郯城县小型水利设施产权制度改革探讨

陈砚秋，徐震震

（郯城县水利水产局，山东郯城276100）

郯城县小型水利设施产权制度改革探讨

陈砚秋，徐震震

（郯城县水利水产局，山东郯城276100）

分析了郯城县农田水利设施产权制度建设的基本情况及存在的问题，提出了相关建议。

郯城县；农村水利；产权改革；工程管理

郯城县现有马头、李庄、清泉寺3个1.33万hm2以上中型灌区，土山、三捷庄等9个万亩以上中小型灌区；小型水库11座，总库容1 042万m3，兴利库容565万m3。塘坝67座，总供水能力1 550万m3；建成机电井6 605眼，其中已配套机电井5 530眼，未配套机电井1 075眼；全县共有小型泵站149座，小型堰闸3处；农村供水工程155处，解决了郯城县616个村、70.77万人的饮水安全问题。全县已初步形成了以灌区枢纽工程为主、各类拦河闸坝为辅、小水库塘坝和机井为补充的灌溉保障体系。

1　水利设施产权制度建设及管理

1.1产权制度建设情况

目前，虽然现代农村市场经济体制逐步发展，但农田水利设施的建设、管理、产权制度依然延续着计划经济时代的运行体制，与市场经济体制不相适应，小型农田水利设施有人建、有人用、无人管，产权制度不明晰，导致工程老化、退化、失修严重，不能充分发挥效益，且人为破坏情况时有发生，很大程度上制约了农田水利设施发挥作用。

1.2管理体制改革现状

近年来，郯城县紧紧抓住国家高度重视“三农”工作，开展农田水利建设的机遇，大力完善基层服务体系。截至目前，郯城县水利系统共有干部职工482人，能提供咨询、设计、施工等一条龙服务。全县有6个水管单位，13个乡镇（街道）基层水利服务中心，配备村级水利员616名，组建县级抗旱服务队1个，乡镇防汛抗旱供水专业服务队伍13个，为全县农业发展提供了良好的水利保障。但是，乡镇（街道）基层水利服务中心刚刚组建，管理体制尚未完全理顺，人员技术力量有待提高，特别是村级水利员，多由村会计兼任，水利业务知识亟待加强。

根据中央、省、市各级关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的统一部署，郯城县被纳入全国首批100个试点县之一，目前改革试点主要开展了以下工作：

1）深入调查研究，科学编制方案。按照各级关于试点工作的统一要求，县水行政主管部门安排专人，在借鉴第一次全国水利普查基础数据的基础上，到涉及乡镇（街道）进行调研，摸清水利家底，全面了解和征求基层人员意见和建议。在深入调研的基础上，组织专业技术人员，结合全县水利工程实际，科学编制了《郯城县农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点方案》，计划利用2年的时间完成改革试点工作。

2）加强组织领导，推进工作开展。试点实施方案经省级批复后，县委、县政府高度重视，组织成立了以县长为组长的试点领导小组，并成立工作小组，明确了责任人，落实了工作职责，夯实改革试点组织保障。落实联络人制度，明确1名专职人员作为联络员，具体负责试点工作的联络、协调和信息上报等工作。组织召开全县动员工作会议，出台了相关政策文件及改革配档表，力争做到时间明确，任务明确、责任明确，确保改革试点工作实现良好开局。

2　存在问题

2.1工程产权和资产收益归属问题

小型农田水利设施产权包括所有权、占有权、支配权、经营权、收益权以及处置权等，目前，全县农田水利设施多由国家投资兴建，由县水行政主管部门行使出资人权力，承包、租赁、拍卖等产权流转制度尚未建立。且小型农田水利工程多是盈利能力较弱的公益性设施，面广、量大、点散，极不利于管理，投资回报率低，社会吸引力不大，普遍存在建多管少、只用不管、管用脱节的问题，管护主体不清、责任不明，导致工程效益难以发挥。如小农水建设工程，工程竣工后均与农民用水户协会签署了《小农水建设项目产权移交协议》，但是由于工程收益率较低，专业技术人员匮乏，缺乏系统的培训和学习，管理能力较低，难以保障工程长期高效运行。

2.2确权登记存在困难

水利设施管理缺乏依据，尽管相关法律法规明确了各类水利设施的管理和保护范围，但由于大部分未取得土地权属证，管理难度大，侵占水利工程管护用地甚至损坏水利设施的现象时有发生，工程效益难以正常发挥。部分水利设施权属不清，且大部分水利工程地处村庄，与农民的耕地相连，确权划界工作难以正常开展。

2.3管理体制不完善

农田水利设施管护模式还不够灵活，权属流转还不够顺畅，市场机制还不够完善，联户承包责任制种植管理与小农水工程大面积建设管理不相适应，工程效益难以全部发挥。管护主体和受益主体的责、权、利如何划分还不明晰，责任落实的监督考评机制还不健全，各类主体之间存在相互依赖、互相推诿的情况。农民合作组织和村级管理组织发展不均衡，能力不强，管护责任不明确，也导致水利工程难以正常发挥效益。

3　工作建议

3.1领导高度重视，相关部门形成合力

改革试点工作是一项全局性的工作，需要相关部门、涉及乡镇、基层群众全力配合，形成工作合力。要按照“统筹在县、主体在乡、落实到村”的原则，建立组织协调机制。县级党委、政府要成立专门机构，具体负责改革的推动、协调、督办等工作；乡镇要成立专门班子，组织落实改革的具体方案、措施；村组集体或农民合作组织是改革的具体参与者，要加强学习培训，提高参与管护改革的能力。

3.2加大调研力度，探索改革实施措施

1）科学调研，搞好规划统筹。为保障改革试点工作的权威性、严肃性和连续性，必须加大前期调研力度，深入了解县情水情，摸透全县农田水利工程管理及运行现状。同时，以《郯城县农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点实施方案》为基础，结合好郯城县水利和水资源发展规划、农田水利建设规划、“旱能浇、涝能排”高标准农田建设等规划，做好投入机制、管理体制、运行方式等制度框架的设计，确保农田水利设施改革与管护试点工作科学有效地开展。

2）制定措施，打牢改革基础。制定多元投入措施，明确划分各层级事权、财权，坚持“政府引导、群众主体、社会参与”，逐步构建“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会参与建管”的多元化投入格局。制定考评奖补措施，按照分级负责的原则，加大对小农水工程管护情况的监督考评。定期或不定期进行考核，并将其纳入年度目标责任考核范围。考核结果与奖补资金挂钩，通过“以奖代补、先建后补”等措施，实行多干多补、少干少补、不干不补，对未实行改革或改革不到位、管护效果不佳的工程，取消补助或扣减资金，以形成争先创优、奖优罚劣的激励机制。制定长效管护措施，积极探索以乡镇或村组为单元，实行政府采购、花钱买服务的“以钱养事”模式，着力构建“政府统筹、村为主体、资产托管、民办公助、社会管理”的长效管护机制，提高小农水工程效益和公共服务质量。

3.3保障维护资金，提高群众保护意识

由于小农水工程为公益性的工程，基本上无盈利，小农水工程的产权和管理权对群众和社会资本都缺乏足够的吸引力，群众参与度不高，所以建议上级提高补贴和维修资金。各级各部门加大小农水设施公益性的宣传，让农民了解小农水的好处，从而自觉保护水利设施。

（责任编辑赵其芬）

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1009-6159（2016）-10-0059-02

2016-01-28

陈砚秋（1983—），女，工程师