论中央与地方对行政事业性国有财产的分级所有*

冯乐坤

(甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070)

论中央与地方对行政事业性国有财产的分级所有*

冯乐坤

(甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070)

我国自建国以来一直将行政、事业单位所占有使用的财产视为国有。为便于管理，遂对其实行了中央与各级地方分级管理的体制，但各级地方对其直接管理的行政事业性财产往往享有了所有者利益而直接成为了利益主体，因此中央与地方之间势必存在利益冲突。尽管适用我国国有财产的分级代表理论能够在一定程度上缓解二者之间的利益冲突，但却无法解决国有与各级地方实际处于所有者之间的矛盾，与其这样，不如在借鉴中央与地方之间对国有财产分别享有权的分权理念下，直接赋予各级地方行政事业性财产所有权。即，中央直接占有使用的行政事业性财产应为国有，各级地方直接占有使用的行政事业性财产应为各级地方所有，典型的就是现实生活中大量存在的教育性财产也就相应地被确定为国有与地方所有。

行政事业性财产；国有财产；地方所有财产

行政事业性财产是指从中央到地方的我国国家机关以及事业单位所占有使用的财产。因从中央到地方的我国各级国家机关均由立法加以了明确规定，立法、行政、司法以及军事等各类国家机关所有管理、使用的财产也就被视为了国有。同时，基于便于管理教育、卫生、科研、文化、体育等公共利益的目的，自建国以来我国就在不同行业设立了诸多的事业单位，但事业单位是国家机关出资设立或者其他社会组织利用国有财产形成，事业单位占有使用的财产也就被视为国有。不过，受行政区划所形成的地方层级影响，我国也就形成了从中央到地方的各级独立的国家机关体系，且遍及全国各地的事业单位的行政化色彩比较浓厚，往往由不同层级国家机关进行设立，中央、省、市、县、乡镇等均设立了事业单位。在将行政事业单位占有使用的财产视为国有的前提下，由中央直接管理也不太现实，行政事业性财产国有财产事实上处于分级管理状态，行政性事业单位财产其实处于所有者虚置状态，中央与地方对其必然会产生利益冲突，有必要对现行将行政事业性财产视为国有的理念进行反思。为此，在借鉴中央与地方之间对国有财产分别享有所有权的分权理念下*部分研究成果主张应将地方管理的国有企业以及地方直接出资设立的企业财产的权属定性为地方所有，部分研究成果认为应将地方直接管理的国有土地视为地方所有，部分研究成果认为应赋予地方对部分矿产资源享有所有权，部分研究成果认为应将国家森林资源赋予中央与各级地方享有所有权，部分研究成果认为应由中央与各级地方对行政事业性国有财产分别享有所有权。主要文献参见孙宪忠.物权法基本范畴及主要制度的反思(上)[J].中国法学,1999,(5);孙宪忠.“统一唯一国家所有权”理论的悖谬及改革切入点分析[J].法律科学,2013,(3)；史际春.修宪与财产权变革[J].经济法学评论,2004,(5)；郭励弘.正确认识我国“国资”的产权归属[J].经济社会体制比较,2003,(3)；江建强.国资产权“统一所有与分级所有”的比较分析[J].经济社会体制比较,2005,(1)；陈少晖.分级所有：中央与地方国有资产产权结构的优化选择[J].学习论坛,2013,(2)；史际春,姚海放.国有制革新的理论与实践[J].华东政法学院学报,2005,(1)；李昌庚.国家所有权理论拷辩[J].政治与法律,2011,(12)；王自力,田明华等.我国土地所有权主体重构问题探索[J].北京林业大学学报,2008,(1)；郭洁.土地所有权一体保护立法研究[M].北京：知识产权出版社，2011.132；高利红.森林权属的法律体系构造[J].现代法学,2004,(5)；周训芳.林业的历史性转变与《森林法》的修改[J].现代法学，2004,(5)；李昌庚.国有财产的中央与地方关系法治考量[J].上海财经大学学报,2011,(4).，本文特对各级地方所占有使用的行政事业性国有财产的权利属性进行研讨。

一、行政事业性国有财产：从分级管理到分级代表

自1949年10月的中央人民政府委员会第一次会议宣布“凡属国有的资源、企业和行政事业单位的财产均为全体人民的公共财产”以后，行政事业性财产就被定性为国有，1949年政务院遂规定了对国有的行政事业单位实行三级管理，即中央各部直接管理、暂由地方政府代管和划归地方政府管理。但在当时的经济体制实行高度集中的计划体制下，我国对行政事业性国有财产实行统一计划管理政策，即固定资产投资计划实行统一领导、管理，资金实行统收统支、无偿使用，所需主要物资实行统一调拨、分配。1952年中央开始设立物资分配机构而统一掌握平衡分配工作，各主管部门设立了供应机构，逐级建立物资的计划分配管理体系*吴红卫.非经营性国有资产管理研究[M].北京：法律出版社，2010.67.。如此，建国初的行政事业国有财产的分级管理并不彻底，表面上是分级管理，其实仍是统一管理。

为了应对当时的加快我国社会主义建设速度的政治情势，1958年中共中央又通过颁布《关于企业、事业单位和技术力量下放的决定》而将中央部属的大量事业单位下放到地方管理，1961年中共中央的《关于调整管理体制的若干暂行规定》又将行政事业单位的国有财产管理权上收到中央。文化大革命期间，在将中央直属企业大规模予以下放的同时，事业单位也随之被大规模下放而由地方管理，少数则由中央部属和地方双重领导，以中央部属管理为主，下放到各省、自治区、直辖市管理的事业单位，部分又具体下放到专区、市、县管理，同时，又将下放事业单位的物资分配和供应工作移交地方*及聚声.行政事业单位国有资产管理新模式[M].北京：经济管理出版社，2002.32.，此种将事权与财权一并转移予地方进行管理的事实其实就真正践行了中央与地方对事业单位的分级管理。只不过，在当时的计划经济时期，行政事业性单位的国有财产管理一直在中央与地方之间反复徘徊，采纳集权管理模式或者分权管理模式，一直处于争论与调整之中*胡川.行政事业单位国有资产的“非转经”的理论与实证研究[M].北京：中国地质大学出版社，2010.13.。

我国自建国初就已经开始对行政事业性国有财产实践中央与地方的分级管理，但却一直没有设立相应的独立管理机构，直至1988年国务院正式组建专门国有资产管理局以后，各省级地方逐步开始设立相应的国有资产管理机构，自上而下所建立的国有资产管理机构的职责之一就包括对行政事业性国有财产管理。1995年制定了专门的《行政事业单位国有资产管理办法》，其第6条规定中央和各级地方对本级政府管辖的行政事业资产实行分级管理，负责“产权登记、清查统计、资产评估、纠纷调处以及会同财政部门对产权变动、资产处置进行审批”等职责*1998年的《事业单位登记管理暂行条例》第5条、《社会团体登记管理条例》第6条又分别明确规定了事业单位、社会团体的分级登记，即由国务院以及县级以上的地方相关部门负责本级事业单位、社会团体的登记。，为了应对行政事业性国有财产在实务中所出现的新情况，2006年依次制定的《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》继续明确规定对行政事业单位的国有资产管理实行分级管理的同时，又规定了各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产实行综合管理*参见2006年制定的《行政单位国有资产管理暂行办法》第7、8条、《事业单位国有资产管理暂行办法》第5、6条之规定。。

不过，自2002年十六大报告明确要求应建立分级代表的国有财产管理体制以后，中央与地方就又开始分别代表国家行使行政事业性财产的所有权，履行出资人的权利义务，享有所有者权益*杨瑞金.《物权法》实施与加强行政事业单位国有资产管理[J].财政研究,2007,(12):56.，且在目前已经对国有企业开始实行分级代表制以及2007年的《物权法》所规定的中央与地方分别代表国家行使出资人权利义务的背景之下，行政事业性国有财产实行分级代表更具有了正当理由。当然，分级代表制在遵循从中央到地方的分级授权的同时，为了预防国有财产流失，又遵循了中央与地方在本级内部的分级授权而设立独立的行政事业性国有财产管理部门。就中央级行政事业性国有财产的内部分级授权而言，中央级行政事业单位国有财产其实由财政部、国务院机关事务管理局、各部门依次分级进行管理*2008年的《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》第5条、2009的《中央行政事业单位国有资产管理暂行办法》第3条在均明确规定了“财政部、中央级事业单位主管部门、国务院机关事务管理局负责其管理工作，各部门按本部门管理工作”。，省级、地级、县级地方也相应地规定了本级地方的行政事业性国有财产的分级管理，也遵循了财政部门、行政事业单位直管部门以及行政事业单位分级管理*如2010年的《上海市市级行政单位国有资产管理暂行办法》第4条就规定“上海市财政局和上海市人民政府机关事务管理局按规定监管单位占有、使用的管理体制”，2011年的《广东省财政厅关于省直行政事业单位国有资产使用管理的暂行办法》第6条规定也规定了省财政部门、省直行政事业单位主管部门、省直行政事业单位依次负责国有资产使用的具体管理”。，我国对行政事业性国有财产管理具体采纳了由本级财政部门、主管部门、使用单位管理的模式*主要文献参见吴红卫.非经营性国有资产管理研究[M].北京：法律出版社，2010.71；周茂青.行政事业性国有资产流失与法律保护机制的建构[J].中共福建省委党校学报,2014,(8):50.。

总之，在将行政事业性财产明确规定为国有的前提下，遍及全国各地的行政事业性国有财产其实由中央与各级地方各自管理，尽管对中央与各级地方对其管理的法律地位已经从分级管理转变为分级代表，但分级代表制中的中央与各级地方往往履行出资人职责、享有出资者的权益，此种后果无疑已经致使中央与各级地方已经对各自管理的行政事业性国有财产享有了所有权权益。当然，基于便于管理，中央与地方又各自在本级内部进行了分权管理，但不论立法如何设计，仅能有效防止行政事业性财产流失，却无法应对中央与各级地方之间的在行政事业性财产方面的利益冲突。为此，在总结历年来对行政事业性国有财产管理经验的基础上，尤其在明确了各级地方在行政事业性国有财产所处的主体性地位的实际情况后，我国应当重新审视将其视为国有的理念。

二、行政事业性国有财产主体之检讨

因我国现行立法均将行政事业单位所占有使用的财产规定为国有，行政事业性国有财产又遍及全国各地，此种现实就致使由中央直接管理行政事业性财产不太合理，立法往往授权中央与各级地方分别对其进行管理，中央与各级地方其实就成为了真正的利益主体，但在将行政事业性国有财产在不同行政层级之间进行转移时，中央与各级地方相互之间必然会出现利益冲突，与中央与各级地方之间在企业性国有财产、资源性国有财产等方面的利益冲突相比，此种利益冲突表现的并不激烈，实务中也就往往被人们所忽视。当然，基于避免中央与各级地方在行政事业性财产方面的利益冲突以及保护各级地方在长期分级管理体制中所形成的利益，理应确定由中央与各级地方对行政事业性国有财产分别享有所有权*主要文献参见王攀.国有行政事业性资产管理难在何处—广东省国有行政事业性资产调查[J].上海国资,2004,(10):13；李昌庚.国有财产的中央与地方关系法治考量[J].上海财经大学学报,2011,(4):32.，但中央与各级地方在行政事业性财产方面存在利益冲突却实际存在。基于论证地方对行政事业性财产享有所有权的正当性，有必要注意以下方面：

其一，为了有效对中央与各级地方所管理的行政事业性国有财产进行规范，中央与各级地方也就相应地制定了各自的规范性文件，不仅构建了从中央到各级地方的各级行政事业性国有财产的管理机构，又规定中央与各级地方享有对本级行政事业性国有财产购置、调剂、租赁、受赠、捐赠、转让、置换、报损、报废、对外投资等配置、处置等权利，尤其明确规定了应将各级地方管理的行政事业性国有财产的收益作为非税收入而上缴本级国库*如2008年的《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》第28条规定“中央级事业单位国有资产处置收入属于国家所有，应当按照政府非税收入管理和财政国库收缴管理的规定上缴中央财政”；2007年的《驻外机构国有资产管理暂行实施办法》第29条规定“驻外机构国有资产处置的变价收入和残值收入，应当按照政府非税收入管理及财政国库收缴管理的规定上缴中央财政”；2010年的《上海市市级行政单位国有资产管理暂行办法》第26、34条规定“市级行政单位出租、出借的国有资产、资产处置形成的变价收入和残值收入，统一上缴市级国库，纳入预算管理”；2014年的《广东省直行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》第12条规定了“省直行政事业单位资产出售、出让、转让收入、置换补价收入、报废残值收入、报损补偿取得的收入，在按规定扣除相关税费后，按照政府非税收入管理的规定上缴省财政”；2005年的《东莞市市直行政事业单位国有资产管理暂行办法》第28条规定“行政事业资产收益应按规定上缴市财政”；2003年的《重庆市江北区国有资产管理实施办法》第25条“行政事业单位国有资产处置收入，包括出售收入、报废报损残值变价收入上缴国库，纳入区财政预算管理”；2007年的《关于成都市级行政事业单位国有资产处置工作的实施意见》规定“行政事业单位国有资产处置收入由受让方直接缴入市财政专户”；2012年的《郴州市市级行政事业单位国有资产有偿使用收入征收管理办法》第5条规定“市级行政单位出租、出借国有资产取得的收人以及市级行政事业单位经批准处置国有资产取得收人应全额缴入市财政”。。不过，在现行立法均将行政事业性财产明确规定为国有的前提下，各行政事业单位对其仅享有使用权，但代表国家行使所有权的各级地方有权对行政事业单位的国有财产进行配置与调整，各级地方不仅对其享有处置权，也享有对其出租等方面的收益权，且均将其收入纳入了地方财政收入范围。由此，各级地方表面上不享有所有权，但在长期管理行政事业性国有财产的过程中已经成为了真正的利益主体，享有了所有权人应享有的所有利益，已经成为了行政事业性财产的所有者，立法仍将各级地方所管理的行政事业性单位的财产规定为国有已经名不属实，也就无法解决中央与各级地方之间对其所存在的利益冲突，为了对地方利益进行有效保护，实有必要反思将行政事业财产仍视为国有的理念。

其二，现实中的行政事业性财产主要由本单位所使用的财产及其收益构成，但行政事业性财产主要由国家出资设立，即使目前部分事业单位改制为自收自支，因其最初财产也是源自于国家出资，没有国家的最初出资，行政事业单位就无法正常启动运转，所积累的财产也是以国家出资的财产为基础而长期形成，加之，我国建国之初实行统收统支的财政政策，将其财产界定为国有也就毋庸置疑*1950年政务院发布的《关于统一国家财政经济工作的决定》明确规定了“统一全国财政收支、统一全国物资调度、统一全国现金管理”的同时，又规定了“国家财政统一于中央人民政府”、“各地所收之国家公粮及其折征之代金或其他实物、关税、盐税、货物税、工商业税均归中央人民政府所有”、“国营企业的收入和折旧准备金提存归中央人民政府所有”等政策，1950年的《中央金库条例》第1条规定了“中央、各大行政区、各省(市)、各县设立中央金库”的同时，第5条又规定了“金库款之支配权统属于中央人民政府财政部”，1985年的《国家金库条例》第6条规定了“国库机构原则上一级财政设立一级国库；中央设立总库，省级地方设立分库，地级地方设立中心支库，县级地方设立支库”。。然而，自我国对行政事业性单位的管理从表面上的分级管理改为实质上的分级管理以后，行政事业单位的预算支出从中央统一支出转变为中央与各级地方通过各自的预算独立支出，中央与各级地方往往对其所直接管理的行政事业性单位进行预算拨款，即中央与各级地方实际将其财政收入长期进行了预算支出。当然，我国自建国以来就一直存在着中央与地方之间的财政分权划分，尤其是对作为财政收入重要组成部分的税收进行了中央税与地方税的划分，但地方财政收入由地方进行支配的观念已经根深蒂固，地方已经对其享有充分的处分权*有人认为，计划经济体制下的税权由中央予以垄断，税收收入划归地方支配不过是统收统支下中央财政拨款的变通形式，实质属于中央财政再分配，相反，分税制下的地方税实际上是地方作为中央授权的地方税课征主体，不仅应拥有地方税收入的使用权，而且还享有程度不等地的地方税的管理权。尽管此种见解没有直接揭示出地方税的权利属性为所有权，却已经几乎接近了所有权。参见安文,叶美萍.地方税本质论[J].财经问题研究,1998,(2):54.，无论地方财政收入的来源如何，受财政自主权理念的影响，中央与各级地方均对其财政收入享有在法定范围之内的支配权，且此种支配权效力已经与所有权在本质上相差无几，中央与各级地方对其财政收入享有的权利属性其实就是所有权*孙宪忠.论物权法[M].北京：法律出版社，2001.12.，不过，在中央与各级地方对其财政收入享有所有权的背景下，再将各级地方财政收入投入到行政事业单位而形成的财产确定为国有就有失偏颇，如此，为了与财政收入的分级所有理念相一致，立法应当修正将中央与各级地方所直接管理的行政事业性财产确定为国有的理念，明确中央与各级地方对其分别享有所有权。

其三，自我国对行政事业性国有财产开始实行分级管理体制以来，中央与各级地方依据分级授权原理而逐步形成了较为成熟的分级管理体制，在制定了中央级行政事业单位管理的国有财产管理办法后，省、地、县、乡级地方往往制定了与本级地方相适应的管理规范，实务中也就正式形成了中央与省、地、县、乡级地方分别管理体制。然而，行政事业单位所使用的国有财产类型包括有形财产与无形财产，有形财产主要包括土地、房屋、图书、仪器设备、图书资料、交通运输工具等等，因所有行政事业单位均要设立办公机构，但设立办公机构需要必要的办公场所，且该办公场所必须要以土地所有权为基础了而形成一系列不动产。不过，我国长期以来对土地资源亦采取了国家统一所有、分级管理的体制，各级地方往往享有了其所管理的国有土地支配权和收益权，成为了实际的利益主体，事实上处于所有者地位*郭洁.土地所有权一体保护立法研究[M].北京：知识产权出版社，2011.134.，为了应对中央与各级地方之间的利益冲突，理应将现行国有土地在中央与各级地方之间进行具体划分，即形成国有以及各级地方所有*主要文献参见高波.论适应企业改制的城市土地资产运营与管理体制改革[J].南京大学学报,2000,(3):54；王自力,田明华等.我国土地所有权主体重构问题探索[J].北京林业大学学报,2008,(1):67-68；陈小燕,郭翼飞.我国国有土地所有权管理体制研究[J].科学社会主义,2014,(5):123；刘守英.直面中国土地问题[M].北京：中国发展出版社，2014.140.。所以，在将国有土地在中央与各级地方之间进行重新具体划分所有权的背景下，遍及全国各地的行政事业性财产类型中的土地所有权必然会形成国有以及各级地方所有，此种现实必然会对依附土地所有权形成的建筑物归属有所影响，即在将土地归属确定为国有以及各级地方所有的基础上，对依附在其存在的建筑物径直可以确定为国有以及各级地方所有。换言之，既然能够将行政事业单位所使用的财产类型中的土地所有权确定为国有及各级地方所有，将其他财产类型确定为国有及各级地方所有就不存在任何障碍。

其四，现实中的我国行政事业性国有财产其实就由各行政事业单位直接管理，各个地方并不掌握各行政事业单位的闲置财产信息，为了有效进行配置，实有必要构建各个地方的闲置财产调剂平台*刘兴云,李森.论行政事业资产配置的优化[J].山东社会科学,2011,(11):109.。此外，自20世纪80年代中后期，实务中又出现了行政事业单位将其使用的非经营性国有财产转变为经营性国有财产的现象，即行政事业单位往往又将其管理的国有财产通过出租、出借、投资、创办经济实体等方式从事经营活动，此种现实必然致使国有财产流失*唐鸣,陈荣卓.行政事业单位国有资产流失：路径考察与制度防范—一种法律视角下的分析与建议[J].中州学刊,2007,(1):86-87.，为此，部分地方开始尝试通过设立对行政事业性国有财产的集中统一管理机构而代表各级地方行使所有权职能。显然，此种将行政事业性财产集中在一起而进行管理的立法思路不仅有利于对行政事业性国有财产的管理，又彰显了各级行政事业单位国有财产的整体性、统一性特征，也就为各级地方对其辖内的不同行政事业单位使用的国有财产行使统一的支配权奠定了基础，进而，为构建各级地方对其辖内的行政事业性国有财产享有所有权提供了实践依据。

三、各地方所有行政事业性财产之划分

我国长期实践中已经形成了中央与各级地方对行政事业性国有财产的分级管理，中央与各级地方实际上成为了真正的利益主体，在将行政事业性财产视为国有的前提下，中央与各级地方之间必然产生利益冲突。为此，在借鉴中央与各级地方之间对国有财产分别享有所有权的分权理念基础上，理应赋予中央与各级地方对行政事业性国有财产分别享有所有权，中央所有的行政事业性财产必然为国有，各级地方所直接管理的行政事业性国有财产应为各级地方所有。当然，将行政事业性国有财产在中央与各级地方之间确定各自所有权的具体划分标准所要考量的因素较多，实有必要予以具体阐述。本部分试图从如下方面进行阐述：

(一)行政事业性国有财产范围之界定

行政事业性国有财产是指由行政事业单位依法使用的国有财产，主要包括行政单位用国家财政性资金形成的财产、国家调拨给行政单位的财产、行政单位按照国家规定组织收入形成的财产以及接受捐赠和其他经法律确认为国有财产*参见1995年的《行政事业单位国有资产管理办法》第2条之规定。，具体表现为固定资产、流动资产和无形资产等形式。从语义意义方面分析，使用该国有财产的主体大概包括行政单位与事业单位，行政事业性国有财产其实就是由行政性国有财产与事业性国有财产组成，且使用此类国有财产的主体均担负着公益服务职能。不过，现实中担当此公益服务职能的主体较多，有必要以使用行政事业性国有财产的主体为切入点而对其范围予以界定。具体如下：

其一，行政单位是指进行行政管理、组织经济、文化建设的国家机关，主要包括各级立法、行政、司法、军事等机关，此类机关的财产来源往往就具有单一性即依赖于财政预算拨款，且主要担负行政管理职能，也就被称谓行政单位，但军事机关具有特殊性，往往也就不纳入行政单位之中。同时，我国现存的各级政党、政协组织性质上不属于国家机关序列，但业务活动方式却采纳了行政管理方式，财产也来源于财政预算拨款，工作人员一般被列为行政编制，政党、政协组织的性质也就与国家机关具有相似性，政党、政协组织就被视为了行政单位，行政性国有财产也就包括了政党、政协组织所使用的国有财产，1995年的《行政事业单位国有资产管理办法》第41条以及2006年的《行政单位国有资产管理暂行办法》第3条遂明确规定“行政单位”为“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关”。此外，我国驻外使领馆、常驻联合国和其他国际组织代表团、中央行政单位驻外的非外交性质代表机构等等驻外机构所使用财产往往为外交职能服务，并不以营利为目的，理应也属于行政性国有财产类型之一。如此，行政性国有财产其实就包括了机关性国有财产与非机关性国有财产，进而，以行政层级为标准，径直分为中央级、省级、地级、县级、乡镇级等类型。

其二，事业单位是实施公益服务的社会组织，主要从事教育、文化、卫生、科技、体育等活动，但事业单位的设立往往与各地方层级具有对应性，中央、省、市、县、乡镇等各级地方均有其所属的事业单位，同时，从中央到地方的各事业单位均有特定的行政机关为其主管部门*方流芳.从法律视角看中国事业单位改革—事业单位“法人化”批判[J].比较法研究,2007,(3):2.。就事业单位的经费来源而言，部分事业单位为国家全额拨款，部分事业单位为国家部分拨款，部分事业单位则为自收自支，与行政单位的财产来源唯一为国家财政预算相比，事业单位的财产来源就具有多样化，将事业单位所有使用财产都确定为国有也就不尽合理，理性作法就是将国家出资以及利用国家出资而生成的收益确定为国有*金凤.事业单位国有财产类型化法律规制的实态及辨析[J].贵州社会科学,2010,(2):116.。当然，依据事业单位的社会功能，可将其分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动三种类型，三种事业单位所使用财产均应确定为国有，但从事生产经营活动的事业单位已经不具有践行公益服务的本质属性，且已成为以营利为目的企业，此类国有财产也就为企业性国有财产，对其规制就应适用企业性国有财产的相关法律规范。此外，我国现实中大量存在着为实现会员的共同意愿、按照其章程开展活动的非营利性的社会团体，如工会、共青团、妇联、研究会、文联、协会、科协、作协等等，尽管其本质为非政府性的组织，却行使部分行政职能，此类社会团体所使用财产往往就是由国家财政拨款而形成，所使用的财产必然为国有*2006年的《行政单位国有资产管理暂行办法》第51条规定“社会团体的国有资产管理依照本办法执行”，第52条规定“行政单位所属独立核算的企业执行企业国有资产管理的有关规定”。。

(二)国家所有与地方所有的具体划分

为了协调中央与各级地方在行政事业性财产方面所存在的利益冲突，我国应明确赋予中央与各级地方对其分别享有所有权，各级地方所有行政事业性财产其实就是将部分国有行政事业性财产予以变更而形成，此种事实无疑就缩小了国有行政事业性财产的范围。然而，在现行立法明确规定行政事业性财产为国有的前提下，确定中央与各级地方各自所有的行政事业性财产范围首要的就是要先将国有范围具体划定，剩余的行政事业性国有财产必然为各级地方所有的范围，确定各级地方所有的行政事业性财产先就要具体确定国有的行政事业性财产范围。

就国有行政事业性财产范围而言，在目前中央与地方对行政事业性财产长期进行分级管理的背景下，现行中央级行政事业单位所使用的财产理应确定为国有，但此种国有财产范围应作扩大化解释，应包括各政党、政协机构、社会团体、驻外机构的财产。同时，中央级行政事业单位驻地方分支机构的财产应视为国有，如审计署在18个城市设立的驻地方派出机构，中国科学院在12个城市设立的分院，各政党、共青团在全国各级地方设立的分支机构。此外，部分由中央直接管理而设立在各地的事业单位财产也应确定为国有，如中央在浦东、井冈山、延安设立的干部学院，在武汉设立的长江水利委员会，各地设立的211工程大学，交通部主管的中国民航大学、大连海事大学，国家民委主管的西南民族大学、西北民族大学等等。此外，中央级行政事业性财产往往遍及全国各地，所在地方往往在土地使用等等方面提供诸多便利，确定此类归属就应该注意对地方利益的保护，亦应将行政事业单位所使用的土地确定为所在地方所有，行政事业单位的其他财产类型却可以径直确定为国有。

(三)各级地方所有之划分

因我国长期的实践中已经形成了各级地方对行政事业财产的分级管理体制，既然将国有行政事业性财产范围确定后的剩余国有行政事业性财产理应为各级地方所有的财产范围，借鉴上述中央级行政事业性财产应为国有的划分标准，理应将各级地方所有管理的本级行政事业性财产确定为各级所有。

就现行管理行政事业性财产的地方层级而言，尽管我国地方层级主要由省级、地级、县级、乡镇级等四级构成，但乡级地方所使用的行政事业性财产较少，立法也就没有对其专门进行规定，仅由部分地方对其加以明确规定*2012年的江苏省兴化市《缸顾乡行政事业单位国有资产管理实施办法》第26条规定“单位负责办理本单位国有资产收益的执收工作，按照政府非税收入收缴管理规定，上缴乡级财政专户或国库”。，究其原因，无非是我国各省级地方面积大小以及经济发展程度差异较大，各地方遂对乡镇地方是否独立管理本级行政事业性财产而采纳了不同的立法态度，此种立法实践其实就反映了对乡镇级地方的存废存有争议，乡镇级地方所有是否存在就值得考量。此外，除了直辖市、海南省等地方以外，我国各省级地方对行政事业性财产的分级管理主要采纳了省、地、县三级管理，且三级地方也相应依据本地方实际情况而制定了管理本级地方占有使用的行政事业性财产的规范性文件，三级地方其实就成为了行政事业性财产主要受益主体*如1992年的《安徽省行政事业单位国有资产管理办法》(2008年失效)第4条规定“省国有资产管理局主管全省国有资产管理工作。地、市、县国有资产管理部门主管本地区国有资产的管理工作”；2008年重新制定的《安徽省行政事业单位国有资产管理暂行办法》第5条规定“县级以上地方人民政府应当加强对行政事业单位国有资产管理工作的领导，协调解决行政事业单位国有资产管理工作中的重大问题”。。由此，地方所有行政事业性财产如何在地方层级之间具体划分就应授权省级地方依据本地方的实际情况而定，但省级、地级、县级为基本的地方层级却不容置疑。

将地方所有行政事业性财产在各级地方之间进行具体划分必须依据一定标准。因各级地方在长期实践的分级管理体制影响下，对其直接管理的行政事业性财产已经形成了一套完整的制度体系，且在处置行政事业性财产的收益取得方面已经成为了直接受益主体，且处于所有者地位，再者，各级行政事业单位往往又实际担当着本级地方的公益服务职能，将行政事业性财产确定为各级地方所有的标准就应当以各级地方对其直接管理的范围为准，现行各级地方直接管理的本级行政事业性财产就应该归属各级地方所有。不过，上级地方所直接管理的行政事业性财产往往遍及各下级地方，所在地方往往在各方面对其设立提供了诸多便利，除了行政事业单位在下级地方所设立的分支机构归属上级地方所有以外，将其他类型的行政事业性财产确定为上级地方所有必然会对所在地方有失公平，理应注意对所在地方利益进行保护，即亦可将其确定为所在地方所有，如位于设区市的省属医院等科教文卫体类事业单位，应依据其提供公益服务的主要受益区域而确定为相应地方所有*黎小长.行政事业性国有资产分级授权管理模式[J].行政事业资产与财务,2009,(5):24.。

需要说明的是，地方行政区划由多层级构成，受上下级行政关系的影响，我国就将上下级地方的层级关系视为了行政隶属关系，与其他类型国有财产相区别，行政事业性国有财产具有明显的行政隶属关系，实务中就形成了各级地方构建各自管理机构的事实，此种行政隶属关系往往致使中央以及上级地方会在各级地方之间随意配置行政事业性国有财产的消极后果，加之，我国长期以来一直将各级地方所直接管理的行政事业性财产视为国有，如此，中央往往对不同层级地方所管理的行政事业性财产亦可进行配置*刘兴云,李森.论行政事业资产配置的优化[J].山东社会科学,2011,(11):105.，部分地方性立法就明确允许上级地方对下级地方所使用的行政事业性财产在各地方之间进行随意调剂，如2008年《海南省省直行政事业单位国有资产配置管理暂行办法》第4条所规定的“调剂包括跨行政级次的资产调剂”与第12条规定“跨行政级次之间的资产调剂由主管部门报送省财政厅审批”。既然要将行政事业性财产从统一国家所有变更为中央与各级地方的分别所有，中央与各级地方的各自所有权就具有独立性，各级地方所有权理应具有平等性，上述见解以及相关立法就应当予以修正。

四、地方所有行政事业性财产的理论与实践——以教育性财产为中心

因我国长期以来各类教育主要依赖国家举办，所形成的教育性财产就被视为了国有，理所当然地属于行政事业性财产的组成部分，但目前的教育性财产实践却与将其视为国有理论已经存有极大差异，有必要对其归属进行仔细甄别。实际上，我国现行教育管理体制以教育类型的差异为标准而实行不同的管理体制，即基础教育由地方直接管理，高等教育由中央、地方分级管理*1995年的《教育法》第14条规定了“中等及中等以下教育由地方人民政府管理；高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”，1999年的《高等教育法》第13条就规定“国务院统一领导和管理全国高等教育事业，省、自治区、直辖市人民政府理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校”，2006年修订后的《义务教育法》第7条也就规定“义务教育实行县级人民政府为主管理的体制”。，教育投资就形成了以地方投资为主的途径，即尽管现行的教育经费实行以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制，但义务教育以及高等教育经费主要依靠地方财政拨款*1995年的《教育法》第53条规定“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源”。。因全国各地方的财政收入不尽相同，中央往往通过不同形式对财政收入较差的地方进行拨款支持，此种中央拨款纳入了地方财政收入范围，且由地方自己支配。本部分特以各类教育管理体制生成为线索而对教育性国有财产的地方所有化进行诠释。

(一)中小学教育性财产

早在解放时期，各地部队进入各大城市之后，遂立即接管了各地的中小学，后来均移交给了当时的各大区所成立的教育部进行管理，同时，从1952年开始到1956年底，我国又将私立中小学改造为公立，原有私立学校均成为了国有学校*高奇.中国教育史研究·现代分卷[M].上海：华东师范大学出版社，2009.379.，且又对中等教育进行了相应调整，1952年3月颁发试行的《中学暂行规程(草案)》就明确了“中学由省、市文教厅、局实行统一领导，必要时也可委托专署或县人民政府领导”。在人民公社化的高潮中，农村的全部中小学则下放给公社管理，但1959年中共中央宣传部又提出“全日制中等学校和县的重点小学由县移接管理；公社办的一般小学、农业中学、民办中学由公社管理；民办小学、大队办的农业中学、农村各种业余学校由大队管理”的参考意见，中小学等基础教育遂形成了地方投资与社会投资的两条途径*我国基础教育经费(包括义务教育与高中教育)的分配预算中，长期存在着严重的城市中心主义倾向，农村基础教育也就由县级财政承担，但绝大多数农村经济不发达的状态致使农村基础教育的财政投入不足，此种现实无疑制约了农村社会的发展。此点与本文主旨不符，故不再赘述。。不过，自中央于1980年对省、市、自治区实行“划分收支、分级包干”的财政预算管理体制后，中小学等基础教育经费就开始转由地方拨款，但我国中小学等基础教育的地方管理其实就是县级管理*1985年中央发布的《关于教育体制改革的决定》就明确指出“基础教育的管理权属于地方”，1986年的《义务教育法》第8、12条分别规定了“义务教育所需事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府负责筹措”，2006年修订后的《义务教育法》进一步明确为“县级人民政府为主管理”。，县级管理就意味着县级拨款投资，但县级投资所需要的经费来源于中央与省级的逐级财政拨款。尽管如此，县级地方对基于县级拨款投资而形成的基础教育性国有财产享有支配权，此种现实也就决定了县级地方在管理基础教育性国有财产中的主体地位，县级地方实际享有基础教育性财产的所有权。

当然，我国建国初期也对中等专业技术学校的管理进行了相应调整，自1952年的《中等技术学校暂行实施办法(草案)》确定了中等技术学校由“中央、大行政区或省(市)政府有关业务部门直接领导”以后，此种对中等专业技术学校的管理体制一直延续了近30年时间。上世纪80年代后，在将中等专业学校分为国务院部属学校和地方学校的基础上，形成了“国务院部委所属中等专业学校由有关部委直接领导，省、市、自治区所属中等专业学校由省、市、自治区领导”的管理体制，中等专业技术学校的经费拨款也就相应的由中央与地方各自负责*1980年11月教育部制定的《关于全日制中等专业学校领导管理体制的暂行规定》规定“国务院部委所属中等专业学校，由有关部委直接领导或由有关部委和省、市、自治区双重领导，以部委为主或由部委与直属一级企业、事业单位分工管理；省、市、自治区所属中等专业学校，由省、市、自治区领导，有关业务部门主管；面向地(市)的中等专业学校，实行省和地(市)两级业务主管部门分工管理”，同时，又规定了“国务院各部委负责管理所属中等专业学校的各经费、基本建设、教材、物资和仪器设备等，省、市、自治区的各主管业务部门负责管理所属中等专业学校的各项工作，其职责可参照部委对其所属学校的管理职责”。。2000年左右，在国家又将原中央管理的部分中等专业学校和技工学校划转地方管理以后，又将原中央和直接管理的大多数中等专业学校划转地方管理，且明确了以省级地方管理为主、地级管理为辅的体制*参见1998年国务院发布的《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》、2000年10月教育部出台的《关于中等专业学校管理体制调整工作中防止中等职业教育资源流失问题的意见》，其中后一个文件明确要求“国务院有关部门划转到地方的中等专业学校的隶属关系原则上划归省级教育行政部门或其他有关部门；已经撤并或准备撤并部分省级业务厅局举办的中等专业学校应划归省级教育行政部门或其他有关部门；少数确实需要划转到地市的，必须由省级人民政府明确其具体的归属，并办理相应的划转交接手续”。。由此，中等专业学校的教育性财产的管理责任以及经费划拨责任主要由省级地方承担，省、地级地方对基于其拨款投资所形成的中等教育性国有财产享有支配权，其主体性地位毋庸置疑，理应依据投资主体不同而确定为省级地方所有、地级地方所有。

(二)高等院校教育性财产

上世纪50年代初期，我国就将已经接管的原来公立大学均移交给了当时的各大区所成立的教育部进行管理，对私立大学则通过一系列的政策而将其融合进公立大学或者成为公立大学*参见1951年教育部公布的《关于全国工学院调整方案的报告》与1952年的《关于全国高等学校1952年的调整设置方案》。。就高等院校的管理权而言，我国先后通过制定一系列文件而确立了“中央直接管理高等学校与大区或省、自治区、市被委托管理”的高度集中的管理体制*参见1950年政务院颁布的《各大行政区高等学校管理暂行办法》、《关于高等学校领导关系的决定》、1953年政务院修订后的《关于修订高等学校领导关系的决定》。。自1958年之后，除了少数综合大学、某些专业学院和某些中等技术学校仍旧由教育部或者中央有关部门直接领导外，其他的高等学校都归各省、市、自治区领导，即高等学校实行中央和省、市、自治区两级管理的制度*参见1958年的《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》、1960年教育部制定的《关于全国重点高等学校暂行管理办法》、1963年的《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定(草案)》。，但1969年之后又将原属中央直接主管的高等院校均下放到地方管理*参见1969年发出的《关于高等院校下放问题的通知》。。不过，国家又在文革结束后开始调整、恢复被下放学校的主管关系，尤其是1980年以后，随着我国财政体制的改革，高等教育的财政支出就依据高等院校行政隶属关系而分别由中央和地方财政各自负担，即中央负责中央各部委所属的高等院校的投资，而地方高等院校的投资完全由地方承担*杨会良，袁树军等.改革开放以来中国高等教育财政体制的演变、特征与发展对策[J].河北大学学报,2010,(3):76.，经济较为发达的省、市又开始尝试创办自己的高等院校，典型代表就是广东于1983年创办的汕头大学、深圳大学等高等院校，此种地方投资设立大学的成功经验无疑对当时的高等教育管理体制的改革提供了有益经验，为此，从1985年的《关于教育体制改革的决定》提出“中央、省级、中心城市三级办学的体制”后，以往由中央管理的高等院校转由地方管理或者以地方管理为主，最终形成了中央与省级地方两级办学、以地方统筹管理为主的高教管理体制*李庆刚.建国以来我国高等教育管理体制改革演变伦略[J].当代中国史研究,2001,(3):61.，此种管理体制必然明确了高等院校的投资主体。

就中央与地方各自管理的高等院校的范围而言，中央直接主管的高等院校为部分关系到国家经济、社会发展全局且在高等教育中起示范作用的骨干高等院校和少数行业性强、地方不便管理的高等院校，地方主管的院校主要为高等职业教育和大部分高等专科院校，由此，两级主管高等院校的投资权就分别归中央与地方行使，中央管理的高等院校投资主要源于国家财政拨款，地方管理的高等院校投资主要源于地方财政拨款，尤其是地方享有对本地区高等教育及其投资的直接决定权*国务院于1986年3月颁布的《高等教育管理职责暂行规定》明确规定了国家教委、国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府对高等教育的管理职责，其中明确了国家教委对“中央一级高等教育的基建投资、教育和科学研究经费、专项费用、外汇和统配物资设备的分配方案提出指导性建议权以及直接管理少数高等学校，国务院有关部门在国家教委指导下而管理其直属高等学校，负责直接管理的高等学校的基建投资、统配物资设备、事业经费预算的分配和决算的审核；省、自治区、直辖市人民政府“管理本地区内的高等学校，负责直接管理的高等学校的基建投资、统配物资设备、事业经费预算的分配和决算的审核”。显然，这些规定已经凸显了高等院校的中央与地方分别投资的理念，受国有制理念的影响，并没有对其管理权内涵准确进行解读。。只不过，为了应对实务中地方财力的困难以及支持地方高等院校的进一步发展，中央自2001年开始连续拨付专项资金予以投资*参见2001年的《中央与地方共建高等学校共建专项资金管理暂行办法》以及2010年的财政部发布的《中央财政支持地方高校发展专项资金管理办法》。，但这并没有影响地方对其的管理权，毕竟我国高等院校的投资主要是以地方为主*赵永辉.我国高等教育支出责任与财力保障的匹配研究[D].武汉：华中科技大学经济学博士学位论文，2012.52.，高等院校中的原有国有财产以及投资财产的归属就具有地方性*尽管中央拨付资金的投资方式有利于地方高等院校的发展，但此种方式是以中央与地方的分级管理理念为基础而形成的结果，中央给地方高等院校长期拨款投资也不太可能，仅为一种权宜之计。即使立法赋予了地方对其管理的高等院校享有所有权，因全国各地的经济发展程度并不平衡，各地方财政能力的差异性也较大，地方对其高等院校的投资多寡也不一致，地方高等院校的发展处于困境状态也就成为必然，唯有办法就是增加地方的财产能力，且明确界定中央与地方所有的财产范围就是增加地方财产能力的主要途径之一。，如此，中央直接管理的高等院校财产必然为国有，地方管理的高等院校财产必然为地方所有，高等院校财产归属就应以其投资来源而确定为国有、省级地方所有、地级地方所有*李昌庚.国有财产的中央与地方关系法治考量[J].上海财经大学学报,2011,(4):32.。须注意的是，为了协调中央与地方各自管理的高等院校协调发展，自本世纪之初，我国又开始了中央与相关省级、地级地方共同投资而建设部分高等院校的省部共建大学*省部共建大学是指中央与相关省级地方、地级地方共建高校，主要为三类：一是教育部与各省级人民政府对985工程大学进行共建；二是部分省属211工程大学和部分综合实力较强的省属重点大学与教育部共建；三是相关中央部委与省级人民政府共建部分行业特色高校。，此种现实必然致使部分高等院校财产归属出现了共同所有，不仅包括国家与省级地方共有，也出现了国家与省级、地级地方三者共有*如2012年9月27，教育部、浙江省、宁波市签署协议共同建设宁波大学。。

五、结论

无论单一制国家或者联邦制国家，中央与地方均为独立的利益主体，二者之间必然会因财产而存有利益冲突，为此，将财产在二者之间确定为国有与地方所有的分权理念就是最为有效的应对措施。受前苏联公有制中的国有财产在社会生活中居于支配地位的影响，我国国有财产也就长期在实际生活中居于支配地位，因国有财产而形成的中央与地方之间的利益冲突也就长期而存在。基于应对中央与地方之间的利益冲突，我国长期以来也实践着财产分权，但却一直注重财产管理权而非所有权的分权，利益冲突也就无法彻底地解决，近年来就又开始意识到了国有财产的所有权划分。然而，我国既存的将国有财产重新确定为国有和地方所有的财产分权理念却一直以企业性国有财产为核心，其他类型的国有财产却处于被忽视境地，尤其是行政事业性国有财产表现地更甚。为了全面地应对中央与地方之间的利益冲突，我国所有类型国有财产理应重新在中央与地方之间确定为各自所有，因理论对行政事业性国有财产的分权研究较为薄弱，将来应予以重视。

The Transformation of the Ownership form the State-Owned Property of the Administrative Units and Non-Profit Organizations to the Local Ownership

FENG Le-kun

(GansuPoliticalScienceandLawInstitute,Lanzhou,Gansu730070,China)

Since the founding, our country has been seized the administrative units and non-profit organizations is the use of property as the state, based on the convenience of management, our country has been implemented to its central and local classification management system at all levels, but local to its direct management the government administrative often enjoy the interests of the owner of the property directly became the benefit main body, is bound to conflicts of interest between the central and local. Although state-owned property in our country under the premise of the classification of representative theory, to a certain extent, ease the conflicts between them, but it cannot solve state and local actual in the contradiction between the owner, and such, in reference to the state-owned property between central and local decentralization under the idea of not directly give local directly to their right to ownership, of course, the central direct possession of the administrative units and non-profit organizations property because of using the state-owned and local direct possession of the administrative units and non-profit organizations property of use should be local owned, there is in real life, a large number of typical educational property is identified for all state and local.

the property of the administrative units and non-profit organizations; the ownership of the state; the local ownership

2015-11-16

本文系甘肃省高等学校人文社会科学重点研究基地——甘肃省经济法制研究中心科研资助研究成果。

冯乐坤，男，甘肃政法学院教授，主要研究方向：民法学。

D922.1

A

1672-769X(2016)02-0029-10