日本国土开发：如何应对现实难题

胡俊凯

从1960年代初至今，以中央政府为核心，日本共制订过五次全国性综合开发计划，目前正在酝酿制定第六次计划。

日本地区间贫富分化问题自1960年代开始发生，迄今没有得到根本解决。近年又出现了人口急剧下降趋势，加上东日本大地震、阪神大地震所带来的对重大自然灾害的担忧，促使政府和研究机构加强了国土开发计划的针对性。从1960年代初至今，以中央政府为核心，日本共制订过五次全国性综合开发计划，目前正在酝酿制定第六次计划。在一次座谈中，日本国土交通省国土政策局审议官馆逸志、前审议官盐谷隆英向我们评述了前几次计划出台的背景和效果，介绍了制订新开发计划的一些理念。

建立工业新基地带动落后地区发展

第一次全国综合开发计划的基础是1960年池田内阁提出的“国民收入倍增计划”。“国民收入倍增计划”可以说是日本经济高速增长的开端，其核心内容就是通过打造京滨（东京与横滨）、名古屋、阪神（大阪与神户）、北九州四大工业地带，来带动日本经济的发展。这四个地区，除了北九州是朝着日本海方向，其他三个都是面向太平洋，所以人们又称之为“太平洋带状经济带”。

“国民收入倍增计划”在内阁审议期间，受到“四大工业地带”以外地区的批评。因此，内阁审议时追加了一条：为了缩小各地区贫富分化的情况，应制定一个综合开发计划，这样才能批准该收入倍增计划。盐谷隆英说，日本贫富分化的问题影响到政治层面，这是例子。

经过两年时间的深入研讨，日本于1962年推出了第一次全国综合开发计划，其核心思想是为了缩小地区收入的差距，把工业向各个地方分散。这种分散不是撒胡椒面式地把工业向地方平均分摊，而是先选择几个基地，把这些基地作为助推器来搞活当地的经济。这种做法被称为据点开发方式，或基地开发方式。

根据这一方式，日本通过制定特别法律，在1964年到1966年间，选定了15个新的产业城市和6个工业开发特别地区，让工业分散到这些地区，然后再向周边扩大产业。新产业城市和工业开发特别地区计划一直制定到2000年度第6次计划为止，在基础设施建设方面给了这些城市和地区特别的补助金，累计投资达到97万亿日元。

其中，面向太平洋的鹿岛地区、濑户内海的冈山地区、九州的大分地区等，在工业开发和经济辐射方面取得了较大成绩，达到了预期的目标。而其他地区的工业开发并没有特别好的发展，如东北的秋田地区，根本没有形成工业的转移。

解决“过密”和“过疏”问题

第一次国土综合开发计划预想的GDP增长率是7.2%，这与“国民收入倍增计划”的目标是一致的。盐谷隆英说，年增长率如果按照这个速度，十年就翻番了。而当时的增长率还超过了这一预测，每年都在10%以上。

但与第一次计划思路相反的是，人口和产业更加向大城市集中，形成了大城市密度过大的严重问题，而人口流失的地方则出现了过疏的问题。

从这一时期起，日本出现“过密”和“过疏”两个词。为解决这个问题，1969年日本提出了第二个全国综合开发计划，当时叫“新全总”。 盐谷隆英认为，这本是当时日本制定的一个非常具有战略眼光的计划，但因计划推出之时，日本正进入高速增长时期，伴随而来的是严重的公害和污染，因此舆论认为这个计划是破坏坏境的元凶，对其评价并不高。

第二次计划的特点是推出信息化、高速化的新理念，希望从根本上有效利用国土，实现人与自然的可持续协调发展，解决地区收入差距问题。这次计划以导入大规模开发项目为实现途径。

第一种类型是在全国先形成网络。以东京为中心，北边到北海道札幌1000公里，西边到九州福冈1000公里，形成一个主轴，以轴为中心形成交通网络。导入的大规模开发项目，就是建了新干线之类的高速路。东京到福冈的新干线早已建成;东京到北海道的新干线，关键一段即青森到函馆的海底隧道，今年3月26日要建成通车。过了海底隧道到札幌的一段大概到2031年可以通车。盐谷隆英说，从计划出来之后花六七十年才逐渐实现，由此可见这项国土计划也是一个长期的战略性规划。

第二种类型是建设大规模工业基地，将其建到离东京较远的地方。当时规划了三个离东京很远的工业基地，一是北海道苫小牧东部，二是东北陆奥小川原，三是南九州志布志湾。但是这三个工业基地都没实现，因为计划推出后不久就遭遇了石油危机，日本经济从以往的高速增长转变为稳定增长，产业结构也逐渐出现了转型。

因此，为重工业准备的大片土地一直没有利用。东北的工业基地放在青森县，冬天一片荒凉的雪原，什么都没有。但是，也正因为经历了石油危机，人们意识到储备石油是一个国家的关键问题，所以东北这一原来用作工业基地的地方被用来建造了很多油罐，建成了国家石油储备基地。但当初计划的工业用地一直放置着。可以说建设大规模工业基地这部分计划是失败的。

在第二次全国综合开发计划中还有一部分内容，叫“广域生活圈构想”，即在地区开发中，先设定一个核心的地方城市，通过建设与圈域内各个地方连接的交通体系，以此形成一个广域的生活圈。这一构想一直延续到第三、四、五次国土开发规划中。

第二次全国综合开发计划推出之后，由于环境污染问题恶化，市民的反对情绪越来越高涨，加上石油危机的出现和日本物价的高涨，市民反对开发的情绪达到了极限。

1972年田中角荣内阁上台，提出了日本列岛改造论，基本上继承了二次开发规划的内容。田中内阁因受贿丑闻倒台，日本经济高速增长的时代也告一段落。盐谷隆英认为，日本经济高速增长是1960年代到1970年代初，也就十二三年，最长也就十五年时间。

不理想的第三、四次计划

1977年制定的第三次全国综合开发计划，成型于日本经济高速增长结束之后。它推出了一个“定居圈构想”，即把全国分为两百到三百个定居圈，实现人与自然协调的居住环境。这一构想以日本历史上江户时代的藩为模型，沿着河川的流域，包括周围的森林、田地、街区，相互依存，实现循环型的居住环境。当时提出的这个概念也叫流域圈。

后来上台的大平内阁又推出了一个“田园都市国家构想”，基本理念就是定居圈的构想。这一构想在全国范围内选择44个地区作为定居圈的示范区，政府给予一定的财政支持。但是最后做出来的示范区都不是很理想，可以说没有成功的示范例子。

第一、二次石油危机期间，日本人口向东京地区集中的现象有所缓解，但是1980年代之后，人口又再一次向首都圈聚集，出现“向一极集中”的现象，产业不景气和失业问题严重。

针对这一现象，1987年日本制定了第四次全国综合开发计划。这项计划的理念是要构成一个“多级分散型国土”， 其实质内容是在国内建成高规格的公路，总长14000公里，其中高速公路11000公里，使之形成一个网络，让日本各地核心城市的周边地区，一个小时左右都可以利用到高速公路。当时提出11000公里的高速公路计划，在内阁审议时已经被缩短到7300公里。后来日本政坛发生政权转换，有很多建设项目又都暂时搁置冻结了。

在构造多级分散型国土的同时，第四次全国综合开发计划还提出一个目标，要把东京打造成国际金融中心。这就需要很多高级的写字楼，所以当时形成了建筑热潮。第四次计划实施期间正值日本泡沫经济时期，也就是说，这个规划进一步让泡沫经济的热度升温了。

大地震促推“多轴型的国土构造”

1998年制定的第五次全国综合开发计划（即21世纪国土宏伟蓝图），其出发点是要应对世界正在发生的变化，打破原来的行政区划。其思路不是延续以往的规划，而是基于一个新的理念去制定规划。这一新的理念就是“国土轴”，提出要打造“多轴型国土构造”。

第五个计划的核心内容是在日本列岛打造四个轴：西日本国土轴、东北国土轴、太平洋新国土轴、日本海国土轴。即除了以东京为中心的主轴外，再做三个轴，特别是靠日本海这边，与太平洋带状地区并列做一个轴。

1995年日本发生阪神大地震。这次大地震把当时沿着太平洋布局的主轴拦腰切断，日本经济在地震之后大概三个月里，出现停滞状态。阪神大地震发生于1月17日，此后新干线一直无法运行，直到4月15日才重新开通。日本经济一度过度依赖这一条主轴，一旦中断，经济活动就完全处于停顿、瘫痪的状态。因此规划部门认为，不能完全依赖这一根轴，而要在日本海设置并列平行的轴，且应该再做三根，形成四个轴。原来是直列的，现在要做成并列的，这样就更加安全保险。这就形成了一个多轴型的国土构造结构。

基于这一理念，第五个计划推出了四大战略：一是多自然居住地区的创造;二是大城市的更新;三是地区联合轴的形成;四是要形成一个广域国际的交流圈。在广域国际交流圈战略中，提出了东亚地区一日交通圈的设想，即东亚的各主要城市之间一天之内即可到达。

以紧凑化、网格化战略应对人口减少

馆逸志认为，在制订第六个全国综合发展计划时，日本正面临与以往不同的背景：一是2011年东日本大地震后，日本未来发生大的板块型地震的可能性还很高。而更大的背景是日本自2008年迎来人口高峰之后，转入人口减少时期。

日本人口自明治维新以后呈现急速上升的曲线，于2008年达到峰值，到现在出现一个很大的转折点，进入人口急速下降时期。虽然日本政府采取的鼓励生育政策可以让这个速度稍微放缓一点，但整体曲线无法改变。馆逸志说，为了应对这个趋势，日本在考虑第六次全综计划制定时力图跨度更大一点，延伸到2050年。

他说，有人认为古代日本人也不多，当时也是一个稳定的社会，现在人口减少只不过又回到了原来的状态，没什么不好。其实这个想法是不对的，因为在人口增加的状态下，老年人少，年轻人多，劳动人口的比例是很高的。相反，日本现在进入人口减少的时期，老年人越来越多，年轻人越来越少，劳动人口的比例也在急速下降。世界许多国家，特别是亚洲很多国家也面临同样的情况，日本是跑在最前面的领跑者。

人口减少在空间上的体现，是日本六成以上的地方到2050年人口将要减半，那时人口还会增加的只是大城市地区。这是日本国土构成条件的一个巨大变化。

针对这种变化，日本未来国土规划的关键词，一是紧凑化，二是网络化。像一些偏僻的农村、山区、岛屿的人口会越来越少，剩下的多数都是老年人。在这些地方，商业设施、金融机构、加油站等，要维持下去将会很困难。为了保持这些地方还能够维持基本生活的服务，就要形成一个基地。集中在一个地方，建立新型服务设施基地，比如以火车站或高速公路的一个枢纽为中心，把商业设施，商店、加油站、银行、医院等公共服务功能集中在一起，周围是分散的村落。这些村落要单独维持各自的公共服务是很困难的，成本太高。由公共交通将这些村落串连起来。

馆逸志说，相反，像东京、名古屋、大阪这些大城市，都是高效集约型的城市，城市交通网络非常发达，竞争力是很高的。现在计划要建设磁浮式高速铁路来连通这些大城市，使之更具吸引力。计划修建的磁浮新干线可以让东京、名古屋、大阪之间分别都在一个小时就能到达。把这几个大城市连在一起，形成一个拥有六千万人口的超大城市群。

在现实生活中，城市的很多服务，如大学、好的医院、博物馆、美术馆，包括像星巴克这样的咖啡馆等休闲场所，非常重要。如何维持这些服务，同时保持合算的成本产出，需要有多少人口积聚才行呢？馆逸志说，根据试算，起码得有30万人的规模。如日本的松江市、米子市等，现在人口在30万左右，因此这类服务设施能够维持下去。但到2050年，这些区域的人口就都将低于20万，高端的城市服务功能便不再合算。

馆逸志说，如果用高速交通网络把两个或数个城市连接在一起，形成一个一体化的商业圈，人口加起来可以超过30万，上述城市高端服务功能就可以维持下去。因此，日本今后国土规划的关键词就是紧凑化和网络化，即：把大城市连接起来成为超大城市圈，和全球各国能够连通。在位于超大城市圈中间的地方城市中，选择一些核心城市，让它们彼此连接，形成一定规模，以保持现有的城市高端服务功能。在偏远的农村、山区，保证最低限度的生活服务，建设一个中心基地，并通过交通网络把村落给连在一起。