社会治安防控体系之治安征信系统构建思路

毛鹏举

(四川警察学院 四川泸州 6460001）

社会治安防控体系之治安征信系统构建思路

毛鹏举

(四川警察学院 四川泸州 6460001）

多年来,社会治安防控体系为维护我国社会治安发挥着重要作用,但当前正在临近“边际效益递减”效应区,其根本症结在于社会治安防控体系一直奉行单一的“外部控制”战略,如果在现行社会治安防控体系中引入奉行“内部约束”战略的治安征信系统,二者珠联璧合,必将实现社会治安效益质的突破和持续保障。

社会治安防控体系；治安征信；外部控制；内部约束

当前，我国正处于改革深化期和社会转型期，各种社会矛盾交织，社会治安形势日益严峻，严重影响着社会稳定和社会发展，这是一个历史性的社会难题，也是理论界和实践部门将长期面对的一个高难度课题。为维护社会稳定，早在20世纪80年代初，我国政府就提出了社会治安综合治理的方针，21世纪初中央正式启动了社会治安防控体系的建设工作。但历经多年，社会治安防控体系建设在取得重大成就的同时也在面临着巨大挑战，本文拟就此进行一些探索，以期对进一步推进社会治安防控体系的建设和研究抛砖引玉。

一、现状分析：社会治安防控体系正在临近“边际效益递减”效应区

(一）我国社会治安防控体系的发展历程。

改革开放以前，中国是一个静态的社会，人口处于二元户籍制下的微流动状态，物资处于计划经济下的高度有序状态，那时的中国社会治安除“十年动乱”外近乎“风平浪静”。但自改革开放起，随着人财物流动性的日益增强，社会治安的驾驭难度也日益加大，中国进入了动态社会，社会治安防控体系也就是在这样的背景下应运而生。

中国人民公安大学的宫志刚教授认为，社会治安防控体系理念从提出至今已有三十多年的历史，前后可分为三个阶段。

第一阶段是社会治安防控体系理念的萌芽期(1978_1991年），社会治安防控的理念最早见于社会治安综合治理方针之中。这一时期，中央先后发布了《第三次全国治安工作会议纪要》(1978年）、《全国政法工作会议纪要》(1982年）、《中共中央关于加强政法工作的指示》

(1982年）、《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》、《严厉打击刑事犯罪活动，实现社会治安根本好转(宣传提纲）的通知》、《关于抓紧打击刑事犯罪的有利时机，推动社会风气进一步好转的通知》、《中共中央国务院关于加强社会治安综合治理的决定》等文件，使社会治安综合治理方针政策逐渐形成和明确，虽然其中未明确提及社会治安防控体系，但已经蕴含了其基本思想。

第二阶段是社会治安防控体系提出期(1991_2001年）。这一时期，在以“严打”为抓手的社会治安综合治理策略屡遭挫折的同时，各地方公安机关先后开展了社会治安防控体系的研究和实践，其效用逐渐显现，并得到了中央的重视。2001年，中共中央和国务院正式出台了《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，提出各地要针对违法犯罪建立和完善全社会的防控体系，由此，社会治安防控体系被视为中央治理社会治安的重要手段。

第三阶段是社会治安防控体系的形成期(2001年至今）。自2001年中央正式提出“社会治安防控体系”后，各地以公安机关为主体开始了社会治安防控体系的建设[1]。

(二）社会治安防控体系建设的成效与困境。

十几年来，经过全国各地的持续建设，目前我国的社会治安防控体系已基本成形，可以用“三个基本”加以描述：一是，基本形成了虚实结合、覆盖全面的防控网络，即“社会面治安防控网、重点行业治安防控网、社区治安防控网、单位内部安全防控网、信息网络防控网”。二是，基本形成了系统的运行机制，即“社会治安形势分析研判机制、实战指挥机制、部门联动机制、区域协作机制”。三是，基本形成了集“打、防、管、控”于一体的职能体系。“社会治安防控”从理念到体系的过程，也是理论界和实务部门研究和建设的过程。党的十八大明确指出：“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全。”由此，“社会治安防控体系”升格为国家的治安策略，成为我国社会管理综合治理的一项重要基础性工程[1]。2015年4月，为有效应对影响社会安全稳定的突出问题，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动，全面推进平安中国建设。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。新时期，党和国家关于社会治安防控体系建设的政策和意见，不仅是工作导向，也是对过去多年来社会治安防控体系的社会治安成效的充分肯定。

关于社会治安防控体系的理论研究和实践所取得的不菲成就，是值得肯定也必须肯定的。但不可忽视的是，当前部分先进地区的社会治安防控体系的建设正在临近“边际效益递减”效应区，或者说正在临近社会治安效益的瓶颈，甚至有些地方还遭遇了“防不胜防、打不胜打”的困境。对此，笔者以为，我们有必要深刻反思当下社会治安防控体系的建设思路。

二、战略考察：社会治安防控体系的战略存在缺陷

(一）社会治安防控体系有战略吗？

对于社会治安防控体系建设过程中存在的问题，甚至说正在面临的困境，理论界和实务界也一直在关注。据笔者对期刊网自1991年以来篇名中含“社会治安防控体系”的400余篇论文的统计，发现研究者们主要关注的是战术层面的问题，或者是一些具体措施方面的问题，如防控体系的构建模式、运行机制、参与力量等议题。当然实务界也有专家提出了诸如“整体性”[2]、“动态化”[3]、“立体化”[4]等关于社会治安防控体系的战略性思考和设计。甚至还有为数不多的学者直接提到过“战略”，但笔者认为这些也不过是战术的提炼或升化而已。或许是一开始“社会治安防控体

系”就与宏观的架构设计联系在一起，研究者们似乎就已经认定“社会治安防控体系”本身就是“战略”，以至于没有人实质性的反思过其“战略”的有无。

那么，现行的社会治安防控体系有无“战略”可言呢？宫志刚教授综合各家观点，将社会治安防控体系界定为：在党委、政府领导下，以公安机关为主体，以维护治安秩序和公众安全感为目标，科学整合和利用警力与社会资源，综合运用各种措施和手段，对危害治安秩序的行为进行有组织的系统化控制工程[1]。这一界定无论在理论界还是实务界都有相当高的认可度。这一界定也说明，社会治安防控体系作为“国家的社会治理策略”，要发挥实效，还必须通过“系统化的控制工程”来实现。因此，社会治安防控体系既是宏观的架构设计，也是微观操作的集合系统，所以，不能因为其宏观的架构，而无视其内在的“战略”。其实，宫志刚教授的这一界定，已经透射出了社会治安防控体系的战略思想，即“系统化地控制”，其核心就是“控制”。

(二）社会治安防控体系的战略有缺陷吗？

根据上述判断来考察现行的社会治安防控体系，不难发现，虽然从思想认识上，我们并没有对社会治安防控体系的“战略”给予应有的关注，但我们的行动实质上是在不折不扣的力求“控制”一切社会治安要素(人、地、事、物等），以维护社会稳定。至今不少先进地区已经在社会治安防控体系的建设上做出了很大努力，但为什么达不到应对自如的效果呢？这说明“战略”有缺陷。那么缺陷又是什么呢？笔者以为，“控制”战略本身并没有问题，关键在于如何实现控制！现行的情况是：我们主要通过控制“地、事、物”等社会治安要素来消减“特定人”的违法行为时空，针对的是“特定人”行为的外部条件，也可谓“外部控制”战略。这种控制战略运行至今，其问题愈加显性，也就是说我们控制“地、事、物”的体系无论多么动态、立体，相对于“人”来说，都是静态的、被动的，长此以往，出现“防不胜防、打不胜打”的困境就是早晚的事。因此，依托单一的“外部控制”就是现行社会治安防控体系战略的缺陷。

(三）社会治安防控体系的战略应是什么？

不容置疑的是，这种单一“外部控制”战略在运行之初，甚至在相当长的时间里，其社会治安效益是显著的，但伴随着社会环境的日益动态、复杂，“外部控制”战略的相对静态性会越来越明显，其控制力就会越来越弱。当然。我国当前各地的社会治安防控体系的建设水平差异还很大，加之局部地区的社会治安态势也不同，最终体现出来的社会治安效益也不同，有的刚刚出效果，有的正是效果好的时候，有的已经表现出控制力增长乏力的迹象，但整体走向边际效益递减是必然的，为时也不会很长。

虽然如此，我们并不是要摒弃此战略，只是说单一的“外部控制”战略，其控制力有限，更何况不少地方的治安防控体系还有较大的完善空间。所以，在此讨论社会治安防控体系的战略问题，是从整体上、长远上考虑，要尽早想办法弥补“外部控制”战略的缺陷。前面已经分析过，“外部控制”战略重在控制“人”的违法行为时空，笔者以为，应考虑植入“内部约束”战略。所谓“内部约束”战略，是指把“人”作为最关键的治安要素，通过一定的利益机制来约束“人”的违法行为动机，使最广泛的社会治安参与人自觉规范个体行为，从而最大限度的维护社会治安。此战略与“外部控制”战略并不矛盾，可以相互独立，而又相辅相成。“内部约束”战略实施的关键在于引入利益约束机制，那么，什么样的机制才合适呢？

三、路径选择：金融征信系统的内部约束功能具有延伸性

(一）征信在金融领域的内部约束功能考察。

考察“内部约束”战略的社会实践，我们发现，在金融领域早有成功典范，那就是金融征信

系统。它的内部约束功能，是因其经济利益的制约性产生的，而且经济利益的制约性也可以扩展到其它利益，延伸到其它领域。征信源于信用交易的产生和发展，从1830年英国伦敦成立的世界第一家征信公司算起，至今国外征信服务业发展己有180多年的历史，征信为世界经济的发展做出了卓越贡献。在中国，征信也是个古老的词汇，《左传》中就有“君子之言，信而有征”的说法[5]。现代征信是指专业化的、独立的第三方机构依法收集、整理、保存、加工自然人、法人及其他组织的信用信息，并对外提供信用报告、信用评估、信用信息咨询等服务，帮助客户判断、控制信用风险，进行信用管理的活动。可见，征信的价值在于揭示“信用”。我国1979年版的《辞海》中介绍了信用的三种基本含义：一是诚信、信任。二是践守成约，取得信任。三是借贷活动，以偿还为条件的价值活动的特殊形式。

当前我国提供征信信息服务的主要平台是中国人民银行建立的个人征信系统和企业征信系统。其中个人征信系统于2004年3月正式启动，2005年8月该系统在全国试运行，2006年1月实现全国联网运行；企业征信系统于2006年7月正式运行，是在分散于全国300多个地市的银行信贷登记咨询系统基础上升级而来。截止2015年9月，征信系统共收录法人2102万户，其中有贷款卡的企业和其他组织1041万户；收录自然人数8.7亿人，其中有信贷记录的自然人数3.7亿人[6]。征信系统的主要功能：第一，帮助商业银行核实客户身份，杜绝信贷欺诈、保证信贷交易的合法性；第二，全面反映企业和个人的信用状况，通过获得信贷的难易程度、金额大小、利率高低等因素的不同，奖励守信者，惩戒失信者；第三，利用企业和个人征信系统遍布全国各地的网络及其对企业和个人信贷交易等重大经济活动的影响，提高法院、环保、税务、工商等政府部门的行政执法力度；第四，通过企业和个人征信系统的约束性和影响力，培养和提高企业和个人遵守法律、尊重规则、尊重合同、恪守信用的意识，提高社会诚信水平，建设和谐美好的社会。此四者，前两者可谓征信的原生功能，或者说经济功能；后两者则为征信的派生功能，或者说社会不良行为的约束功能。之所以会产生约束功能，是因为“社会人”的“经济人”特性，征信的奖惩效应会驱使“社会人”约束自我不良行为。

(二）征信的内部约束功能正在延伸。

征信的价值在于评估信用，其社会功能是对人的社会行为产生“内部约束”，所以它的效应不只在金融领域产生，只不过因为“社会人”都是“经济人”，征信首先出现在了金融领域而已。随着人类社会事务不断扩展，征信的内部约束功能必将被更多的社会事务所需要，它也必然更加宽广地延伸出去。如，2014年7月1日开始实施的南京市《南京市轨道交通管理条例》第五十六条规定，违反本条例第三十四条规定，乘客有冒用他人证件、使用伪造证件乘车和其他逃票行为三次以上的，逃票信息可以纳入个人信用信息系统。不仅如此，征信的内部约束功能还被上升到了诚信层面。党的十七届六中全会就提出了“把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”。继而，党的十八大再次强调“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。国家推行诚信建设的意图很强烈，就是要把大量的违法行为和违反道德行为与个人的各类利益挂钩，加大对失范行为的约束。

笔者以为，征信的内部约束功能同样也可以延伸到社会治安防控体系中。现行社会治安防控体系不仅无法管控所有的违法行为，甚至只能掌控重点对象，而且对查获的治安违法行为，治安管理法律规范对其惩戒力度也很弱。因此，在社会治安防控体系中引入治安征信系统，不失为实现其“内部约束”战略的理性选择。

四、构建思路：治安征信系统应当关联金融征信系统

(一）治安征信系统的关联取向。

要实现社会治安防控体系的“内部约束”战略，就必须建立治安征信系统，也就是要征集治安违法行为信息，并由此影响违法主体的相关利益，进而约束其不良社会行为。在与违法行为主体相关联的诸多利益当中，经济利益应当是主要的、最具普适性的利益。当然，随着社会的发展，还可与违法主体的其它利益相关联，可实现的方式还有很多，将来的模式是实现综合利益的关联，其制约效应将会更大。当前，中国人民银行征信中心已经建立起了与信息主体的信贷权益密切关联的规模巨大的企业和个人征信系统。因此，治安征信系统可以首先考虑与违法行为主体的信贷权益或者说经济利益相关联，由此，就要使治安违法行为信息进入中国人民银行征信中心的个人征信系统。

目前中国人民银行征信中心的征信征集范围已经在向非银行的业务信息扩展。中国人民银行征信中心个人征信系统的个人信用信息由三部分组成：第一部分是个人基本信息，包括身份证号码、居住地、职业、配偶信息等；第二部分是信贷信息，包括个人在银行的信用卡信息、准贷记卡信息、个人贷款信息、担保信息等；第三部分是非银行信息，包括个人参保和缴费信息、住房公积金信息、缴税信息及其他有可能影响个人信用状况的刑事处罚、行政处罚、行政处分或民事赔偿记录等[7]。只有征信信息越全面，个人信用报告才会越有价值，正是基于中国人民银行征信系统正在走向综合征信，才给治安征信系统与违法主体的经济利益相关联提供了条件。

(二）自建与植入。

目前，中国人民银行征信系统非银行信息跨部门采集还存在较大问题：一是各非银行部门内部信息化建设程度不一，有些部门内部数据信息分散在各地，没有充分整合与共享，因此征信系统采集这些信息难度非常大。二是各部门的数据信息没有统一的标准格式，对同一信用主体的信息记录格式不一致，与个人征信系统采用的报文格式不相匹配，这些信息直接导入征信系统存在困难。三是各部门尚没有形成统一合力，没有统一的运作模式，人民银行目前在采集这些部门的数据时通常采用各自协调模式，尚未在政策层面、业务流程、技术上进行统一的部署，各部门之间缺乏紧密协作[7]。以上问题恰恰在当前作为社会治安防控体系主体的公安系统里普遍存在。

基于以上情况，治安征信信息要植入中国人民银行的金融征信系统，必须具备以下条件：第一，自建征信系统，将大量的散存于内部各部门各信息子系统中的治安违法行为信息整合起来。第二，由公安机关的顶层机构与中国人民银行征信中心沟通协调，按照中国人民银行征信系统的数据标准要求规范治安征信信息，形成符合对接标准的数据，然后再适时推送到中国人民银行金融征信系统。如此，才能对全国范围内治安违法主体产生普遍性制约，才能提高和维持公民的守法自觉性，以实现社会治安效益质的突破和持续保障。

[1]宫志刚,李小波.社会治安防控体系若干基本问题研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版）,2014,(2）：107-115.

[2]杨玉海.整体防控理论指导下的社会治安防控体系建设[J].中国人民公安大学学报(社会科学版）,2006,(1）：41-46.

[3]刘 和.大力推进动态社会环境下会治安防控体系建设[J].公安研究,2004,(6）：36-39.

[4]王在山,王精忠.治安立体防控战略论纲[J].山东警察学院学报,2006,(5）：88-94.

[5]周 伟.论我国个人征信模式的构建[J].法制与社会,2013,(4）：162-164.

[6]陈斌辉.我国征信系统建设与发展研究[J].中国金融电脑,2013,(6):40-44.

[7]宋永存.个人征信系统跨部门数据采集应用实践[J].征信,2013,(10）：39-40.

Construction of Public Order Credit Investigation System in the Prevention and Control System of Social Public Order

Mao Peng_ju

The preVention and control system of social public order has been playing an Vital role in maintaining China，s social public order，howeVer，it also approaches the progressiVely decreasing effect zone of marginal utility.The root cause lies in the unitary external control strategy applied by the preVention and control system of social public order. If a public order credit inVestigation system that applies internal constraint strategy could be introduced，the effort to maintain social public orderwould achieVe qualitatiVe breakthrough and lasting effectiVeness.

the PreVention and Control System of Social Public Order；Public Order Credit InVestigation；External Control；Internal Constraint

D035.34

A

1674-5612（2016）02-0045-06

（责任编辑：吴良培）

2016_02_09

毛鹏举，(1974_），男，四川仁寿人，硕士，四川警察学院副教授，研究方向：治安学。