新常态下乡村生态环境治理问题研究——以广东省汕头市为例

陈映雄 杨玉民

（1.汕头职业技术学院；2.中共汕头市委党校 广东 汕头 515000）

新常态下乡村生态环境治理问题研究
——以广东省汕头市为例

陈映雄1杨玉民2

（1.汕头职业技术学院；2.中共汕头市委党校 广东 汕头 515000）

我国经济发展已进入新常态，新常态下广东省汕头市乡村生态环境存在问题，农村环境污染问题已成为影响农村可持续发展，农民幸福生活的重要障碍；通过对广东省汕头市农村生态环境现状的分析，应采取有效措施来治理农村生态环境。

新常态下 农村 农村生态环境 农村环境治理

我国经济发展已进入新常态。认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期经济发展的大逻辑。改革开放以来，我国“三农”工作取得了丰硕成果，农村面貌也发生了巨大变化。但不容忽视的是，由于粗放的发展方式，农业农村的高速发展也付出了不小的资源和环境代价，“垃圾靠风刮、污水靠蒸发、家里现代化、屋外脏乱差”一度成为一些农村的真实写照。环境和生态“赤字”沉积已久，农村环境污染问题已成为影响农村可持续发展，农民幸福生活的重要障碍，成为农村全面建成小康社会的一道“门槛”。中国要美，农村必须美，村容整洁是社会主义新农村建设的应有之义。

目前，广东省汕头市现辖6区1县，是农业大市，总人口550万人，其中农业人口316.53万人，占65%，因此，生态文明建设的重点在农村，关键在农村。笔者认为，汕头市农村生态环境问题应引起高度重视，深化生态文明体制改革，尽快对农村生态环境进行治理。

一、新常态下农村环境治理中存在的主要问题

近年来，农村经济快速增长，建设日益增多，面貌日新月异。但是在环境方面，仍然有很多不足之处，新常态下离建设社会主义新农村要求还有较大的距离。

（一）当下农村环保意识不强

新常态下农村少数乡镇干部认识不到位。一些乡镇领导干部存在“重经济效益发展，轻社会事业管理”、“重集镇、轻农村”的思想。对农村环境治理工作的重要性认识不足，临时应付的思想比较严重，并没有把环境治理当作日常工作来抓，基础设施投入、农村污染控制等问题不太重视。农村环境治理存在上边热、下边凉的现象，市、县两级重视程度高一些，工作力度较大，但有的镇、村干部积极性不高，工作敷衍塞责，走过场，往往是为检查考核而开展突击整治。新常态下农村人民群众环保意识淡薄。农民环境卫生意识淡薄，缺乏改变的主动性，加之传统的生活习惯造成了对垃圾粗放处理的习惯难以在短时间内得到改观。还有不少群众对该项工作不屑一顾，认为环境卫生整治可有可无，对村中的“脏、乱、差”现象长期视而不见。

（二）缺乏科学规划

长期以来，农村一级的建设都呈放任发展的状态。基础条件较好的村虽能认识到规划的重要性，有一些局部的规划，但未能形成科学完整的规划体系，以致目前还没有可供实际操作的村级建设规划蓝图。零星分散、杂乱无序、乱搭乱建现象十分严重，私房建造与村建道路、水沟、厕所、公共场所、公益事业设施不配套，缺乏科学的排水规划，造成了污水废物的不合理排放，甚至于随意乱流，污染了农田、山林、水塘。

（三）资金投入不足

新常态下农村环境治理所需工作经费大、运行成本高。新常态下农村环集中治理所需经费主要通过项目经费或者“上面给一点、自己筹一点、下面收一点、企业捐一点”的方式解决，长期保障困难。单就农村生活垃圾处理而言，现采用的“户集、村收、镇运、县处理”模式，每个乡镇每年为此支付的费用高达几十万元，大部分无法长期承担，造成有的乡镇整治工作欠账严重。新常态下省市政府不断加大对农村环境整治的投入，但因农村点多面广，具体到每个村的资金有限，远远不能满足农村环境治理的需要。

（四）设施建设滞后

新常态下多数农村没有综合考虑排水、排污、绿化、杂物堆放、家畜饲养等农村实际问题，导致环卫工作无法按照统筹要求定点建设环卫基础设施。绝大多数农村处在一个非常薄弱的状态，整体排水系统和地下排污管道建设落后，垃圾池数量不足、垃圾“中转站”缺乏，各种卫生容器设置难以满足需求，基础设施的严重缺失与日益增加的生活垃圾矛盾越发突出。另外，农村整体的垃圾运输管理滞后，处理不及时，垃圾池堆积现象严重，一到夏天，便会滋生大量细菌和蚊虫，散发恶臭。

（五）管理机制缺失

一是政出多门。新常态下农村环境涉及到环保、农业、林业、畜牧、水务、建设、交通、工商等多个部门，各部门权利交叉重叠，职责界定不清。环保部门没有统一的监管权威，对同一对象，有多个相互冲突职能重叠的机构，机构之间难以协调，互相推诿，经常出现无人抓、无人管、放任自流的局面，农村环境整治工作很难全面、协调、有序地开展。二是组织机构设置不合理。新常态下农村环境保护方面由国务院设立的国家环境保护总局为首，省市政府设立专门的环境保护机构，基层环保部门是县一级环保机构，而大多数乡镇都没有专门的机构，从中央到地方是一个倒“金字塔”。越到基层，规模越小，工作人员越少，环境监管执法能力越薄弱。

（六）环境污染严重

新常态下农村集中居住地缺乏污水处理池，大量污水自由排放，对河流、地下水源污染严重；新常态下农村多数乡镇新垃圾屋、垃圾中转站的垃圾处理简单，就地焚烧造成二次污染；新常态下农村面源污染仍未得到控制，农膜的广泛使用形成的“白色污染”比比皆是，农药、化肥对土壤、水源污染日益严重，秸秆焚烧严重污染；新常态下农村河流污染日趋严重，企业直接排放工业废水引起水质严重恶化，河道养殖鹅鸭导致河道污染，许多地方人们把河道当成“天然的垃圾箱”。

二、新常态下广东省汕头市农村生态环境现状分析

党的十一届三中全会以来，我国建立了政府生态环境行政管理体制，在生态环境治理方面取得了一定成绩。但是，经济管理和行政管理还未能形成对粗放型、外延扩张型的经济发展方式的有效制约，致使不少地方片面追求生产总值的增长，以攫取和损毁生态环境为代价获得经济增长，自然资源的消耗越来越多；新常态下农村环境的破坏越来越大，生态越来越恶化。

（一）新常态下农村生活生产带来的污染大农业生产造成的各类污染

多年来，汕头市采取不少措施解决农村生活垃圾污染和农村生活污水污染问题。但是，汕头是一个农业大市，同时，人多地少，特别是近年来耕地面积急剧减少，为了弥补土地资源的不足，提高经济效益，农药、化肥使用量已经远远超出了合理的范围。众所周知，农药和化肥的过度使用在很大程度上会直接破坏农业伴随型生态系统，对鱼类、两栖类、水禽、兽类的生存造成巨大的威胁。农村过量使用化肥、农药的现象极为普遍，导致地力下降，引起水体污染、耕地污染、持久性有机物污染，农产品品质下降以及通过食物链给人畜带来危害。化肥和农药已经使汕头市许多地区的水环境污染从常规的点源污染转向面源与点源结合的复合污染。另外，由于农业生产中大棚的普及，对土地的污染也在日益加剧，污水、粪便、作物秸秆以及残留农膜等农业生产过程中产生的废弃物大量增加，且综合利用率低，导致农村面源污染严重。我们应该清醒地认识到，农村经济增长中相当部分是建立在能源消耗较高、生态环境破坏较大的基础之上的，新常态下农村生态文明建设面临着巨大的挑战。

（二）作物秸秆焚烧已成为一大公害

随着汕头市农村人口生活方式和农业生产方式的变化，农作物秸秆50%以上已弃之不用，或一烧了之，或抛弃于河湖沟渠、道路两侧，不但浪费了大量的资源和能源，而且污染大气、污染水体，影响新常态下农村生态环境。

（三）外来物种的侵害不容忽视

农村河道的物种侵害问题是一直没能解决的老问题。水浮莲等物种侵害，造成河道水面堵塞，水流滞缓，影响污水的排放和河道交通，汕头市潮阳、潮南“8.17”特大水灾一定程度上跟水浮莲堵塞河道有关。

（四）区域生态环境受到破坏，生态系统较为脆弱

汕头市局部地区水土流失等问题依然严重，部分地区水土流失强度大；森林资源总量不足，质量不高，结构简单，红树林等湿地面积减少，功能不断退化。臭氧、细颗粒物、持久性有机物、放射性污染和危险废物、废旧电子电器、污水处理厂污泥等固体废物污染问题日益突出，环境污染治理难度进一步加大。

（五）水质虽然有所提升，但练江水质仍然重度污染

从2015环保公报显示：1.江河水质污染仍然严重。粤东诸河水质较差，江段多为重度污染的劣类水质。以监测断面计，粤东3条江50.0%为Ⅰ～Ⅲ类，30.0%劣于Ⅴ类。练江江段水质属重度污染，主要污染指标为氨氮、总磷和部分耗氧有机物。2.入海河口水质不容乐观。全市3条主要入海河流中，河口水质为Ⅱ～Ⅲ类，水质优良，韩江为Ⅱ类水质；练江和榕江水质劣于Ⅴ类，属重度污染，练江多年来重金属治理效果不佳，一直受到重度污染。汕头市在农村饮用水源安全方面形势依然不容乐观，部分经济欠发达地区农村水质合格率低。

（六）受全球极端气候的影响

地震、地质滑坡、山洪、泥石流、干旱等自然灾害频发，客观上加重了农村环境污染。

三、深化生态文明体制改革，治理农村生态环境的建议

十八届五中全会指出：加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，开展大规模国土绿化行动，完善天然林保护制度，开展蓝色海湾整治行动。对此，笔者提出新常态下农村生态环境的建议。

（一）结合实际，搞好农村规划

科学的村庄规划是新常态下农村环境整治工作取得实际效果的重要前提和基础，规划不合理，势必影响农村的后序建设与发展，甚至还有可能破坏农村环境。一是要高度重视乡村规划工作。将其纳入政府工作的大盘子，实行统一规划，统一建设，统一管理，真正实现城乡规划一体化，从根本上解决农村的脏乱差问题。二是增强规划的科学性。要充分结合当地实际和农民群众生产生活需要，要超前考虑排水、排污、绿化、杂物堆放、家畜饲养等农村实际问题，综合考虑道路、水沟、公厕、公共场所、公益事业设施、绿化美化等多种因素，力求规划的可行性、操作性和实用性，使村庄建设科学合理，整洁美观。

（二）转变农业发展方式

污染治理由未端治理转向前端控制，重点解决源头污染问题，改革作物耕作方式和生产方式，降低农药、化肥使用量，提高利用率，探索农业污染治理新路子。同时，加大有机农产品基地、沼气示范等工程建设投入，推广稻田立体种养、“猪—沼—果”物能循环再生、丘陵山区立体种养、基塘结合、庭院立体经营等生态种养殖模式，建设与种植业、养殖业和加工业紧密结合的生态农业模式，实现农业生产物质的循环利用，推动传统农业向现代农业转变。大力开展环保产品认证工作，鼓励发展无公害农产品、绿色食品和有机产品，促进农产品规范安全生产。

（三）坚持不懈开展“千村环境整治”

新常态下，汕头市开展的千村环境卫生整治工作，是一项功在当代，利及子孙的工程。要以改善农村生态环境质量为目标，以提高农村生态文明水平为主题，以治理农村“脏乱差”为切入点，重点针对农村垃圾脏乱现象、农村生活污水乱排放现象、农村畜禽污染现象、农村厕所卫生进行整治。

（四）深化生态文明体制改革，必须加快完善金融支持政策

一方面，各级政府应将农村环保与城市环保同等对待，建立“市、区（县）、镇（街道）、村（社区）”四级投入机制，通过各级政府财政分担一定比例的方式，确保农村环保日常工作、环保设施和机制长效运行的经费。另一方面，按照“谁污染，谁付费”、“谁收益、谁负担”和“谁开发、谁保护”等原则，着眼于建立政府、企业、社会多元化投入机制，引导和鼓励社会资金参与农村环境保护工作，不断拓宽投资渠道，保证稳定有效的农村环境保护资金投入。积极推动商业银行以《绿色金融宣言》为宗旨，将绿色信贷政策向农村和农业领域加以扩展，运用利率优惠、信贷优先等手段引导信贷资金流向适合发展生态农业、可再生能源、农村污水处理设施建设的技术项目和具有附加值高、污染程度小的乡镇企业，充分发挥金融对农村生态环境建设的支持作用。

（五）深化生态文明体制改革，必须建立和完善生态补偿等绿色财政政策

绿色财政补贴政策。建立耕地补贴制度、对发展生态农业的农户和企业给予直接财政补贴、对有利于生态环境保护的行为进行间接补贴；建立农业生态环境保护专项资金，用于农村环境保护基础设施建设，将相应的农村环保支出列入经常性预算。绿色税收政策。改革和完善资源税，广泛建立自然资源生态补偿税，促进资源合理配置。开征以化肥税、农药税为主要构成的环境税，有效遏制农业生产中投入的农药、化肥等对土地、水环境的污染和破坏。

（六）推进农村生态环境保护法制化

法制化是从源头上防止农村环境污染和生态破坏的重要制度保障。要应时而动，顺势而变，及时修订完善农村生态环保有关法规，法律监督机关要常态化监督推进农村生态环境相关法律规定的严格执行。要建立农村生态环境影响评价制度，建立综合决策和协调机制，制定农村生态环保专项规划，开展创建生态文明乡村活动，着力从政策源头上把好关，控制住生态环境问题的产生，改变过去忽视生态环境效益的做法，开展地方建设与生态环境损坏、绿色经济发展与生态环境资源损耗的评价。要激发农村生态环保的原动力，积极运用市场法则，建立环境资源税、公共财政、财政补贴、低息贷款等经济调节手段建立国家农业生态补偿机制，着力防范，强化治理；综合运用排污许可制度、排污权交易制度、抵押返还制度、环境损害责任保护制度、垃圾处理转移支付等制度，控制农村城市化、农业工业化过程中污染产业的发展对农村生态环境的破坏。科学构建农村生态环境的安全体系，尽快建立健全区域农村生态环境安全监测评估系统以及预警应急系统，提高农村生态环境灾害的应急能力，减轻灾难损失。

（七）加大环境保护宣传力度，提高农村居民的环保意识

新常态下农村居民是农村垃圾的直接受害者，也是农村垃圾的主要制造者。在农村垃圾处理中一定要体现农民的主体意识，当作关系农民生存的重要大事来抓。同时，结合当前社会主义新农村建设，广泛宣传环保法律法规知识，在农村主要村道或村委会址悬挂环境保护的宣传条幅，张贴标语，农村各级政府应根据农村文化习俗和生产生活特点，利用村民学校、“三下乡”、“五下乡”等各类宣传教育活动，以电视、广播、报纸、宣传单等形式，合声、光、影、画等各种手段，将生态环境保护的有关知识编成小品、快板、顺口溜等群众喜闻乐见的文艺形式大力宣传，在农村中小学校广泛进行生态环境保护教育，通过学生带动家长影响社会。以此来增强农民的环保与健康的意识和理念。

（八）创新政府管理，落实生态环境损害责任终身追究制

政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强生态环境公共服务提供和环境保护职责。要在政府工作中突出农村生态保护的重要地位，研究政策，落实目标责任，制订措施。要落实领导责任，探索建立编制自然资源资产负债表，推动对领导干部实行自然资源资产离任审计的落实。着力完善污染物排放许可制，实行污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。统筹编制农业区域和城乡建设规划，重点突出本地农村生态环境资源和存在的突出问题的解决，把住重点，坚持把农村生态环境保护同水利、土地和各类重点工程建设相结合，实行农村环境综合治理。要按生态农村和生态城镇的标准和要求，搞好农村土地整理、农业种养殖业和城镇基础设施建设的目标管理。要落实环保责任，整合监督资源，要建立健全长效的建设管理和监督机制，建立权责明确的目标考核和协调联动工作机制，着力开展乡镇企业环境综合整治，进行区域污染防治，实行总量控制与浓度控制，依法管理，推进农村生态环保工作制度化、规范化和经常化。要发挥科技在改善农村生态环境中的支撑作用。科技是第一生产力，也是改善农村生态环境最活跃的技术因素。农村生态环境科技应统筹人与自然的和谐发展，着力解决损害生态环境的突出问题，逐步改善生态环境，提高资源生产率为核心，区域和系统的综合防治为重点，通过自主创新与综合集成研究，建立与农村全面小康社会目标相适应并符合我国国情的生态环境科学理论和技术体系，为改善农村生态环境质量和促进农业可持续发展提供科技支撑。当前，要通过科技进步减少农业经济增长对资源的过度依赖，用现代科技克服“三农”在协调发展中的限制因素，减轻经济活动对自然环境的过载压力，形成或再造新的环境承载力。要推进实现农业生产技术无害化、生产过程生态化、农业产品绿色化，着力控制农业面源污染，提高化肥和农药的利用效率，减少环境危害。积极推广生物新技术的运用，开发控制农村污染物的生态技术，大力推广病虫综合防治技术，加强生物防治技术。加强科技推广体系建设，注重传统环保生产生活技术的传承应用。

新常态下农村要贯彻落实好党的十八届五中全会精神，必须要重实效。建立健全一系列生态文明制度，最根本的目的，就是从根本上解决导致各种环境问题产生的根源，最终实现天蓝、水清、地绿以及人与自然和谐共处，实现美丽新农村的梦想。

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F323.22

A

1007-9106（2016）11-0066-05

*本文为广东省汕头职业技术学院2015—2016年度科研项目“新常态下农村生态环境治理问题研究——以广东汕头为例”（项目编号：SZK2015Y20）成果。

陈映雄（1967—），男，汕头职业技术学院经济学副教授，研究方向为经济学；杨玉民（1968—），男，中共汕头市委党校经济学副教授，中国法学会会员，广东省人大制度研究会会员，研究方向为经济学、社会学。