论巡回法庭制度的构建与创想

李晓菲

摘 要：“巡回法庭”作为2015年度人民法院十大关键词之一，呈现了在过去的一年里，人民法院通过中央的强力推动，着重将顶层设计的巡回法庭制度变成现实。虽然我国在人民解放时期就已存在巡回审判，但是其职能基本体现在基层人民法院，而十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出最高人民法院设立巡回法庭，审理跨区域重大行政和民商事案件。最高法设立巡回法庭尚属首次加入新中国民事诉讼法体系之中。本文欲从最高人民法院设立巡回法庭的背景出发，探析此举的必要性与可行性，明确巡回法庭的功能定位，根据现实因素存在的问题与阻碍提出完善建议。

关键词：巡回法庭；减负；地方保护主义

一、最高院设立巡回法庭的必要性

（一）实现案件分流，减轻最高院审判

根据统计结果，最高人民法院审理案件的总数已经持续多年超过1万件，这个数字居高不下。从比较法的角度来看，各国的最高法院均呈现出精英化法院的面貌，最高法院从事具体案件的审判工作较少，而应着重发挥审判指导、统一法律适用等功能。我国的最高人民法院极具中国特色，审理具体案件数量与其应有的功能定位相差甚远。为了减少最高人民法院案件审理压力，同时维护北京的秩序和稳定，将部分案件分流到巡回法庭，从而使最高人民法院回归到其应有的角色定位上。

（二）破除地方保护主义，实现公平正义

十八届三中全会提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的改革目标，作为打破司法地方化的措施。然而，本轮司法改革中对于法院系统人财物管理的变革仅限于基层人民法院和中级人民法院，而省级高院的人财物并不由中央统管。贺卫方教授解释此举的深层原因可能是由于省级党政领导有参与最高决策并提出交涉的机会和能力，所以并不赞同完全脱离地方、彻底独立的法院和检察院，因此最终选择省以下法院、检察院的人财物统管。最高人民法院确定设立巡回法庭，可以弥补省级法院人财物未实行中央统管所带来的缺陷，打破省级法院的地方化问题，从而抑制地方保护主义，实现司法公正。

（三）方便当事人诉讼，节约成本

通过巡回法院的设置，当事人可以省略到最高人民法院审理案件的诸多不便，便于纠纷的就地解决。相关审判活动可以借助巡回法庭实现审判人员的亲力亲为，一来减少委托调解、委托送达、委托宣判等人地分离活动的成本耗费，二来防止其中沟通不当乃至不予配合所带来的偏差，尽可能的达到审判人员与案件事实的直接接触，为错案追究制的开展创造条件。①

二、最高院设立巡回法庭的试点过程中遇到的瓶颈

最高人民法院设立巡回法庭从改革落实到如今已有一年有余，过程中有取得一些成绩但也存在一些瓶颈：

（一）审理案件的范围与理想功能相背驰

目前，巡回法庭主要办理两大类案件：一是申诉信访案件，包括申请再审案件，二是跨行政区域重大行政和民商事案件。

办理第一类案件是为了回应现实需求。自2010年以来，最高法院每年受理案件均在1万件以上，登记来访6万至7万件次。这说明申诉信访案件才是涌入最高法院的大量案件。

办理第二类案件是制度设计的理想功能。虽然申诉信访案件与跨区重大案件会有重叠，却属于完全不同的案件类型。《决定》之所以突出审理跨区重大案件，可能体现出中央与最高法院都希望司法改革有制度创新。这个创新是期望巡回法庭能够审理跨区重大案件，而不只是申诉信访案件。

非准确但值得参考的一则消息：“从2月2日开始受理案件到2月17日，第一巡回法庭已接待来访案件500余批次。这一数量远超出第一巡回法庭庭长刘贵祥之前的预计。最高院近两年的统计显示，第一巡回法庭所辖3省区每年的信访案件一共不超过1000批次。也就是说，巡回法庭半个月的信访接待数量已经超过最高法本院近些年半年的接待数量。”不难预料，巡回法庭在相当长一段时间内的主要精力，是办理大量的申诉信访案件，那么，这又如何才能审理好跨区重大案件？

（二）制度成本问题

巡回法庭的制度成本，包括法庭的运行成本和当事人的诉讼成本。在外地设立巡回法庭，分流一部分访民离京，对维护北京治安稳定这一方面来说能起到一定效果。但巡回法庭设在沈阳和深圳，由于成本降低，这让激励了新的申诉信访案件大量涌入巡回法庭。对于原有访民而言，如果是来自非巡回法庭所在地的省区，其上访成本并未明显下降。

其次，巡回法庭法官的人力成本会更高。巡回法庭法官的外派模式，很像美国联邦最高法院成立初期，联邦最高法院大法官轮流到各地办案的做法。但这并非长久之计。这不仅是因为最高法院选派的法官多是本部骨干力量，但目前办理的案件，却大多是技术含量较低的申请再审、申诉信访案件。更重要的是，法官由本部派往两地，这会增加交通成本、食宿成本和一些难以计算的成本；法官两年一换，这使得法官队伍难以持续稳定扎根；外派法官的收入可能比本地法官还要低，这会形成反差。

再次，巡回法庭的运行成本，特别是巡回审判的成本会更高。如果在巡回区的不同地点开庭，虽然当事人的成本可能会降低，但法官的交通、食宿成本增加，这与基层法院较低的巡回审判成本有很大差别。因此，这里仍然是诉讼成本的转移，但是从当事人那里转移到法院。

三、巡回法庭制度的建构与完善

作为制度创新的巡回法庭，应当投入更多精力试点各种改革。针对目前巡回法庭设立存在的一些问题，笔者提出几点完善意见：

（一）明确最高人民法院巡回法庭案件审理范围

必须将最高法院巡回法庭的职能与其本部的职能进行相对切分，不能让巡回法庭承载最高人民法院的全部职能并沿袭其现行运作模式。巡回法庭主要承担审判任务的属性不言而喻，

但并非所有应由最高人民法院审判的案件都交由巡回法庭处理，本部应保留部分审判功能。本部审理的优势在于严肃性更为凸显，当事人服判心理易满足。

为此，最高人民法院管辖的案件可划分为应由本部审理、应由巡回法庭审理和视案情决定三类。其一，最高人民法院审理的一审案件、需要提交最高人民法院审判委员会讨论的案件、对全国法院统一法律适用有指导意义的案件、检察机关抗诉的案件、公益诉讼案件、涉外案件、国家赔偿案件应由本部审理。其二，共同诉讼案件、适宜调解的案件、对管辖权异议裁定提起上诉的案件、存在明显违反正当法律程序的二审案件、对当事人再审申请的审查、法院就程序性问题进行再审的案件应交由巡回法庭处理。其三，事人就事实性问题、法律性问题提起上诉的案件、法院对事实性问题、法律性问题进行再审的案件，最高人民法院视案情决定是否启用巡回审理。

（二）重划巡回法庭与高级法院的审理权限

近几年，最高法院二审民商事案件总体上呈现下降趋势，这也意味着分流后的巡回法庭的案件数量也不会很多。2008年4月1日《民事诉讼法》实施之后，由于规定可以向上一级法院申请再审，这让大量案件经由高级人民法院汇集到最高法院。为了应对再审案件激增的局面，最高法院同时决定提高民商事案件标准。之后高级人民法院受理的一审案件数量大幅减少，二审案件数量也呈下降趋势。高级人民法院受理的一审案件数量减少，同时相应的使最高法院审理的二审上诉案件数量减少。即使目前最高法院本部将两个巡回区的案件全部分给巡回法庭审理，但巡回法庭案件数量少的窘境将持续存在。

长期而言，巡回法庭如果想审理更多所谓的跨区重大案件，就需要重新划分巡回法庭和高级人民法院的审理案件权限。例如，调整诉讼标的额，将原本由高级人民法院审理的跨区二审案件改由巡回法庭审理。《决定》指出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。笔者认为，跨行政区划法院旨在打击地方保护主义，其仅在中级人民法院一级和基层人民法院一级建立即可，无需在省、直辖市、自治区一级人民法院设立，最高人民法院巡回法庭本身即可承担起对跨省区域案件的审理任务。如若再单独设立跨省级人民法院，则其将与巡回法庭形成上下审级，反而影响到巡回法庭的办案地点和案件种类。根据《民事诉讼法》的规定，最高人民法院有权审理全国范围内的重大案件，同时提审制度的存在保障了巡回法庭的案源充分性。为此，如若将目前省级法院管辖的跨省一审案件全部提高审级，则将极大丰富巡回法庭的受案范围，将其打击地方保护主义的功能充分发挥。

（三）增强最高人民法院巡回法庭运作效率，降低诉讼成本

1.缩短口头辩论的时间。

如果涌入最高人民法院巡回法庭的案件数量激增，为提高诉讼效率，对于争议不大的案件，巡回法院可以采取书面审理的方式，由原被告双方提供书面辩论 ；如果案件复杂，确有开庭必要听取原被告双方意见以便查明案件事实的，巡回法庭可以根据实际情况以及案件难易复杂程度，适当采取缩短口头辩论的时间。

2.简化裁判文书。

案件数量激增，撰写裁判文书也必将是法官无法承受的重负。此类问题上，巡回法庭完全可以根据不同的案件，采取不同程度的简化方式。

3.增强法官队伍建设。

对于最高人民法院巡回法庭人员选定方面上，应保证巡回审判队伍是一支经验丰富、专业知识过硬的队伍。（作者单位：中南财经政法大学）

参考文献：

[1] 习近平. 关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明〔EB/OL〕. 〔2014 - 10 - 28〕. http： / /news. xinhuanet. com /2014 - 10 /28 / c_1113015372. htm.

[2] 贺小荣. 依法治国背景下司法改革的路径选择〔N〕. 人民法院报，2014 -10 -31（ 5） .

[3] 傅郁林. 最髙人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成〔J〕. 中国法律评论，2014，（ 4） ： 209 -215.

[4] 傅郁林. 论最高法院的职能〔J〕. 中外法学，2003，（ 5） ： 87 -90.

[5] 季卫东：最高人民法院的角色及其演化〔J〕. 清华法学，2006，（ 1） ： 4 -20.

[6] 傅郁林. 审级制度的建构原理———从民事程序视角的比较分析〔J〕. 中国社会科学，2002 ，（ 4） ： 84 -99.

[7] 刘贵祥 巡回法庭改革的理念与实践 法律适用 2015年第7 期

[8] 李贤华 域外巡回法庭的设置及其运行机制 人民法院报/2015 年/2 月/27 日/第 008 版

[9] 王琳 最高法院巡回法庭的“减负”功能 广州日报/2015 年/1 月/30 日/第 F02 版

[10] 《北大法律评论》召开主题年会 探讨比较法视域下的巡回法庭 邵春雷 陈铭宇 赵英男 （记者 邵春雷）民主与法制时报/2015 年/1 月/8 日/第 005 版ociety in the Fourteenth Century） ，纽约 1999 年版，第 44 页。

[11] 曾祥昌：关于最高院设立巡回法庭的几点思考法制博览 2015·02（ 上）

[12] 宋朝武：“2014年度人民法院十大关键词”，载《人民法院报》2015年1月5日，第2版。

[13] 孟建柱：“深化司法体制改革”，载《人民日报》2013年II月25日，第6版。[20]夏锋. 关于建立巡回法院的思考[J]. 中国律师，1998（ 7） .

[14] 李崇华. 论我国民事再审制度的完善———以巡回法院为视角[J]. 牡丹江大学学报，2011（1）.

注解：

① 宋朝武：“2014年度人民法院十大关键词”，载《人民法院报》2015年1月5日，第2版。