再谱江苏农业政策法规工作新篇章

蔡 恒/江苏省农业委员会副主任

再谱江苏农业政策法规工作新篇章

蔡 恒/江苏省农业委员会副主任

“十二五”期间，江苏省农业政策法规系统紧紧围绕“三农”发展，开拓创新，强化落实，农业依法行政有力有序有效推进。走进“十三五”，我们要进一步增强责任意识和担当意识，突出问题导向，明确重点任务，抓住关键环节，强化责任落实，推动农业政策法规工作再上新台阶。

一、真抓实干，积极作为，全省农业政策法规工作实现“十二五”圆满收官

2015年，全省农业政策法规系统依法履职，主动作为，全省农业政策法规工作取得显著成绩。

一是农业法治引领保障作用更加凸显。突出农业法治建设，修订地方性法规草案2件，《江苏省实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉办法》（修订草案）已提交省人大，《江苏省农村集体资产管理条例》列入2016年地方性法规调研项目，修订出台《江苏省耕地质量监测管理办法》等规范性文件5件，充分发挥制度建设在转方式、调结构、促改革等方面的保障作用。加强农业普法宣传教育，制作展播普法成果专题片和“H5讲述六五普法”新媒体创意作品，开展农业普法征文、书法和摄影图片等成果展评，有效增强农村干部群众和涉农生产经营者守法用法的意识和能力，江苏省农委被评为“省级机关法治文化建设示范点”。

二是农业系统行政审批效能明显提升。启动全省农业系统行政审批绩效考核，省、市、县三级农业行政审批工作协同高效运转。全面梳理政府职权，精简农业行政审批事项，建立农业行政审批事项目录清单、行政权力清单、部门随机抽查事项清单、公共服务目录清单、双公示目录清单，省农委取消、下放农业行政审批事项50%，盐城市农委下放归并权力事项超过60%。各地按照“三集中三到位”要求，逐步实行许可职能向一个部门集中、审批向政务大厅集中、权力事项向网上大厅集中，省、市、县农业行政审批已基本集中受理，实现许可事项进驻大厅到位、窗口授权到位、电子监察到位，并自觉接受社会监督。

三是农业部门法律顾问制度开始建立。全省农业系统探索建立法律顾问制度，进一步拓展服务领域，对涉农重大决策、重大行政行为、重要合同行为等，做好事前、事中法律风险防范和审查、事后法律事务处理。目前，全省建立法律顾问制度的市、县达87个，法律顾问参与处理涉农纠纷调解和信访案件312件、行政复议和行政诉讼案件25件，有效发挥了法律顾问的“智囊团”作用。江苏省农业系统探索建立法律顾问制度的做法得到农业部肯定，并在2015年全国农业政策法规工作会议上作典型发言。

四是农业政策调研成果丰硕。各级农经农业部门围绕全面深化农村改革、着力转变农业发展方式、培育新型农业经营主体、构建现代农业产业体系、提高农业物质装备水平、改善农村民生等重点领域，组织开展重大问题调研和软科学课题研究。在江苏省农委组织的农业软科学研究成果评比中，22篇调研报告分获一二三等奖，21篇获得优秀论文奖。江苏省农委政策法规处撰写的“江苏农业系统建立法律顾问制度的实践和思考”，获得农业部全国农业系统中青年论文竞赛二等奖。

五是农业信用体系建设初见成效。

以信用制度建设为抓手，加大信用信息归集和信用产品应用，全面启动信用信息双公示工作，开辟“双公示”平台，突出重点领域和关键环节，在日常行政管理工作中实行信用承诺、信用审查、信用报告制度，实现部门信用信息公示全覆盖。加强省级公共信用信息系统建设，探索建立部门联动惩戒机制，积极推进信用产品应用，有序落实信用分类管理，全省农业系统社会信用体系开始构架。

回顾“十二五”，农业政策法规工作在服务全省农业农村经济发展中有了新作为、取得了新成效、展示了新形象。概括起来，有四个方面的鲜明特点：

一是以贯彻《农业法》为核心的农业法律法规不断完善。全省农业政策法规系统积极配合开展立法调研，推动地方性法规规章出台，制定了一批反映本地特点、体现改革创新、回应农民需求的法规规章，不断完善配套的农业法规体系，全省农业农村重要领域基本做到了有法可依，对推进改革发展的引领、规范和保障作用进一步增强，促进和保障了农业农村经济持续健康发展。

二是以推进行政规范化程序化为标志的农业依法行政进程加速推进。

完善行政决策程序规定，明确农业重大行政决策范围，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。制定行政权力清单、部门权力事项责任清单，推进职能、权限、程序、责任法定化，系统内履行法定职责能力进一步提高，权力行使更加透明、规范。“六五”农业普法成效明显，为农业发展、农民增收和农村稳定创造了良好的法治环境。农业系统普遍建立法律顾问制度，开展咨询论证和法律服务，促进依法办事。

三是以深化农业行政审批制度改革为抓手的部门职能转变实现突破。

以简政放权为核心、提升政府治理能力为目标，深化农业行政审批制度改革，着力推进“减、转、放、免”，进一步理顺政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系，行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的农业农村综合监管体系初步建立，积极推动部门职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

四是以农业软科学研究为主要内容的农业政策调研工作体系基本建立。

各地主动适应新形势，拓展工作新职能，积极开展农业软科学研究，深化重大课题调研，参谋助手作用进一步凸显。围绕农村改革和农业发展的重点难点问题，加强调查研究，积极从体制机制和制度层面探索破解难题、创新发展的有效办法，许多成果转化成了政策和具体措施，推动了农业经营体制机制的改革创新，为农业现代化建设提供了重要的制度基础。

二、认清形势，凝聚共识，把握好新时期农业政策法规工作的新要求

“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段，也是加快法治政府建设的关键时期。站在新的历史起点，我们要把农业政策法规工作放到农业农村改革发展的大局中来谋划，放到法治政府建设的进程中来推进，准确把握新形势下农业政策法规工作的新要求。

（一）完成“率先实现农业现代化”的光荣使命需要更加健全的农业法治体系。习近平总书记视察江苏时，谆谆嘱托江苏“推动现代农业建设迈上新台阶”、“力争在全国率先实现农业现代化”。完成这一光荣使命，必须把农业现代化放到法治保护之下。当前，国内外宏观经济形势和农业发展内外部环境都发生了深刻变化，农业现代化建设，既面临政策环境趋好、发展基础扎实的难得机遇，又面临着新老矛盾叠加交织的严峻挑战，不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出。全省农业政策法规系统要准确把握使命要求，坚持问题导向，找准职责定位，把现代农业建设放到法治保护之下，依法治理农业、依法管理农业、依法发展农业，更好地发挥法治对现代农业建设迈上新台阶的引领、规范和保障作用，把农业现代化蓝图变为现实。

（二）实现法治政府建设的发展目标需要更加规范的农业依法行政行为。

党的十八大提出到2020年基本建成法治政府，十八届三中、四中、五中全会分别对加快法治政府建设进行了部署。去年底，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要》，对法治政府建设的总体目标、衡量标准、主要任务和具体措施提出了明确要求，是建设法治政府的纲领性文件，标志着法治政府建设换档提速，驶入了“快车道”。《纲要》明确的重点任务，赋予了农业政策法规工作新的内涵，对农业依法行政能力也提出了新的更高要求。面对新形势新情况，全省农业政策法规系统要切实把思想和行动统一到中央和省委省政府的决策部署上来，加强农业依法行政，做到目标上有新定位、工作上有新举措、实践上有新成效，不断开辟农业法治工作新境界。

（三）落实“简政放权、放管结合”的改革要求需要更加高效的农业行政审批制度。 “简政放权”是本届政府大力推动的改革项目，去年的政府工作报告提出“大道至简，有权不可任性”，今年又再次强调“以敬民之心，行简政之道”。全省农业政策法规系统要按照推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展和加快政府职能转变的要求，继续深化行政审批制度改革，大力推行“互联网+”政务服务，注重解决放权不同步、不协调、不到位问题。创新事中事后监管方式，全面推行“双随机、一公开”监管。同时，加快实施信用信息统一归集、依法公示、联合惩戒、社会监督，进一步健全完善农业系统社会信用体系。

三、统筹谋划，突出重点，扎实做好当前和今后一个时期的农业政策法规工作

当前和今后一个时期的农业政策法规工作的总体思路是：深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要指示精神，紧紧围绕“四个全面”的战略布局，牢固树立五大发展理念，把握全面推进依法治国和建成法治政府的任务要求，牢记“率先实现农业现代化”的光荣使命，加强农业政策调研、加强法治农业建设、加强改革创新，为推进现代农业迈上新台阶提供有力的政策和法治保障，努力开创江苏农业政策法规工作新局面。 “十三五”期间，重点要在着力发挥好三个作用上下功夫：

（一）着力在发挥好参谋助手作用上下功夫。面对农业农村经济发展的新形势新挑战，已有的政策手段已不能充分应对，迫切需要加强政策创设、推进制度创新，构建农业政策新框架。要适应经济发展新常态的趋势特征，更加重视价格政策、投入政策和金融保险政策及其效用研究，探索持续加大农业的支持保护政策。要按照转变农业发展方式需要，更加重视“更好地发挥政府作用”政策研究，健全产业政策、调控机制和市场规则。要针对农业供给侧结构性改革，更加重视发挥“市场在资源配置中的决定性作用”政策研究，促进农业经营主体培育、农业基础设施建设和农业生态环境建设。近年来，各地在政策调研方面做了大量工作，有很好的基础。今后一个时期，要紧紧围绕农业农村发展面临的突出问题，进一步聚焦政策创设的重点领域，用好内脑、借用外脑，利用好新型智库，深入开展调查研究，推动构建农业政策新框架。

（二）着力在发挥好协调推动作用上下功夫。“十三五”是全面深化改革要取得决定性成果的五年，全省农业政策法规系统要发挥好协调推动作用，积极配合有关部门打好农村改革攻坚战。要围绕丰富政策和理论储备，加强改革调研。坚持问题导向，立足实际，加强农业农村重大改革专题调研，从丰富的实践中认识农村改革发展的基本规律，从对重大问题的把握分析中加强知识积累，为全面深化农村改革做好理论与政策储备。要围绕推动改革举措落地生根，积极献策建言。增强工作的主动性，积极沟通协调，认真配合抓好各项改革措施落实过程中每个环节的工作，加强对落实情况的调研跟踪，及时发现存在问题，主动提出建议。要围绕力求改革取得实效，加强评估总结。结合农业农村重大改革调研，运用科学的调查方法和分析方法，对实施过程、问题风险、实际效果、经验教训等进行深入研究，推动各项改革举措的不断完善，推动成功经验的应用推广。

（三）着力在发挥好规范保障作用上下功夫。要提高立法制规科学性，为农业农村发展提供制度支撑。做好农业法规规章制修订，查漏补缺，填补立法空白，将行之有效的强农惠农富农政策上升为法规规章，与时俱进抓紧修订不适应形势发展的法规规章。统筹谋划好“七五”农业普法工作，努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的农业法治环境。要深化行政审批制度改革，加快农业依法行政能力提升。对取消的涉农行政审批事项，健全监督约束机制，杜绝变相审批，切实加强事中事后监管；对下放管理层级的行政审批事项，及时有序承接，规范行政审批程序；对清理规范的中介服务事项，加快配套措施和相关制度建设，保障行政审批质量。加大信用信息公示力度，突出重点领域和关键环节，强化事中事后的信用管理和市场监督，开展部门联动惩戒。要强化行政执法监督，推进严格规范公正文明执法。深化农业行政执法体制改革，以综合执法为方向，将农业部门包括法律法规授权的执法职能集中到位，真正做到一支农业综合执法队伍对外。进一步完善农业行政执法与刑事司法衔接机制，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。深入推动落实重大行政执法决定法制审核制度、执法全过程记录制度、行政执法公示制度，全面规范农业行政执法行为。要构建多元化矛盾纠纷解决机制，引导群众以理性合法方式反映诉求。完善行政调解、行政复议应诉等矛盾纠纷解决机制，依法有效化解矛盾纠纷。积极应对新《行政诉讼法》带来的行政复议、应诉案件的增长，加强行政复议能力建设，提高复议办案质量。健全农业行政调解制度，进一步明确行政调解范围，完善行政调解机制，规范行政调解程序。完善法律顾问制度，注重发挥法律顾问和法律专家的咨询论证、审核把关作用。

对2016年的农业政策法规工作，各地重点要做好以下四个方面：

一要进一步推进农业政策调研。

坚持问题导向，加强农业政策调研，为转方式、调结构、促改革做好理论与政策储备，更好地推进农业农村各项工作落实。强化农业软科学基础研究，组织协调全省农经农业系统进一步推进2016年重点课题调研工作，加强调研进度跟踪，推动各项调研任务完成。强化前瞻性研究和政策理论储备，加强对“三农”热点难点问题的分析研判，深入研究农业供给侧结构性改革、农业支持保护和农业立法制度创新等重大问题。强化调研成果运用，搭建全省政策调研交流阵地，加强调研方式、成果运用等典型经验的总结推广，提高调研质量和成果转化率。

二要进一步深化农业行政审批制度改革。持续推进简政放权，在公开透明上下功夫，在规范与服务中增实效。推进简政放权、放管结合，对应部、省要求力争年内再取消、下放或转移一批涉农行政审批事项，全面清理审批前置中介服务事项，完善政府权力清单、责任清单、服务指南、示范文本及岗位职责等操作规则。研究出台全省农业行政审批延伸绩效考评管理办法和农业行政审批事中事后监管的实施细则，促进行政审批事中、事后监管工作常态化。积极推行行政许可网上办理，保证便民、公开和高效运行。打造优秀政务服务团队，创新服务方式，推行网上申请、工作时间外预约受理、快递报送审批材料和送达结果等服务，开辟绿色审批通道，优先快捷办理。将审批关口前移，推行行政许可专家评审制，实行窗口快速受理，协同后台高效审核，提高审批工作效率。在全系统开展“红旗窗口”、“文明窗口”示范创建活动，着力构建高素质服务团队。加强工作督查与信息交流，年内将组织开展农业行政审批工作监督检查活动，对各地各专业审批全程实行第三方绩效评估和量化考评，推进行政审批监管工作经常化、制度化，促进农业行政审批服务工作再上新台阶。

三要进一步加强农业法治建设。

破解农业农村发展面临的体制性障碍和制度性难题，适应新时期农民群众的民主意识、权利意识、法律意识、监督意识不断增强的新要求，必须强化农业法治工作。完善农业法规体系，加快推进《江苏省实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉办法》和《江苏省农村集体资产管理条例》两个地方性法规的立法步伐。认真落实规范性文件制定、备案和清理制度，年内对现行有效的规范性文件开展一次全面清理。完善法律顾问制度，在实现全省农业系统法律顾问制度全覆盖的基础上，健全法律顾问聘用、工作管理、绩效评估等相关配套制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政进程中发挥智囊与参谋助手作用。完善依法决策机制，落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等重大行政决策程序，推进科学决策、民主决策、依法决策，确保决策制度科学、程序规范、过程公开、责任明确。今年，省农委将修订完善委内重大行政决策程序规定，各地也要结合实际，进一步规范自身重大行政决策行为。完善普法宣教与培训制度，创新方式方法，充分发挥新媒体、新平台等载体宣传服务功能，针对新型农业经营主体、农村基层干部、广大农民等，开展农业法治宣传教育，今年全面启动“七五”农业普法工作。完善全系统领导干部和工作人员学法用法制度，提高学习频次，精选学法内容，全面提高依法行政的意识和能力。完善行政权力制约监督机制，落实农业依法行政、农业行政执法全过程记录制度，完善重大决定法制审核制度，建立健全涉农案件查处质量终身负责制、纠错问责机制，自觉接受相关部门以及社会舆论监督。同时，要加强与同级政府法制机构的工作协调配合。

四要进一步加强信用体系建设。

贯彻落实《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》，全面推进，重点发力，使农业信用体系建设工作取得新进展。全面提升社会信用体系建设水平，完善使用信用记录或信用报告的主要内容和运用规范，做好行政许可数据、信用惩戒、信用报告、信用审查等日常报送。今年，省里将选择1-2个县（市）开展信用管理项目应用试点，推进系统内信用体系建设，营造守信激励、失信惩戒的浓郁氛围。全面开展行政许可和行政处罚等信用信息公示工作，按照依法规范、有序推进的工作要求，以法律法规、政府规章及现行规范性文件为依据，归集和公开本部门依法设立的行政许可和行政处罚等事项，做到责任到人、具体到事、工作到位。□