城乡一体化背景下的西安市林地纠纷防控

杜德鱼

(1.西安外事学院, 西安 710077；2.西北农林科技大学, 陕西 杨凌 712100)

城乡一体化背景下的西安市林地纠纷防控

杜德鱼1,2

(1.西安外事学院, 西安 710077；2.西北农林科技大学, 陕西 杨凌 712100)

分析了城乡一体化背景下西安市林地纠纷的九种表现形式与成因，提出了林地纠纷预防、调处的对策以及化解林地纠纷应注意的问题。

西安市；城乡一体化；林地纠纷；原因；防控

林地资源是重要的土地资源，它不仅是重要的生产资料，也是林农(农民)的生活保障,西安市长安区、蓝田县、临潼区、周至县、户县等县域范围内均有大量林地，包括国有林地、集体林地，森林公园、风景名胜区、自然保护区等。近几年西安市加大生态文明建设，在森林城市和园林城市(包括建制镇)创建中，新建或扩建了许多城市绿地、公共绿地、防护绿地以及湿地，2008年后还先后深化集体林权改革，完成了林权改革任务，随着城乡一体化进展以及林改的深入和配套的改革措施实施，林地纠纷案件日趋凸显，处理不及时或不当，就会导致矛盾愈演愈烈，引发群体上访事件，进而影响城乡一体化进展和社会稳定。因此，强化城乡一体化背景下林地纠纷法律调控就显得非常重要，成为城乡一体化背景下土地制度改革的不可或缺。

1 西安市林地纠纷表现形式与成因

根据调查在城乡一体化背景下林地纠纷显现出多样化的表现形式，既有历史遗留问题，也有林改制度的深化矛盾表面化，还有工作疏漏原因造成，既有农村、林区的林地纠纷，也有城市绿化纠纷。特别是随着城乡一体化、园林化、森林城市建设推进，林地绿地资源升值，城市土地转让价格上升，侵占城市绿地现象也时有发生。概括起来林地纠纷表现大致成因有以下类型。

1.1 城乡二元体制引发林地纠纷

长期以来在林地和城市绿地管理上的二元体制，林地和城市绿地在价值凸显中背离价值规律，尤其是农村、林区，林权改革前林地价值低、人们重视不多，城乡一体化的实施，城市的发展、旅游的兴起，林下经济的发展，使得西安市周边、秦岭北麓的林地价值凸升，因此林地纠纷日增。城市土地转让价高，侵占、破坏绿地，不遵守城市绿化条例引发的纠纷也突出起来。

1.2 林权证换证工作疏漏引发纠纷

林地所有权和使用权的法律依据是依法签发的林权证或土地证。森林法和土地管理法对此有明确规范，但由于历史的原因和工作疏漏，造成许多林地纠纷，林农有的持林业“三定”时期办的林权证，有的持21世纪初拍卖、流转时颁发的林权证，有的持有退耕还林林权证，还有的持有土地改革时的土地证，土地承包证，也有的持有承包合同书等，这样难免存在新老林权证四界交叉、重复，土地证与林权证不一致等，造成不同持证者之间产生林地纠纷。

1.3 林界模糊记载失范

由于历史、政策、技术等原因，许多林场林地边界模糊，有的林权证记载填写不规范，再加上方位偏差造成林地纠纷，久拖不决，影响林地资源保护，随着林地价值提高，这种纠纷逐渐显露出来。给林地纠纷调处带来极大困难[1]。

1.4 习惯占用及林权演变造成权属不清

在农村、林区往往因山洪爆发、泥石流侵蚀等而改变了地形地貌，形成沙洲及河滩，按习惯谁先占谁使用，久而久之形成纠纷，由于自由山、管护山、农转非，代管、承包、转包等政策和林农(农户)行为而形成的林权演变，又未及时变更林权证造成林权不清，形成纠纷[2]。

1.5 林地经营过程产生的纠纷

近几年在林地经营过程中，转变林业经营模式、培育新经营主体地位时，往往会出现林地流转不规范，流转程序不合理等现象，如建立林业专业合作社时不依法操作，甚至政府包办，强行拍卖、转包等，产生许多纠纷。

1.6 城市绿地纠纷

城市绿地包含公共绿地、居住地绿地、单位附属绿地、防护绿地、生产绿地、风景绿地等。依法受《城市绿化条例》以及相关法规保护，由于单位或部门法律意识不强，甚至没有法律意识，再加上城市规划、园林规划、单位内建设变动等多种原因产生城市绿地管理纠纷。近几年，有增长之势。

2 林地纠纷的预防

为了稳定林地纠纷的权属，避免纠纷，应依法做好预防工作，重点是依法明确林地权属、办理林权登记。

2.1 依法确权，避免纠纷

预防、避免林权纠纷，应依法确权是根本。首先应依据历史依据和相关资料进行确权，确权时要各方现场认定、签名确认林地类型、林地结构、座落四至、面积、树种、树龄等主要因子，明确无误予以确权，为颁证做好准备。第二，明确边界，必要时应用GPS定位确定边界以及方位，杜绝由于边界四至模糊造成林地纠纷。第三，对由于自然习惯引起的权属不定及插花地界限，应依法确权，避免因此而引起纠纷。第四，在农村城镇化、城市化及城市公共绿地新建、扩建中，对不同地块应依法明确其属性(公共绿地或单位绿地或农村社区绿地)，确定其权属，避免引起纠纷。

2.2 搞好林权登记发证工作

应依法申请登记发证，避免纠纷。申请表须以双方当事人认定的边界为标准，边界四周填写固定标志，无明显固定标志的要填写GPS定位数据，对地势平坦交错、无法区分的林地，要填写其中一方或双方的林地面积。在林权登记表双方认定的边界四周中，必须履行毗邻单位双方或多方签字手续，林权登记申请填写后需逐块核实、全面验证，对不按要求履行毗邻单位(自然人)签字手续的视为不合格，不应办理林地、林木权属有效证件，预防出现一地双证或多证、漏证。另外核发林地、林木有效证件，必须以林权登记申请表为依据，预防表证不符、地证不符[3]。

3 林地纠纷的调处对策

林地纠纷的产生，不仅使纠纷双方产生矛盾，调处不及时会影响林业生态建设，破坏林业生产秩序，因此，在注重预防的同时，对已产生的纠纷应及时调处，力争做到化早、化小、化了，消弭纠纷、保护林权，促进林业发展。在调处林地纠纷时应注意依据法规、政策以及历史上形成的林权资料，坚持法定原则、工作程序和调处方法。

3.1 处理林地纠纷法规依据和政策依据

处理林地纠纷的法规主要包括《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国林木林地权属争议调处办法》《中华人民共和国城市绿化条例》，以及相关条例、实施细则等配套法规，还有地方性法规、规章制度等规范性文件等[4]。除了林业相关法规外，还应依据林业相关政策以及历史上形成的林权资料。

3.2 林地纠纷处理的原则

林地纠纷调处的原则就是调处林地纠纷应遵循的指导思想。林地纠纷事关群众切身利益，政策性强，工作难度大，应坚持以下指导思想：(1)依据法规和政策，以法规为准绳，严格按照森林法规和政策精神调处纠纷，这是基本原则；(2)以事实为根据，坚持调查研究、尊重历史、尊重事实，做到处理有据，在纠纷解决前不得改变林地利用现状。(3)统筹兼顾，不得偏颇[5]，坚持既有利于生态文明建设，保护林地资源，又有利于林农生产生活的原则，兼顾各方利益，合法、合情、合理、公开、公平、公正地解决林地纠纷。

3.3 林地争议调处工作程序

依据现行法规，林地双方当事人应向所在乡镇林权管理单位提交林地争议调处书面申请，乡镇在接到林地争议当事人申请后，及时上报县林业局(林权争议调处机构)，由林权争议调处机构组织工作人员与当地协同工作人员进行现场调查核实，收集取证，形成第一手调查材料，并依法处理争议事项，尊重双方当事人合理建议，不推诿推延、敷衍搪塞，坚持秉公处事；与争议双方当事人或争议事项有直接利害关系，或其他可能影响争议事项公正处理的，调处人员应当申请回避[6]。

3.4 林地争议的调处方法

应依法成立林权争议调处机构，确定工作人员，按照权限和处理原则、程序进行调处。调处时应到林地争议现场详细调查。通过现场勘验、调阅档案、走访询问等方式，全面了解林地争议产生的原因、经过、历史背景。认真收集有关证据材料，整理后作为调处依据。现场调查取证时应通知双方当事人及有关人员到场，做好调查笔录和签字盖章。在调处过程中当事人达成的协议，当事人签字生效；人民政府作出的调处决定，自送达之日起生效；当事人对人民政府做出的决定不服的，在接到通知之日起一个月内，可依法提出申诉或向人民法院提起诉讼，通过诉讼化解纠纷。

4 化解林地纠纷应注意的几个问题

4.1 要提高认识，加强领导

林地纠纷不仅涉及当事人利益，还涉及林区、农村的和谐和稳定，要提高认识，妥善调处，要加强领导，建立专门机构把林地纠纷调处纳入党委、政府议事日程，要提高调处人员的素质和能力，调动工作人员的积极性。要加强法制宣传和教育，引导干部群众学法、知法、守法依法处理林地纠纷，对借林地纠纷带头闹事，破坏稳定和谐，违法乱纪的依法查处，严厉打击。

4.2 各部门严密配合发挥“三老”作用

在调查林地纠纷中相关部门要密切配合，一是重大纠纷应有政府率头调处、各部门配合；二是调处林地纠纷与提高行政效能相结合；三是要充分发挥农村及林区基层党组织、村屯组织和“三老”(老党员、老干部、老同志)作用，通过他们寻找当年实地勘界的“老册子”，并利用“三老” 威望说服争议双方，化解林地争议。

4.3 加强在资源档案管理，为解决林地纠纷服务

要依法加强林业资源档案管理，为解决林地纠纷服务。资源档案管理的范围主要包括：森林资源清查、二类资源调查、林种划分、林木采伐、低质林改造、抚育间伐方案、工程项目规划设计、资源消长变化、林地林木调换、林地整合、请示、报告、批复、协议、林权有效证件、造林与经营管理、专项调查、资源清查，资源变动协调处理，专项会议等所形成的图表、数据、资料、文书材料等，完整的资源档案，是解决林地纠纷的依据，可为解决林地纠纷服务。

4.4 依法调处与发挥乡规民约相结合

对林地纠纷，当事人应本着互谅、互让原则，主动协商、达成共识。对协商不成、多次调解失败的案件，应引导双方通过司法途径解决。对法院已判决生效案件，败诉方既不提出上诉，又不执行人民法院判决的，调处机构不再作为林地纠纷案件受理，支持当事人依法维权。另外在调处案件时还应与乡规民约相结合，弥补法律上的不足，促进纠纷解决。

[1] 国家林业局林业改革领导小组办公室.中国集体林权制度改革培训教材[M]. 北京:化学工业出版社,2009.

[2] 于建嵘.当前农民维权活动的一个解释框架[J].社会学研究,2004(2):49-55.

[3] 钟德军.林权纠纷及其解决途径[J].河北林果研究,2008(4):439-440.

[4] 张力.林业政策与法规[M]. 北京:中国林业出版社,2005.

[5] 周训芳.林业法学[M]. 北京:中国林业出版社, 2004.

[6] 陈永富.山林权属纠纷调处方法比较研究[J].浙江林学院学报. 2004,21(2):198-202.

Research on the Prevention and Control of Forest Land Disputes in Xi'anunder the Background of Urban and Rural Integration

DUDe-yu

(Xi'an External Affairs Institute, Xi'an Shaanxi 710077; Northwest Agriculture and Forestry University, Yangling, Shaanxi 712100)

Underthebackgroundofurbanandruralintegration,thenineformsandcausesofforestlanddisputeswereanalyzedforpreventionandcontrolofforestlanddisputesinXi'ancity.Fouraspectsofapproachtopreventtheoccurrenceofforestlanddisputesweredeveloped.Fourmeasuresofthepreventionandcontrolofforestlanddisputeswerediscussed.

Xi’an;urbanandruralintegration;forestlanddisputes;caused;preventionandcontrol

2016-08-14 基金项目：陕西省重大理论与现实问题研究项目(2016C061),陕西省教育厅专项科研计划项目(14JK2113)。

杜德鱼(1952-)，男，陕西华县人，教授，研究方向：森林法规与政策。

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