山东省推进基础教育综合改革的调研报告

山东行政学院调研组

（山东行政学院，济南250014）



山东省推进基础教育综合改革的调研报告

山东行政学院调研组

（山东行政学院，济南250014）

摘要：进一步推进山东的基础教育综合改革既具有紧迫性又具有可行性。山东试点实施基础教育综合改革的主要做法有：实施校长职级制、推进专家办学，改革中考招生制度、引导素质教育全面实施，改革教学内容和方法、全面落实立德树人，改革评价制度、促进教育健康发展，扩大社会参与、积极推进教育有效治理，完善教育督导制度、保障综合改革扎实推进；值得参考借鉴的经验有：坚持政府主导、部门联动，坚持实事求是、简政放权，坚持点面结合、综合改革，坚持问题导向、民主协商。但继续推进基础教育综合改革还面临一些问题和障碍，为此，必须坚持党政重视、顶层设计，市域统筹、齐抓共管，提高认识、简政放权，问题导向、稳步推进，改革评价、导向引领，多措并举、均衡发展，社会参与，信息公开，等等。

关键词：山东；基础教育综合改革；校长职级制改革；中考招生制度；教学内容方法改革；教育有效治理；简政放权；政策建议

我国传统教育从一定意义上说就是应试教育，其典型特点诸如千校一面、缺少特色，过分关注分数、对“人”关注不足，学生负担沉重、个性发展不足等，使得教育改革势在必行。为此，2014年12月30日，中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅印发了《关于推进基础教育综合改革的意见》，要求树立科学的教育观、质量观、人才观，构建政府、学校、社会、家庭之间的新型关系，基本建立现代学校制度，实现学校内涵发展、教师专业发展、学生全面个性发展。为使《意见》得到切实贯彻落实，更好地推进山东省基础教育综合改革工作，2015年上半年，山东行政学院借举办两期全省教育综合改革专题研讨班之机，组织教师对研讨班学员进行了大量的调研工作，此外还组织部分人员赴潍坊、青岛、威海、烟台、临沂等市进行了实地调研，从中总结了一些成功的经验，发现了一些问题，也征询了一些好的建议。现把有关情况报告如下：

一、推进山东基础教育综合改革的紧迫性和可行性

（一）推进山东基础教育综合改革的重大意义

习近平总书记多次强调，我们必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重点领域改革。党的十八大报告明确提出，要深化教育领域综合改革，着力提高教育质量。可以说，基础教育综合改革将是山东教育领域今后一段时期改革发展的重要组成部分。

第一，推进基础教育综合改革，有利于为经济社会发展打下坚实的人才基础。当前，山东正行进在加快建设经济文化强省的征途上。建设经济文化强省，离不开科技的进步，而科技的进步则需要各行各业人才的支撑。基础教育是人才培养的基础，虽然它并不能直接造就各行业所需要的人才，但它能够为各种类型人才的成长奠定基础。因为基础教育是人接受的最初始、最基本的教育，它能够为每个人的一生奠定基础。从这个意义上来说，基础教育对人才的成长至关重要。当前，山东基础教育领域仍一定程度上存在体制机制与现代教育发展不相适应的地方，因此，推进基础教育领域综合改革，着力提高基础教育质量，有利于为今后几十年我省经济社会发展所需要的人才培养打下基础。

第二，推进基础教育综合改革，有利于促进山东社会事业的整体改革创新。进入全面建成小康社会决定性阶段以来，山东经济社会发展遇到了诸多新挑战、面临诸多新问题，这对教育事业发展提出了新的更高要求。只有积极适应经济体制深刻改革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，在社会事业改革创新上迈开新步伐，才能成功应对新挑战、解决新问题。基础教育综合改革与社会事业领域中的就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会治理等改革相互配合、协同推进，才能为社会事业的总体改革成功奠定扎实基础。因此，推进基础教育综合改革，不仅有助力于解决制约山东基础教育健康发展的问题、促进教育制度的逐步完善，而且有利于全省社会事业整体的改革创新。

第三，推进基础教育综合改革，有利于进一步改善民生、构建和谐社会。民生问题是事关人民群众生存发展的根本问题，而基础教育具有对象全民性的特点，是社会公平的基础和底线。实践表明，在现代社会中，人们的收入和社会地位往往与其受教育程度正相关。特别是在当今经济下行压力仍然较大的背景下，教育在很大程度上决定着社会个体的发展。因此，包括基础教育在内教育问题是民生问题的重中之重。习近平总书记强调，“努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会，努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。”因此，推进基础教育综合改革，就是要解决好教育热点问题、难点问题、重点问题，使基础教育改革与人民群众良好生活的向往相呼应，就是要“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求”，更好地实现发展为民、发展利民、发展惠民。

（二）推进山东省基础教育综合改革的紧迫性

党的十八届三中全会把“深化教育领域综合改革”置于推进社会事业改革创新的首位，习总书记把“更好的教育”摆在人民“十大期盼”的首位。教育是人民群众最关心最直接最现实的利益问题之一。山东省委常委、常务副省长孙伟强调，基础教育是教育中的重中之重，是教育的基础。基础教育搞好了，对促进全省经济社会发展和提升软实力具有不可替代的重要作用。

但在山东，还存在一些制约基础教育健康发展的问题，人民群众关心的学生负担过重、综合素质不高、上学难、择校热等问题还没得到根本解决，政府和社会办学为了什么、教师教学为了什么、学生学习为了什么，还没有搞得很清楚，校长、老师和学生的积极性还没有充分调动起来，这些问题已到了非解决不可的时候。

客观地讲，基础教育领域的这些问题并不是山东独有的现象，在全国其他省份也普遍存在。这些问题不是一朝一夕形成的，要从根本上解决不可能一蹴而就。基础教育的复杂性和全局性决定了要从根本上解决这些问题必须经历一个较长的过程。山东基础教育综合改革涉及七个方面的内容，即课程教育、考试招生制度、教育评价制度、校长职级制、教师管理和培养培训、社会力量办学体制、社会参与监督体制，其中的每一项工作推进起来都需要一个过程。庄稼种不好只会耽误一季，但如果教育办不好就会耽误孩子一辈子。所以在推进基础教育综合改革上看准的事情，不管有多复杂、多困难，都应该以时不我待的紧迫感攻坚克难。

另一方面，在调研过程中我们也了解到，湖南、贵州、上海、重庆等省市早已或者正在抓紧推进基础教育综合改革，有的省份还探索出了适合自身特点的改革道路。兄弟省市教育改革的新进展，使得山东的基础教育综合改革更显紧迫，如果我们不进一步解放思想，不加紧推进，将会在基础教育乃至整个教育领域的竞争中由优变劣，难以实现从教育大省到教育强省的转变。

（三）推进我省基础教育综合改革的可行性

首先，山东不仅具有尊师重教的优良传统，而且近些年来教育事业、教育改革稳步推进，为今后继续推进基础教育综合改革打下了良好基础。崇文重教、尊师重教是山东的优良传统，也是历史赋予山东得天独厚的禀赋。改革开放以来，历届省委、省政府高度重视教育，各级党委、政府认真贯彻落实中央的决策部署，以改革开放为动力，加快教育事业发展，取得了一系列有目共睹的成绩。早在2000年，山东所有县（市、区）就全部完成了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的“两基”任务，“两基”人口覆盖率超过85%，成为全国首批实现这一目标的少数省份之一。21世纪的第一个十年，山东义务教育彻底实现了由“人民教育人民办”，到“义务教育政府办”的根本转变，城乡居民的教育负担明显减轻，学校经费保障能力进一步提高，财务管理逐步规范，有力地促进了义务教育发展。2008年，《山东省中小学管理规范》颁布实施，正式拉开了全省素质教育改革的序幕，不论是教育行政部门，还是学校、教师，都在积极探索、锐意创新、负重前行，应试教育的坚冰逐步被打破，教育开始回归育人的本质。2010年底，《山东省中长期教育改革和发展规划纲要》正式颁布，确定到2020年全面实现教育现代化，建成学习型社会，实现由教育大省向教育强省、人力资源大省向人力资源强省的跨越，为全省教育改革发展绘就了宏伟蓝图。总之，继承重视教育的优良传统，在已有教育事业发展成绩的基础上，全力推进全省基础教育综合改革，必将使全省教育事业发展更上一层楼。

其次，山东各地在教育改革实践中积累的成功经验，可以为进一步推进改革提供有益参考和借鉴。例如，潍坊市通过取消全市所有中小学校的行政级别，推行校长职级制，完善了专家办学制度体系，形成了专家办学、专家治校的格局，呈现出特色化办学、多样化发展的生动局面；通过实施以“多次考试、等级表达、综合评价、多元录取”为主要内容的中考制度改革，减轻了学生负担、提升了教学质量，成为制定全国中考改革指导意见的重要参照；建立起了开放多元的评价体系，改变过去主要按升学率考核学校的做法，转向全面考核学校的办学育人绩效，改变过去用学生升学率、平均分考核评价教师的做法，实施教师职称制度改革，改变过去单纯以分数、名次评价学生的做法，在中小学建立起包括学生品德、学业和身心健康及兴趣特长养成等为主要内容的综合评价体系，评价结果作为学生评先树优、招生录取的重要依据。再如，青岛市以“学有优教”为目标，全市统筹治理，构建布局合理、资源充足、公平普惠的基础教育公共服务体系，着力解决学校规划建设不足难题，推动教育资源分布与老百姓入学需求相协调，让广大学生能够在家门口上好学校；全力扶弱扩优，通过城乡学校办学条件现代化和师资均衡化，进一步优化资源配置，切实加强农村教育；通过名校办分校、委托管理、集团化办学、高校或科研院校辐射中小学、学区制管理等办学模式，强化优质教育资源的辐射引领作用；通过安排生均公用经费、建立民办学校教师与公办学校教师同等社会保障制度等措施，完善公共资源扶持民办教育的政策体系，多渠道扩大优质教育资源，等等。这些各具特色、因地制宜的改革实践，为我省推进基础教育综合改革进行了有益的探索、积累了宝贵的经验，为全省各地市成功推进基础教育综合改革提供了借鉴和参考。

二、山东基础教育综合改革的主要做法和经验

改革开放以来特别是进入新世纪以后，山东基础教育综合改革进程不断加快。潍坊从2001年被教育部确定为全国基础教育课程改革实验区开始，经过了十多个年头的改革，在校长职级制改革、中考制度改革、课程改革、评价制度改革、社会参与改革、督导制度改革等诸多方面取得了突破性的进展，经验丰富，其他市如青岛、烟台、威海等也积极推进改革，在某些方面积累了成功经验。这些好的做法和经验，对进一步推进全省乃至全国的基础教育综合改革具有重要的参考借鉴意义。

（一）主要的创新性做法

1.实施校长职级制，推进专家办学。这是潍坊教育改革的典型经验，其主要做法：一是选好用好校长。建立了校长后备人才储备、公开遴选、校长职级评定、绩效考核和工资、任期交流、问责退出、优秀校长延期退休、校长与教育行政部门交流任职等多项关键制度；二是放权给学校。将校长用人权和教师管理、学生评价、教学管理等权力全部赋予学校，为学校自主办学创造良好的政策环境；三是加强监管。建立了对学校的绩效考核、满意度调查、同行专家入校评估、校务和党务公开、加强党建监督等一系列制度。这些改革举措，使得校长专研教育规律，专心致志抓教育教学，促进了素质教育和课程改革向纵深发展，形成了专家办学、专家治校的格局，呈现出特色化办学、多样化发展的生动局面。

2.改革中考招生制度，引导素质教育全面实施。潍坊实施了以“多次考试、等级表达、综合评价、多元录取”为主要内容的中考制度改革：一是改变考试形式，变初三的一次考试为初中三年多次考试，以学生自己满意的一次作为中考成绩；二是改变成绩表达方式，将考试成绩由分数表达改为等级表达，让学生从分分必争的状态中解脱出来；三是改变考试内容，把学生道德品质、公民素养等综合素质和实验操作技能、体质健康等纳入考试内容，引导学校和学生既重视知识教学又注重能力素质培养；四是改变录取方式，将教育部门按分数统一录取模式，改为由高中学校实行综合、特长或推荐等自主多元录取；五是改变职业教育招生制度，开展中职与普通本科、高职与普通本科衔接培养试点，中职学校和普通高中“学分互认、学籍互转”融通试点，为初中毕业生打通了多种成才渠道。

3.改革教学内容和方法，全面落实立德树人。一是进行国家、地方课程生本化改造、整合、调适、创新，让课程适应每一名学生的发展需要；调整教材内容，科学设计课程难度，切实减轻学生过重课业负担，给学生留下了解社会、深入思考、动手实践的时间。二是建设自主互助学习型课堂。实行分层走班、小组互助学习等课堂组织形式，尊重和适应学生不同特点和个性差异；减少教师讲和写，增加学生说和做，开展启发式、讨论式、参与式教学，引导学生主动思考、合作探究、大胆质疑。三是构建具有本地特色的活动课程体系。开发了多门活动育人课程，大力开展学生社团建设和青年志愿者行动，建立中小学生科技创新实践基地，培养学生兴趣爱好和社会责任感，丰富学生课外及校外活动，增强学生的创新精神和实践能力。

4.改革评价制度，促进教育健康发展。一是改革学校评价制度。改变过去主要按升学率考核学校的做法，转向全面考核学校的办学育人绩效。小学、初中重点抓好在校生巩固率和毕业生去向的考核，普通高中实行星级评估制度，引导和促进各级各类学校全面走上素质教育轨道。建立学生和家长评价学校制度，对学校办学进行群众满意度调查，引导学校以群众需求为导向，开放办学。二是改革教师评价制度。改变过去用学生升学率、平均分考核评价教师的做法，建立起全员育人、学情会商、师德考核前置审核等育人为本的12项制度，重点评价教师师德和育人成效。三是改革学生评价制度。改变过去单纯以分数、名次评价学生的做法，在中小学建立起包括学生品德、学业和身心健康及兴趣特长养成等为主要内容的综合评价体系。

5.扩大社会参与，积极推进教育有效治理。一是建立社会力量参与投资办学机制。潍坊专门出台了关于加快发展民办教育的意见，确立了“社会投资建校、政府支持师资、收费保障运转、部门协调监管”的民办教育发展原则，激发了社会投资办教育的热情，优化了教育结构，形成了公办与民办相互促进、竞相发展的格局；二是建立第三方参与教育监督评价机制。政府委托社情民意调查中心开展教育科学发展和学校办学群众满意度调查，在中小学普遍建立了家长委员会制度，并积极推进中小学办学理事会制度试点；三是建立社会参与教育问题协调解决机制。潍坊在全国率先建立教育惠民服务中心，设立了投诉咨询、学生救助、社会培训等多个分中心，对群众的教育需求实行一站式服务。社会参与问题解决，畅通了群众诉求渠道，为各界理解支持教育改革奠定了社会基础。

6.完善教育督导制度，保障综合改革扎实推进。立足从机制上调动各县市区和部门支持参与教育改革发展的积极性，在市级层面建立起了教育综合督导保障机制。潍坊市政府成立了由市长任主任的政府教育督导委员会，人员由有关部门主要负责人、人大代表、政协委员和教育专家等组成，负责协调、沟通、督办教育督导中发现的重大问题，决定重大督导事项。工作中坚持把国家、省、市教育工作任务、全市教育改革难点和群众反映热点作为督导重点，督导评估结果于每年市政府重大会议时由当地报纸、主流媒体等公布，作为市委考核县市区科学发展的重要内容、作为表彰教育工作先进的唯一依据。这大大提高了教育督导的权威性、专业性和公信力，确保了各级把教育优先发展战略落到实处。

（二）值得参考借鉴的经验

1.坚持政府主导，部门联动。教育改革作为一项系统工程，坚持政府重视、顶层设计、领导推动实施，是一条重要的成功经验。作为改革的设计者和推动者，政府要全局谋划、统筹安排，理顺改革各利益相关方的职能和权益，借鉴国内外先进经验，同时充分考虑国情省情市情，做好顶层设计，设计一整套与改革相配套的体制机制，有效破除改革的障碍，促使改革顺利推进。二是部门联动，协调配合，整体推进。改革中，不论是校长职级制改革、教师职称制度改革，还是评价制度改革、“县管校聘”改革，每一项都会涉及到管理权限、职责职能、部门利益的调整，这不可能由某一个部门或两个部门去完成，而是需要组织、人社、编办、财政、发改委等多部门联动推进、协调配合，才能最大程度释放改革活力，最大程度激发改革激情，从而实现对改革的整体推进。

2.坚持实事求是，简政放权。从“潍坊教改”经验来看，深化基础教育综合改革，归结起来就是简政放权，变管理为治理，坚持管、办、评分离，把权力放给最该拥有权力的部门和人，让他们行使好权力。在校长职级制改革中，潍坊市近千名校长的管理权从组织部门管理下放到教育行政部门；在教师职称制度的改革中，教师职称评聘权从人事部门下放到学校，教育和人事部门只管规则和程序；在教育评价制度改革中，教育局把教育评价权让给了专业第三方来实施；此外，为促进专家办学，在改革中相关部门相继把包括高中自主招生权、中层干部和教职工的聘用权、学校经费的使用权、教职工的收入分配和考核权等还给学校。可以说，潍坊的教育综合改革就是一个不断简政放权、转变职能的过程。

3.坚持点面结合，综合改革。改革路经的选择，对改革整体的推进和成功至关重要。坚持点面结合、综合改革，是符合基础教育改革特征的最佳改革推进路径。改革初期，遇到的问题相对简单，也易于实施，改革往往是单项、单兵突进式的，而在改革后期，一些重点、难改的问题会逐步暴露出来，比如校长职级制改革、教师职称制度改革、评价制度改革等，这些问题往往涉及多个部门，是改革利益和权力的交织点，也是改革需要重点突破的地方。为顺利破解这些改革难题，对每项改革不仅要出台专门的政策，而且各相关部门还要密切配合，制定环环配套的综合措施，形成系统、开放的政策链条。只有如此，才能保证改革效益最大化，使综合改革顺利推进。

4.坚持问题导向，民主协商。教育改革的特殊性就在于改革会涉及到政府、家长、学校、教师和学生等五大主体，改革的最终目的就是要处理好五大主体的相互关系，再加上长期受应试教育导向、城乡教育二元体制、分税制导致的基础教育财权与事权不相适应等的影响，使得基础教育改革极具复杂性，改革推进动一发而牵全身。如何改？路经怎么选择？突破点在哪？坚持问题导向是很好的选择路经。教育改革不是自上而下的“我讲你听”、“我打你通”、“一刀切”，而应基于问题，改什么，怎么改，由校长、教师、学生、家长以及利益相关者不断沟通、协商、讨论，并经过第三方多轮听证和专家团队多次“会诊”后实施，这可以大大减缓改革的阵痛和震动。

三、继续推进基础教育综合改革面临的问题和障碍

（一）市县政府重视程度不够高，推进改革决心和动力有待进一步加强

从调研了解的基本情况来看，部分地方党委政府对基础教育综合改革重要性、紧迫性的认识还存在偏差，对推进改革的重视程度不够高，没有把其作为改革的重点领域来对待，对推进改革的意愿和决心不够强，缺乏“壮士断腕”的勇气和“敢于突破、勇于担当”的精神。主要表现在以下三个方面：

1.对教育改革认识不到位。尽管省委省政府对推进基础教育改革十分重视，印发了《关于推进基础教育综合改革的意见》，对基础教育综合改革做出了系统的顶层设计，但到市县具体执行层面上，存在党政领导重视不够，对教育改革认识不到位的问题，部分党委政府没有把基础教育改革作为全面深化改革的战略领域或重点环节来抓，或者只是迫于上层的推力在被动的接受改革，缺少推动改革的信心和决心，对改革还没有形成很好的共识，推进改革的主动性、积极性不高。

2.教育管理部门简政放权不积极。传统的教育体制对学校、教师、学生管理太多、僵硬，与素质教育的导向相悖，也不符合教育规律的要求。基础教育综合改革必然导致对权力和利益的重新调整，是一个不断简政放权、转变职能的过程。而教育管理部门往往担心改革会使得权力变小或利益受损，对改革持有一种不积极、不作为的心态，仍在较大程度上存在权力错位、职能混乱、办事效率低下的现象。

3.相关职能部门协调配合能力不强，改革缺乏整体合力。基础教育综合改革涉及多个职能部门，需要协调配合、综合推进才能取得成功，而当前在改革推进过程中，相关职能部门在人权、事权、财权等方面比较普遍地存在不匹配或错位越位情况，在职能分工上不够清晰、存在推诿扯皮现象，综合推进机制未能理顺，缺少综合的协调管理部门。

（二）改革的体制机制还不够理顺，综合配套推进阻力仍然不小

从整体调研的情况来看，改革的体制机制总体上还未能理顺，综合配套推进阻力仍不小，问题和阻力主要表现为：

1.改革存在权力错位、不到位现象。比如校长职级制改革，需要把对校长的管理权限从组织人事部门下放到教育管理部门，使党管干部、党管人才与尊重教育规律相结合的专家办学制度体系得以建立。而现实的情况却是，不少地方的组织人事部门仍然不愿放权，或者只是对管理权限进行了变相调整，而真正权力并没有彻底下放，带来的结果就是，校长的行政职务依然存在，把时间和精力主要放在行政职务的晋升上，而真正关注如何办学、怎样才能办好学的却很少。

2.对学校行政干预过多，办学自主权不独立。在实际的办学过程中，政校不分、管办混合的现象还较为严重，相关部门对学校的行政审批事项过多，对学校简政放权力度不够，学校办学自主权还未真正独立，学校在用人权、评价权和管理权等方面受限较多，在校长职级制改革中，不少地方只对校长进行职级改革，没有把副校长或者中层干部纳入到职级改革中，影响了学校办学效率。

3.部门协调配合能力不强，综合推进效果不理想。当前改革正进入“深水区”和攻坚期，共识大的、阻力小的、容易改的基本上都完成了，剩下的都是“难啃的骨头”，需要以更大的政治勇气和智慧、更有力的措施去攻坚克难。比如校长职级制改革、教师职称制度改革、教师“县管校聘”等，都需要组织、人事、编办、人社、财政等部门协调推进，共同发力才行，而现实中却存在部门各自为政、互不配合、推诿扯皮现象，改革缺少专门的综合协调部门，各部门协作能力较弱，改革推动执行力不强。

（三）教育资源分配仍不均衡，教师管理体制存在缺陷

因受长期城乡教育二元体制等因素影响而产生的城乡、区域、学校之间教育资源分配不均衡问题仍未得到根本解决，并且相互之间缺乏有效的流通机制。

1.城乡教育资源分配不均，农村教育资源缺口较大。城乡教育二元体制的影响仍未完全消除，城乡教育资源配置不均衡，其差距主要表现在师资水平、教学质量、硬件设施投入和经费保障水平等方面。

2.地区教育资源不均衡。经济基础决定上层建筑，地区经济发展的差异往往导致教育资源在地区之间分配不均，一些经济发达、社会文化基础较好的地区，教育资源相对集中，而经济落后、社会基础较差的地区，教育资源较为薄弱。

3.教师编制总量不够，且结构分布不合理。从总量上看，按照中小学教师配置标准，基础教育教师编制总量不够，编制外教师占有一定比例。从结构布局上看，城市高于农村，有些城市中高级教师岗位是超编的，而农村的教师编制却不足。另外，也存在一部分教师因基础薄弱、知识陈旧、年老体弱等原因已经不能履行教学岗位职责，部分教师难以适应新课改要求，造成结构性缺人。

4.教师管理体制有缺陷，流动渠道不畅通。在我国现行的教师管理体制中，教师是“单位人”，而不是“系统人”；“只能上不能下，只能进不能出”，导致公办学校教师流动受阻而民办学校流动性较大，教育资源在城乡、区域、校际间的流动性小，或者只是从农村向城市的单向流动。而各地方政府制定的流动政策不细致，教师流动过程中没有相应的配套措施，使得流动渠道不畅通。

（四）现有评价机制不适应教育改革需要，开放多元评价体系还未构建

以升学率为导向和以奖惩为主要目的的传统评价模式仍很大程度上占据着主导地位。该评价模式存在很多弊端，严重阻碍着我国基础教育课程改革的顺利推进。

1.现行评价制度与考试制度直接挂钩，以升学率为导向的应试教育扭曲了教育本质和价值追求。现行评价制度最大的问题就是将考试和评价等同起来，使用简单划一的标准——分数和升学率，来评价学生、评价学校、评价教育。这种评价制度对国家创新型人才的培育、学生综合素质的提升、学校的特色办学等，都起到了严重阻碍作用。

2.教育评价主体单一，社会力量参与评价较少。现行教育管理体制下，对教育的评价主要是教育管理部门单一评价为主，社会力量参与评价、第三方参与评价严重不足。教育局既是学校管理部门，同是对学校有直接的业务指导关系，既是运动员，又是裁判员，什么都想管，但又管不好，对教育评价缺乏客观性、公正性和科学性。

（五）财权与事权还不匹配，基础教育经费投入仍显不足

1.现有财权与事权还不匹配，财权不能适应事权的要求。分税制改革以来，我国一直实行的是“以县为主”的基础教育体制，主要由县级财政统筹教育资金，但县级财力普遍匮乏，难以独立承担加大基础教育经费投入的重任。当前在各级政府的事权划分上，基本上维持着原包干体制下的事权格局，县级财政收入能力越来越弱，但县级政府的事权并没有减轻。在教育经费运转过程中，财政教育经费支出结构不合理、地域性教育经费投入差距悬殊、农村义务教育经费短缺，是基础教育经费存在的主要问题。

2.教育经费投入总量不足，制约基础教育事业的发展。义务教育经费近年来虽有较大增长，并向农村倾斜，特别是将农村义务教育全面纳入财政保障范围，但根本改变农村教育的落后面貌还需要较长的时间，面临不少实际困难，目前保障还是低水平的。不少学校校舍紧张，普通初中大班额比例偏高，尚有一定数量的中小学教学设备达不到国家规定的基本标准，高中阶段教育近年来发展速度较快，但因无明确的经费投入分担机制，某些地方的政府投入只够基本保障教职工工资。

3.教育经费投入结构不合理，地域差异较为明显。在“以县为主”的体制下，义务教育经费主要由地方负责，从经费来源看，以县级财政投入为主，各级转移支付为辅；政府投入为主，非政府投入为辅。因此，经济发达地区和欠发达地区的义务教育经费支出状况存在较大差异，由于财政支出总量有限，基础教育、义务教育、农村及贫困地区教育投入相对较少。

（六）教育改革价值取向上认识有偏差，文化价值障碍不容忽视

文化价值障碍主要表现为传统教育价值观与改革本身的价值取向的冲突，比如受传统教育价值观的功利主义和“学而优则仕”的影响，使得学校对学生的教育不是因材施教，而是都挤向高校这个独木桥，造成了教育的激烈竞争；再比如为了实现教育资源的再分配和教育均衡发展的公平价值取向，政府有关部门出台禁止重点学校和重点班级政策，这就意味着要改变教育的精英主义取向，而在培养精英的教育机制中已受益且处于有利地位的群体常常要保存体制中的“传统价值——优秀学生应该要给予优质资源”，结果就是，各地变着戏法照样分出快慢班，而且，示范学校评选改成规范化学校达标，在促进整体条件改善的口号下进一步拉开校际差异。再则，受唯分数论的影响，致使各级政府和教育行政机构对中小学出台的“减负”政策，往往效果不理想，甚至学生的负担越来越重。

四、进一步推进山东省基础教育综合改革的对策建议

（一）党政重视顶层设计

教育综合改革牵扯部门众多，具有综合性、系统性的特点，且教育改革已经进入“深水区”，改革的复杂性前所未有，遇到问题都是难啃的“硬骨头”，利益藩篱和权力固化的阻碍巨大，改革的推进不可能单靠教育部门“单打独斗”，必须在党委的领导下，在政府的主导下，整体设计，协同推进。

潍坊等市改革的经验也证明，党政重视是改革成功的一个基本前提，孙伟同志在全省基础教育综合改革现场会上也代表省委省政府要求“市委市政府主要领导要亲自抓”。因此，建议各级党委、政府要把推进基础教育综合改革列入重要议事日程，加强组织领导，制定工作方案，细化政策措施，主要领导应亲自过问，亲自研究，亲自部署，狠抓各项改革政策的落实。

新一轮基础教育综合改革，需要整体推进、重点突破、创新发展；需要系统考虑、整体设计，避免头痛医头、脚痛医脚的碎片化式改革；需要既坚持顶层设计，也尊重和鼓励基层创新；要在重视顶层设计的同时，争取中观、微观、学校基层等的配套；要注意政策出台时的同步落实机制，并善于根据改革效果及时提出修正措施。

（二）市域统筹齐抓共管

基础教育综合改革，是一项复杂的系统工程，涉及组织、人事、人社、编办、财政、发改委等多个职能部门，需要各个部门共同发力、统筹推进，更要处理好政府、学校、社会之间的相互关系，是一件“动一发而牵全身”的事情。并且，从改革的本质上讲，基础教育综合改革就是对权力边界的重新划分、利益格局的再次调整，而权力本位和利益藩篱是改革进入深水区的最大阻力。因此，政府主导、部门联动是改革顺利推进的重要保障。

要坚持市域统筹，在落实以县为主的管理体制基础上，强化市级政府的统筹力度，把握改革的综合性特点，把握各项改革之间的耦合性和关联性；各部门要着力解决思想认识问题，切实增强推动基础教育综合改革的紧迫感和责任感，凝聚共识，约束权力，找到改革的“最大公约数”，最大程度增强改革信心，不断释放制度红利；要建立基础教育综合改革工作协调机制，教育行政部门明确相关机构负责组织实施，有关部门要按照职能分工，明确责任，密切配合，相互联动、共同发力、形成推进合力。

（三）提高认识简政放权

必须进一步解决思想认识问题：一是实行校长职级制管理，校长、教师要解决“官本位”问题，纠正“校长办学是为了当官，老师教学是为了发财或者也是为了当官”的错误倾向，遵循教育办学规律，推进校长的专业化和职业化，真正实现懂教育的人办教育；二是教育行政部门和其他相关部门要解决“管本位”问题，以制度建设为突破口，在抓好“安全”等刚性“底线”管理的前提下，积极主动作为，减少对学校的达标验收，带头给学校松绑、给校长松绑，切实赋予学校办学自主权，把权力还给学校，还给校长，赋予校长“副校长的提名权”、“中层干部聘任组阁权”、“教师职称评聘权”、“绩效工资发放权”、“高中招生录取权”和“课程设置权”。

简政放权，一要“选好用好校长，让懂教育的人办教育”。为此，要建立校长后备人才库，解决校长从哪里选的问题；要建立校长遴选机制，解决校长怎么选的问题；要建立校长考评机制，解决校长绩效怎么评价的问题；要建立校长激励约束机制，解决校长干好干坏都一样的问题。二要“强化监管，确保校长用好权力”，具体来说，要从“考核评价”、“制度设计”、“党的监督”、“问责机制”和“内部监督机制”等方面做好制度设计。三要“完善学校内部治理结构”，形成决策、执行、监督相对分离、相互制约的运行机制。

（四）问题导向稳步推进

基础教育综合改革，上至顶层系统设计，下至具体问题，都要坚持问题导向，改革的主题、举措、方案、落实都不能走从文件到文件的老路子。无论大小，每一项改革都要从面临的现实问题中确定改革主题，从实践中探索可行有效的改革实施方案，直至现实问题解决。以问题为导向，关键应进一步解决好政府办学为什么、教师教学为什么、学生学习为什么等关键性问题，充分调动校长、老师和学生的积极性，办好人民满意的教育。

基础教育综合改革涉及方方面面，牵一发而动全身，应注意结合实际，稳步推进。要重视地域、城乡、校际间的区别，切忌一刀切、一阵风、一个模式。要善于加强与群众的沟通，注重宣传引导，力求得到广泛认可；坚持基层首创，鼓励和支持各地结合实际，积极探索，大胆实践，充分激发基层改革的主动性和创造力。各市在强化市级统筹的基础上，要试点先行，鼓励部分县（市、区）先行先试，创造经验，发挥引领示范和辐射带动作用，做到点面结合，综合改革。

（五）改革评价导向引领

改革评价内容：一是改革对县（市、区）党政主要领导、分管教育领导和教育行政部门的评价。各市应建立教育综合督导制度，把督导评估结果作为考核县市区党政主要领导业绩的重要内容。二是改革对学校校长的评价，建立“底线管理+特色发展”的中小学办学水平评价体系，把党的建设、团队建设、规范办学、安全稳定、民主管理、廉政建设等纳入底线管理指标，把学生健康成长、教师专业发展、课程开设开发、文化特色建设、改革创新等作为特色发展指标，鼓励学校在规范办学的基础上自主发展。探索建立普通高中多元特色办学评价制度，引导和促进普通高中更好地实施素质教育。三是改革对教师的评价，改变过去用学生升学率、平均分考核评价教师的做法，重点关注教师师德和育人成效。四是改革对学生的评价，改变单纯以分数、名次评价学生的做法，建立综合评价体系。

改革评价方式：由“上级对下级、教师对学生”的一元评价改为多元评价，如，建立学生、家长评价学校和群众满意度调查制度，每年委托调查机构进行满意度调查，将调查结果纳入对县市区和学校的教育综合督导。

改革评价主体：推进第三方评估已成为取信于民、创新政府管理方式的重要内容，也是推进政府决策科学化、民主化的重要途径。因此，建议尽快建立健全第三方评价机制，围绕学校办学水平、校长办学业绩、学生体质和课业负担等内容进行事前、事中、事后不同阶段的评价和建议，形成事前决策、事中监督、事后评价全程参与的第三方评估模式，决策前有第三方机构组织利益相关者的“第三方听证”，决策实施有第三方机构组织专家参与的“第三方把脉”，事后有第三方机构独立进行的“第三方评估”，评价结果及时向社会公布，从而实现管、办、评分离。此外，应积极鼓励和支持社会、学校等发展专业评价机构。

（六）多措并举均衡发展

推动各县（市、区）建立义务教育学区制度，推行九年一贯、多校协同、资源整合等学区管理模式，促进学区内学校之间校长教师均衡配置和教育教学资源充分共享，促进学区内义务教育资源均衡配置。组建学校发展共同体，构建小学与初中纵向衔接、小学和初中学校横向协作的办学模式，推进优质资源共建共享，形成义务教育学校管理新格局，推动义务教育均衡发展，努力促进教育公平。

改革中小学教师管理机制。推进中小学教师“县管校聘”管理改革，健全向农村中小学倾斜的教师管理机制，创新教师培养培训制度，改革教师评价制度。

以教育信息化促进教育均衡发展。加强省、市、县三级教育网络建设和教育管理信息平台、课程资源平台、教师教育平台建设，推进互联互通。以教育信息化促进中小学教育教学方式、评价方式、管理方式改革。构建利用信息化手段，扩大优质教育资源覆盖面的有效机制。

（七）社会参与信息公开

应坚持开门开放办教育，注重引入社会资本、中介机构和学生家长等利益相关者全面参与教育改革，以便为改革的持续推进提供动力源泉。

建立社会参与教育问题解决机制。建立重大决策咨询制度，政府制定和实施重要教育政策时，要听取学校、教师和社会各界人士意见，组织专家进行论证评估；建立社区代表、人大代表、政协委员以及家长和教师代表等参与评议学校工作机制，监督学校办学行为；成立教育惠民服务机构，畅通群众诉求表达和汇集渠道，即时受理群众咨询投诉，提供教育服务。

推动教育公共服务公开化。教育投入、教师队伍建设、办学条件改善、素质教育推进、教育综合改革等督导结果应向社会公布，涉及教育的重要政策和重大事项等更要依法及时向社会公开，保障公众的知情权和监督权。

参考资料：

［1］刘同贵，赵洪杰，秦继鹏.管得越少办得越好——潍坊教改纪略之一［N］，大众日报，2012-12-19.2.

［2］刘同贵，赵洪杰，秦继鹏.山东潍坊教育改革纪略之三：“鱼”与“熊掌”［N］，大众日报，2012-12-21.3.

［3］李曜明，张以瑾，高靓，张婷.市级统筹的推力有多大——山东省潍坊市教育治理启示录[N］，中国教育报，2014-06-06

［4］王缔.山东潍坊六项"制度创新"夯实基础教育改革成果［EB/OL］，新华网山东频道，2015-01-21.

［5］姜洋.潍坊教改对权力“放手”中小学校长告别“乌纱帽”［EB/OL］N］，大众网，2015-01-19.

（注：调研组联系协调人：高学栋）

编辑：刘宁

收稿日期：2015-10-09

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.01.021

中图分类号：G521

文献标志码：A

文章编号：2095-7238（2016）01-0110-10