也谈西汉“绥和改制”前的二府关系

刘　鹏

(南京师范大学 社会发展学院,江苏 南京 210097)



也谈西汉“绥和改制”前的二府关系

刘鹏

(南京师范大学 社会发展学院,江苏 南京 210097)

摘要：绥和改制前，只有丞相和御史大夫分别开府，“二府”关系较为复杂。御史大夫升任丞相的“制度”有一个发展的过程，自西汉昭帝时起，至哀帝完全确立正式的三公制前，当丞相出现更替时，如果时任御史大夫还履行着正常的行政职能，则只有御史大夫才能升任丞相。御史大夫不完全是“宰相之副”，他的某些行政权力甚至超越了丞相。但也不可过高估计其权力，二者更多意义上是一种有差别的并列关系，以及在强权君主掌控下才显得较强的平衡关系。

关键词：绥和改制；丞相；御史大夫；二府关系

汉承秦制，在中央确立了以丞相为首的三公九卿制，只有丞相和御史大夫分别开府，因此西汉有“二府三公”之称。但是，“讲秦汉的中央官，历来爱讲‘三公’、‘九卿’，其实是很不确切的”[1]3。三公权力如何，二府之间的关系怎样，这是备受学界关注的问题，目前已经取得了可观的研究成果。

安作璋、熊铁基认为，御史大夫的职权和地位都很隆重，仅次于丞相，因此握有考课、监察和弹劾百官之权，这种权力有时甚至超越丞相；御史大夫和丞相，其职权既相辅助，又相制约[1]51。钱穆则认为，御史大夫隶属于宰相[2]6。万昌华认为，秦汉时期，只有丞相和御史大夫才算得上具有宰相职权的人，二者在更多意义上是一种并列与平衡关系；西汉前期，虽然当时丞相处置政事的权力很大，但他们不过是君主手中被利用的工具，是一种被信托权力[3]99。张忠炜则认为，名副其实的三公出现于绥和改制时，改制前的三公是以丞相为主的阶段；西汉太尉一职不常设，御史大夫的官秩又低于丞相，所以三者地位、权力并不平等；改制后至东汉末，是地位与权力平等、鼎立的三公阶段[4]63。

上述学者关于三公职权和二府关系的论述对本研究深有启发，但诸说亦不乏偏颇之处。本文拟在以上研究的基础上，对此问题作进一步探讨。

一、西汉“绥和改制”前的二府

“暨秦兼天下，建皇帝之号，立百官之职，不师古，始罢侯置守。太尉主五兵，丞相总百揆。又置御史大夫，以贰于相。”[5]106秦一改以往的分封建国之策，在全国范围内实行郡县制，并设置以丞相为首的中央官制。汉兴以后，“因循而不革，明简易，随时宜也”[6]722，最高官职仍是丞相、太尉①和御史大夫。成帝绥和元年(前8)，初赐大司马印绶，设置官属，御史大夫亦改名大司空，二者都禄比丞相，史称“绥和改制”。此时的三公则如前述张忠炜所言，是“名副其实”。

(一)丞相

丞相是西汉最高的行政官员，“掌承天子助理万机”，其职权相当广泛，正如陈平所说：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”[7]2490具体说来，丞相的责任范围大体有“选用官吏之权、案劾百官与执行诛罚之权、主管郡国上计与考课之权、总领百官朝议与奏事之权、封驳与谏诤之权”[8]811-812。

“丞相府的属官，重要的是司直、长史，此外即是诸曹掾属。”[1]34长史有两个，秩千石，“类似相府的总管”；司直则是从武帝时开始设置的，秩比两千石，是丞相府的最高属官，主要职责是“掌佐丞相举不法”。另外，虽然丞相府吏员众多，名目也不少，但都没什么具体的记载，以致“丞相曹掾不可考”[9]670，有些只能从《汉书》中散见名目②。记载属官最为明确的还数东汉时太尉府的十三曹③。因此，吕思勉认为，“三公曹掾分职甚祥，疑本因丞相之旧也。”而钱穆则直接将东汉太尉府的十三曹视做汉代宰相的秘书处，他总结说：“十三曹的权位也很重，汉代一切实际事权，照法理，该在政府不在皇室，宰相才是政府的真领袖。”[2]3-5

然而，由于东汉实行正式的三公制，丞相职权被一分为三，加之尚书台对三公权力的严重侵夺，三公权力已大不如前。钱先生以东汉太尉府各曹职掌说明宰相之权重，是有待商榷的。另外，尽管吕思勉怀疑东汉时太尉的属官十三曹是“本因丞相之旧”，没有太多实据，但“由于东汉三公制下的太尉，尊于西汉丞相制下的太尉，故在西汉往往罢太尉属官归于丞相；而在东汉则丞相府之属官，又大都转归于太尉府”[1]78，也可以推测东汉时太尉的十三曹大体上体现了西汉丞相的列曹职掌，而且后者更有实权，权力范围也更大些。

(二)御史大夫

御史大夫，位上卿，秩中两千石。虽然是银印青绶，还算不上真正意义上的“公”，但它的地位高于九卿。其职责相当重要，“御史大夫内承本朝之风化，外佐丞相统理天下，任重职大，非庸材所能堪。今当选于群卿，以充其缺。得其人则万姓欣喜，百僚说服；不得其人则大职堕斁，王功不兴”[6]3391。

御史大夫的属官“有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章”[6]725。可见御史中丞是相当重要的，从其职权看，它主要是一个监察官。对于这两丞当作何解释，安作璋、熊铁基认为，“中丞当是一人。另一人或者即是御史丞，他虽然也是‘秩千石’，但其作用远不如中丞”[1]56，这种论断应该是很恰当的。御史丞领御史三十人留寺，理百官事。此外，御史大夫府还有符玺御史、治书御史、绣衣御史等主要属官和其他掾属④。

二、御史大夫升任丞相略探

汉哀帝时期，大司空朱博说：“故事，选郡国守相高第为中两千石，选中两千石为御史大夫，任职者为丞相，位次有序，所以尊圣德，重国相也。”[6]3405那么，这种御史大夫升任丞相的“故事”，在实际运作中又是怎样的呢？据《汉书》记载，从昭帝元凤四年(前77)王为丞相，一直到哀帝元寿元年(前2)孔光当丞相为止(此后改丞相为大司徒、复御史大夫为大司空，正式建立三公之制)，一共有18人19次为丞相(其中孔光二度为相)，共有14人任职前的官职为御史大夫，仅5人为其他官职，具体情况详见表1。

表1非御史大夫升任丞相表(汉昭帝时期至绥和改制前后)

升任丞相者始升任年份升任前官爵升任前在位时间最近的御史大夫韦贤前71年长信少府田广明王商前29年右将军尹忠张禹前25年诸吏散骑光禄大夫张忠翟方进前15年执金吾翟方进孔光前7年左将军何武

资料来源：《汉书》卷19《百官公卿表》那么，为什么最终是这五人升任丞相，而不是当时的御史大夫呢？

首先，关于长信少府韦贤，据《汉书·百官公卿表下》(以下简称《公卿表》)记载，元平元年(前74)，“九月戊戌，左冯翊田广明为御史大夫，三年迁为祁连将军”[6]799。本始三年(前71)，“六月己丑，丞相义薨。甲辰，长信少府韦贤为丞相……六月甲辰，大司农魏相为御史大夫，四年迁”[6]801。另据《汉书·酷吏传》载：“(田广明)代蔡义为御史大夫……岁余，以祁连将军将兵击匈奴，出塞至受降城。”[6]3664对于田广明为祁连将军的时间，《酷吏传》记载是“岁余”，《公卿表》则是“三年”，前者叙事，纪年从简，后者专记职位交接，纪年严谨，故“三年”应更为确切。由此推知，丞相蔡义死时，田广明已经迁为祁连将军，很可能领兵在外，朝中御史大夫的职位是空缺的。因此，蔡义死后十五天的甲辰日，丞相之位由韦贤接任。同一天，魏相也升任御史大夫。

其次，关于右将军王商，《公卿表》记载，建始三年(前30)，“十月乙卯，诸吏左曹光禄大夫尹忠为御史大夫，一年，坐河决自杀”[6]824-825。建始四年，“三月甲申，右将军王商为丞相……十一月壬午，少府张忠为御史大夫，六年卒”[6]825。尹忠于建始三年十月当上御史大夫，一年之内就“坐河决自杀”了，因此可以认为，建始四年三月甲申时，名义上还在御史大夫任上的尹忠，由于黄河决堤的罪责，已经被剥夺了升任丞相的资格，朝廷就任命右将军王商为丞相了。此后尹忠自杀，张忠接任御史大夫。

再次，关于张禹，河平四年(前25)，“四月壬寅，丞相商免。六月丙午，诸吏散骑光禄大夫张禹为丞相”[6]829。而建始四年(前29)十一月壬午，少府张忠为御史大夫，六年卒。又“四月癸卯，侍中太仆王音为御史大夫”[6]829-830。按此记载，王商被免相时，张忠仍为御史大夫，一直到两年后卒于任上，由王音接替。按理，由时任御史大夫张忠出任丞相是没有问题的，却由张禹接任，这确实是个例外。然而，史书上鲜有关于张忠的记载，其原因难以探究。张禹身为帝师，而成帝“富于春秋，方向经学，敬重师傅”[6]3348，从这里倒可以略窥个中缘由。

另外，关于执金吾翟方进，《公卿表》记载，永始二年(前15)，“十月己丑，丞相宣免，十一月壬子，执金吾翟方进为丞相……三月丁酉，京兆尹翟方进为御史大夫，八月贬为执金吾。十一月壬子，诸吏散骑光禄勋孔光为御史大夫”[6]834-835。这里情况就更明确了，十一月壬子，翟方进和孔光分别升任丞相和御史大夫。而就在三个月前的八月里，翟方进才从御史大夫的位上被贬，相关资料也表明此后的三个月里没人做过御史大夫。因此，十一月壬子之前的三个月里，御史大夫的职位应处于空缺状态。当丞相薛宣被罢免时，曾官至御史大夫的翟方进便成了最佳人选。

最后，关于左将军孔光，《公卿表》记载，绥和元年(前8)，“三月戊午，廷尉何武为御史大夫，四月乙卯为大司空，一年免”。绥和二年，“二月壬子，丞相方进薨。三月丙戌，左将军孔光为丞相……十月癸酉，大司马丹为大司空，一年免”[6]843。何武于绥和元年三月为御史大夫，一年即遭罢免，说明在翟方进死时，何武要么刚被罢免，要么已经处于弃用状态，直到次年十月师丹为大司空，御史大夫(大司空)的职能才得以恢复正常。因此，又可以看到一个非御史大夫(大司空)升任丞相的例子。

综上可知，由非御史大夫直接升任丞相的情况，一般多是在御史大夫出现空缺，或时任御史大夫被剥夺了正常的行政职能时发生的。由此可见，自西汉昭帝时起，至哀帝完全确立正式的三公制前，当丞相出现更替时，如果时任御史大夫还处于正常的行政状态，则只有御史大夫才能升任丞相。成帝时期的薛宣就是一个很典型的例子，“上(成帝)然之，遂以宣为御史大夫。数月，代张禹为丞相”。薛宣能够在当上御史大夫后“数月”即升任丞相，可见这种没有明文规定的接替方式确实是作为一项规则在实行的。

至于为何要选择“任职”的御史大夫继任丞相，这与御史大夫在群僚中的独特地位有极大关系：“御史(指御史大夫)之官，宰相之副，九卿之右，不可不选。”[6]2912-2913因此，绥和改制后，大司空朱博就说：“今中两千石未更御史大夫而为丞相，权轻，非所以重国政也。”[6]3405这番言论道出了改制前三公官制的某些优越之处。难怪当时已经当上“增奉如丞相”“与丞相同位”的大司空的他仍向哀帝上奏“愿尽力，以御史大夫为百僚率”[6]3405。只是由于时代的变化，这种官制经历了短暂的恢复后，就再也没有出现过。

另外，从开国丞相萧何至武帝最后一任丞相田千秋，一共25位，其中只有8位任职前为御史大夫。而且在武帝时期公孙弘出任丞相前，丞相多由列侯出任，所谓“先是，汉常以列侯为丞相，唯弘无爵……其后以为故事，至丞相封，自弘始”[6]2620-2621。可见，武帝朝前后丞相的任用情形是很有差别的。由御史大夫升任丞相的“制度”有一个发展的过程，从昭帝以后几乎就成为定制了。

三、御史大夫和丞相的地位与权限关系

从法理上讲，丞相的职权无所不包，辅佐天子处理各种政务。但可以想见，丞相府也不可能对所有类型的政务都拥有最高的行政职权，毕竟会在某些方面有所侧重，在某些方面有所权轻。正如安作璋、熊铁基所讲：“御史大夫主管图籍秘书，四方文书，熟知法度律令，因此还握有考课、监察和弹劾百官的权力，这种权力有时候甚至超越丞相。”[1]51在某些行政运作中，御史大夫的确不完全是“宰相之副”。但值得注意的是诏书的下达方式。

据《汉书·高帝纪》载：“布告天下，使明知朕意。御史大夫昌下相国，相国酂侯下诸侯王，御史中执法下郡守。”[6]71《史记·三王世家》载：“六年四月戊寅朔癸卯，御史大夫汤下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守、诸侯相，丞书从事下当用者。”[7]2553这就是说，皇帝的诏书在下达时，由御史大夫转承，然后才下达丞相。这种下达方式，从出土材料中也得到了印证。

日本学者大庭脩通过内蒙古额济纳河流域两岸汉代遗址的木简复原了一份元康五年(前61)发出的诏书。该诏书共由八枚简组成，其中第四至第八枚是命名传达执行诏文的文字。第四简是由御史大夫转至丞相；第五简是由丞相转至车骑将军、将军等中央政府各机关以及郡太守、诸侯相。大庭脩认为，它所反映的是“实际上的具体计划的原案。这就是说，一般认为，御史府大概是负责制订政务执行原案的机构”[10]36。由这种制诏的转承关系和其反映的职责可以想见，御史府的确具有某些重要的专门执掌，况且丞相与御史大夫分别开府，如果二者真是正副级或上下级的关系，也没有必要将诏书先下达给御史府，再转承至丞相府。由此可以认为，“御史大夫隶属于宰相”的说法是可以商榷的。

然而，尽管御史大夫的职权和地位都很隆重，但从法理上讲，御史大夫和丞相还是很有差距的。有学者引用“汤每朝奏事，语国家用，日旰，天子忘食。丞相取充位，天子事皆决汤”[6]2641来说明御史大夫可以制约丞相，但张汤作为有名的酷吏，当时正受到武帝的重用和宠幸，“汤尝病，上自至舍视，其隆贵如此”[6]2641。而且武帝作为一个强权君主，设立“中朝”，大力压缩丞相权限，且使其多不能善终，“李蔡、严青翟、赵周、石庆、公孙贺、刘屈氂继踵为丞相。自蔡至庆，丞相府客馆丘虚而已，至贺、屈氂时坏以为马厩车库奴婢室矣。唯庆以惇谨，复终相位，其余尽伏诛云”[6]2643。宠幸御史大夫张汤，也正起到了限制相权的作用。因此，出现这种情况更多地是由当时的人事决定的，与制度并无太大关系。

更有学者引用“(萧望之为御史大夫)，侍谒者为望之道延寿在东郡时，放散官钱千余万。望之与丞相丙吉议。吉以为更大赦，不须考。会御史当问事东郡，望之因合并问之”[6]3214一事来说明御史大夫和丞相之职权“既相辅助，又相制约”[1]51。这里说的是御史大夫萧望之和丞相商议，结果萧望之不赞同丞相的意见，还是按照自己的意愿行事。但应明确，丞相丙吉“居相位，上(尚)宽大，好礼让”[6]3145，而萧望之则是“上(元帝)以望之意轻丞相”[6]3280，所以出现上述情况很正常，基本上是他们的性格和行事风格决定的，并不能和二者的职权大小画上等号。

万昌华认为，丞相和御史大夫才算得上具有宰相职权的人，二者在更多意义上是一种并列与平衡关系。如果说是并列，那也是一种有高低差别的并列；如果说是平衡，那也是只有在强权君主掌控下才显得相对较强的平衡关系。至于万昌华说他们“不过是君主手中被利用的工具，是一种被信托权力”[3]99，刘泽华则认为“二者在本质上都是君主的办事机构”[12]15，这一类的观点显然也有些过犹不及。他们把西汉完全说成是一种君主专制的时代，从而严重忽视了以“三公”为首的官吏的职权在法理上的保障性。

注释：

①太尉“掌武事”，与丞相同位，金印紫绶，地位崇高。但时置时废，不如丞相那样固定。正如安作璋、熊铁基两位先生所说：“总的来说，西汉时代，太尉一官基本上是属于皇帝军事顾问性质，很少实际的军事职务，所以太尉的官属也较少。有时并入丞相府。就是其本职也是或置或省，大抵有军事则置，事毕即省。”(参见安作璋、熊铁基的《秦汉官制史稿》，齐鲁书社1984年版)因此，尽管太尉是“三公”之一，但本文不作重点讨论。

②可以散见的名目有：丞相徵事(《昭帝记》)、丞相史(《沟洫志》)、丞相少史(《昭帝记》)、东曹、西曹(《丙吉传》)、奏曹、集曹(《匡衡传》)、议曹(《翟方进传》)、侍曹(《陈遵传》)、主簿、从史(《匡衡传》)、丞相属(《地理志》)、大车属(《郑崇传》)等等。

③《后汉书·百官一》注引《汉旧注》曰：“西曹主府史署用。东曹主二千石长史迁除及军吏。户曹主民户、祠祀、农桑。奏曹主奏议事。辞曹主辞讼事。法曹主邮驿科程事。尉曹主卒徒转运事。贼曹主盗贼事。决曹主罪法事。兵曹主兵事。金曹主货币、盐、铁事。仓曹主仓谷事。黄阁主簿录省从事。”

④其他掾属，见于《汉书》者，还有御史掾(《杜延年传》)、主簿(《孙宝传》)、少史(《萧望之传》)、御史属(《谷永传》)、柱下令(《高帝记》)、御史中丞从事(《余定国传》)等。

参考文献：

[1]安作璋，熊铁基.秦汉官制史稿[M].济南：齐鲁书社，1984.

[2]钱穆.中国历代政治得失[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2001.

[3]万昌华.秦汉以来中央行政研究[M].济南：齐鲁书社，2012.

[4]张忠炜.秦汉史十二讲[M].北京：中国国际广播出版社，2009.

[5]杜佑.通典[M].北京：中华书局，1984.

[6]班固.汉书[M].北京：中华书局，1962.

[7]司马迁.史记[M].北京：中华书局，2013.

[8]白寿彝.中国通史[M].上海：上海人民出版社，1995.

[9]吕思勉.中国制度史[M].上海：上海教育出版社，1985.

[10][日]大庭脩.秦汉法制史研究[M].林剑鸣，译.上海：上海人民出版社，1991.

[11]张家山二百四十七号汉墓竹简整理小组.张家山汉墓竹简〔二百四十七号墓〕(释文修订本)[M].北京：文物出版社，2006.

[12]刘泽华，等.专制权力与中国社会[M].长春：吉林文史出版社，1988.

【责任编辑：刘圆圆】

中图分类号：K234

文献标识码：A

文章编号：1672-3600(2016)02-0052-04

作者简介：刘鹏(1989—)，男，湖北孝感人，硕士生，主要从事秦汉史研究。

收稿日期：2015-11-10