税浪潮。当然，并非是说在改革过程中不应该减税，而是在着力税制建设过程中可能会存在减税的策略，也可能有增税的可能，二者必须统筹考虑。因为，减税与增税都是手段，不能偏废，更不能将减税视为“政治正确”。

其次，通过减税以调结构和降成本是长期的供给侧政策，但一些减税政策从反周期的角度看则是短期需求管理，不能笼统地将其简单地全部划入供给侧政策。区别就在于发力的角度，如对个人所得税的减税，可以增加居民可支配收入，刺激短期消费，无疑是需求管理；而减轻企业的生产税①生产税指政府对生产单位从事生产、销售和经营活动以及因从事这些活动使用某些生产要素所征收的各种税、附加费和规费。负担，则可以看作供给侧的税收政策。但是，无论哪个角度，都要和去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务相结合。

第三，任何减税措施都必须注意政府财政所能承受的限度，注意把握减税推进的节奏和力度。国际金融危机、主权债务危机蔓延及其严重的后遗症与西方国家政府财力虚弱密切相关，经验表明，不考虑政府财政所能承受的限度，不注意把握减税推进过程的节奏和力度，极易导致财税失败。如果因大规模全面减税而不得不过度依赖国债发行弥补短收，虽然存在理论争议，但“李嘉图等价”所提醒的“今天的债务就是明天的税收”也必须引起我们足够警觉。

第四，照抄供给学派全面减税是不可取的。美国的税制结构以直接税为主体，短期内实行大规模减税对于劳动、资本等要素的影响与在我国预期产生的影响必大相径庭，因为我国的税制结构目前仍以间接税为主体。

因此，我们仍应继续坚持党的十八届三中全会和财税体制改革总体方案要求的稳定税负，提高直接税比重，保持中央和地方财力格局大体稳定为基本原则，将财税改革和供给侧结构性改革有机结合起来，稳步推进，大力减轻生产领域的税负，特别是其中的非税负担，逐步提高直接税比重，把税收的重点逐步转移到收入分配端和存量财产方面。

这就不能是大水漫灌式的全面减税，而是一方面要进一步推进和完善营改增，减并增值税税率，实现生产领域普适性减税，同时进一步完善企业所得税并落实针对中小微企业、高新技术企业以及鼓励“双创”的一系列税收优惠政策措施，以激活供给侧的各项生产要素。另一方面，从短期需求角度，则应不断改革消费税制，并尽快推出综合与分类相结合的个人所得税制度，加大对畸高收入的征收，实现对收入分配的有效调节，为扩大内需助力。同时，针对存量财产和投资行为，主要应加快与房地产相关税种的立法和修订，进一步改革资源税并适时开征环境税，还应加大对“两高一资”、重复建设的税收政策限制力度等。

同时，税费改革要同步推进。从目前的财政统一视角看，四本预算中，基金预算的体量仍然很大，财政收入中还存在大量非税收入项目。仅仅通过今年推行的资源税改革，就可以看到梳理出的煤炭行业涉及的收费项目高达数十种，其中包括矿产资源补偿费、煤炭价格调节基金等。这些收费基金在征收目的、征收对象、征收环节和征收方式等方面和资源税基本相同，存在费重税轻、税费结构不合理、重复征收等问题。窥斑见豹，在各个生产领域中，清费立税的工作仍然任重道远。

最后，税制改革要在中央地方财政分配体制的总体改革框架下进行，以财政事权的确立为突破口，逐步建立起事权与支出责任匹配的财政分配体制，进而建立健全地方税体系，坚持并不断完善中国的分税制财政体制。

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（责任编辑：启明）

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2095-1280(2016)05-0001-04

陈文东，男，国家税务总局税收科学研究所研究员。