农村土地流转中基层政府行为案例分析

祝琴

为了更深入真实的了解农村土地流转（以下简称农地流转）中基层政府行为，笔者精心设计了一份关于“农村土地流转相关问题”的调查问卷，问卷选定了宁乡县东湖塘镇为调查地点，主要调查农村耕地流转相关情况，在该镇15个村（社区）采取抽样调查的方式，每村随机选取20户进行入户调查，共计发放300份问卷，回收282份，有效问卷260份，有效率达86.7%，因采取的是面对面调查的方式，调研内容真实有效，对于笔者完成调研报告起了很重要的奠定作用，现将调查情况汇报如下：

一、东湖塘镇基本情况简介

东湖塘镇位于宁乡县东南部，是通往毛泽东、刘少奇两个伟人故里的必经之地，长韶娄高速、S208、东花公路穿镇而过，交通十分便利，镇域面积近140平方公里，辖14个行政村和1个社区，农业人口5万多人，耕地面积 4万多亩，林地面积10.2万亩，森林覆盖率达42%，是一个典型的农业大镇。

二、基础调查数据统计

三、东湖塘镇农地流转现状

近年来，镇党委、政府始终将农业作为立镇之根本，着眼于“强农惠农富农”， 立足区位、资源和产业优势，从基础设施建设、项目引进、产业基地谋划等方面入手，不断加速增收富民力度，逐步形成以卫红米业、宁韶食品有限公司为龙头企业，多个种植养殖基地、种粮大户、家庭农场，和80多家各类农民专业合作组织的农业发展新格局，至2014年该镇农村承包耕地流转面积达10000多亩，流转面积占耕地面积的25 %以上。其中：地流转上百亩的村（社区）共有8个，主要有东湖社区（卫红米业粮食生产基地凤凰水稻专业合作社流转258亩）、陶家湾村（易红波枫林土地专业合作社流转350亩）、南竹村（陈义科种粮标兵336亩）、许家坝村（易红辉红军家庭农场182亩）、秦塘村（肖海军旺秦家庭农场流转土地189亩）、麻山村（张佰红）、泉山村（农调点欧建强）和牛山村（谷满仓农业科技发展有限公司、强强蔬菜种植专业合作社）等。

四、基于问卷调查的分析报告

随着国家《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用问题的解释》、《中华人民共和国物权法》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《土地管理法实施条例》等政策法规的先后出台，农村深化改革的步伐加快，农村土地承包经营权流转的政策支撑和财政扶持进一步明确，东湖塘镇农村土地流转进程逐步加快。目前，东湖塘镇农村土地流转主要呈现以下特征：

（一）农地流转规模日趋扩大

据资料统计，近几年该镇土地流转数量逐步攀升，到2014年末，东湖塘镇土地流转面积多达10000亩，比上一年度增长了1000多亩。（表1）

（二）农地流转模式以转包为主

转包，是指农户将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原承包土地关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，接包方按转包时约定的条件对转包方负责。调查显示，2014年东湖塘镇共有约4200亩的土地以转包形式实现流转，农户（转出方）以实物形式获取土地流转收益，流转土地价格偏低（一般为200元/年），甚至一些农户无偿转包给其他农户，原因是家中劳动力外出，不愿土地抛荒。截止2014年底，流转土地中42%为转包、18.3%为出租、18.2%为转让、5.8%为互换，14.7%为土地入股（表2）。这说明了东湖塘镇农村土地流转模式仍以转包为主流，但随着农民对土地流转理性认识，出租、转让、互换、入股等模式的土地流转也逐步推广，流转形式从单一的方式向多元化转变。

（三）农地流转欠规范

据调查样本统计显示，近几年来，除了出租和入股有相关合同之外，东湖塘镇土地流转主要以口头协议形式进行。但是随着对外信息交流的加强，农户对土地流转认识和法律意识逐步增强，再加上土地流转价格的上升，土地流转正不断向规范化靠近，但目前而言，规范化程度还是较为低下。2010-2014年，东湖塘镇农地流转签订规范书面流转合同的比重不到10%。（表3：2014年东湖塘镇农地流转形式比重表）：

（四）农地流转去向较为单一

土地流转去向仍较单一，土地流转90%都流入农业领域，没有改变原有土地的应用，且绝大多数也还是流入农户手中。2014年，近9000亩土地流入农业领域，占土地总流转总数比重高达90%，由农户经营。这一调查结果反映出了近几年来在粮食价格和其他农产品价格的上涨及中央惠农政策影响下，农民对土地生产的积极性有所回升，农户的转入土地意愿提高，乐于进行农业生产投资。

五、基层政府在农地流转中的现实状态

东湖塘镇人民政府为促进农地流转的有序展开，做了许多积极的工作，不断规范自身的行为，一定程度上促进了农地流转的发展，加快了农业现代化的步伐，推动了农地流转市场化、法制化的发展。但也还是存在着一些不足与问题，主要体现在以下几个方面：

（一）基层政府服务水平低

调查发现，东湖塘镇土地流转服务程度较低，基层政府提供服务与管理的意识不够，由基层政府提供信息实现土地流转的面积较低，农户之间自发流转土地是当地主流。依据调查统计，2010-2013年东湖塘镇以农户自发流转形式实现土地流转的比重接近100%。

（二）土地流转的服务体系不完善，没有起到信息桥梁作用

从中央到地方各级都要求建立健全土地流转服务机构和管理体系，湖南省2009 年就明确了发展以县、乡两级农村经营管理机构为依托的农村土地流转服务组织，力争到 2012 年全省2/3 以上的县市区建立覆盖县、乡、村三级的土地承包和流转信息系统。但目前土地供需信息网络平台尚未形成，中介服务组织机构匮乏，土地流转交易平台缺失，土地流转信息渠道不通畅，不能实现有效的信息沟通制约着土地流转。因近些年的农村合作社不断出现，出租方较为容易找到承租方，但想扩大经营的种植大户、合作社却难以找到有流转土地意向的对象，流转渠道不畅，流转空间狭窄，大大增加了流转成本。一方面是土地流转没有确定标准价格，比较容易出现竞相压低价格，损害农民利益的行为。另一方面种植大户、合作社也承担一定的风险，主要集中在土地流转中的经营权问题上。按照国家“依法、自愿、有偿”的原则，连片流转土地必须做到每家每户自愿同意。但由于农村情况复杂，发包方因一些自身原因存在着随时收回土地的风险。一旦农民工大量返乡的情况出现，往往会使种粮大户损失严重。

（三）法律、政策普及宣传不到位

虽然目前对于农村而言，土地流转法律政策尚不配套。对土地承包经营者权利义务规定不明确，尤其是是对造成耕地损害、抛荒、非农化等行为缺乏有效的法律责任追究。但是国家一直重视农村的农业生产、农民生活，不断有新的政策倾向于农业发展，这些新的优的政策最终的落实必须靠乡镇一级的政府，需要普及到每一个农户。比如十八大报告关于农业发展的政策、十八届三中全会的进一步目标等这些关乎农民群众切身利益的东西必须让他们都知道并且理解。要做到这样，就需要我们的基层政府加大相关法律、政策的宣传，使之不断普及并且得到农民群众的理解。

（四）部分干部热情不高

干部们对流转工作积极性、主动性不够，导致农户土地流转处于自发的较多，引导、指导、规范的较少。部分基层政府干部对农村土地流转的认识不到位，如有的认为流转是一种政绩、积极过头，有的认为流转只是种粮大户、农业企业与农户之间的事；有的认为乡镇一级没有必要去做这项无关紧要的工作，产生了懒散厌倦情绪等。政府宣传不足甚至走样，导致很多农户对土地流转认识不清晰、分不清承包权和经营权，如有的认为流转就是失去土地承包权，有的认为流转就是对承包地的重新调整或对自已承包地的重新承包，阻碍了土地流转的顺利开展。

（五）没有制定适宜的长期规划

农地流转不是一蹴而就的短期行为，需要一个长期的规划和短期的分计划才有可能实现预期目标。我国是走中国特色社会主义的道路，这就告诉我们必须根据具体的镇域特情制定适宜的可行性规划去指导这项工作的开展。从调研数据的结果，笔者了解到，现阶段东湖塘镇人民政府还没有制定出适应本镇的农地流转长期规划，只是将上级的文件精神转发到下面的各村（社区），没有首先学习而且领悟上级文件精神，然后讨论研究出适合本镇的一个方案规划，这样就导致了村（社区）一级的干部无法理解甚者是在工作上无从下手，没有明确的方向和策略去有效实现本村（社区）农地的有序流转。

（六）资金投入少，资金扶持力度不够

由于东湖塘镇是一个农业大镇，经济基础一直不好，负债累累，各项工作的有序开展必须要资金保障，虽然上级有部分专项资金支持农地流转的建设，但还是有很大的缺口。镇政府没有办法弥补这个缺口，甚至要求村一级自己想办法筹措资金开展工作，导致村一级干部积极性不高，对于这项工作很不上心，不能真正在村一级落实好农地流转的政策。（作者单位：湘潭大学公共管理学院）