钦江流域生态补偿机制建设初探

吴丽军　　陈小燕（.钦州市水利局　广西　钦州　535000.钦州市金海水电建筑工程有限公司　广西　钦州　535000）

钦江流域生态补偿机制建设初探

吴丽军1陈小燕2
（1.钦州市水利局广西钦州535000
2.钦州市金海水电建筑工程有限公司广西钦州535000）

生态与经济的和谐共存长期以来一直是社会各界关注探究的热点之一，为更好的推动广西钦江流域沿岸地区生态环境与社会经济的共同发展，文章从钦江流域的生态补偿机制构建出发，从生态补偿机制创建的意义、主客体的确定、补偿方式多个方面对钦江流域生态补偿机制创建展开探究，并结合自身经验对如何合理构建钦江流域生态补偿机制从协调体系、监管体系、立法、市场化建设等多方面提出见解，为钦江流域生态补偿机制的有效创建提供指导和帮助。

钦江流域；生态补偿；意义；机制创建；对策

1　流域生态补偿机制概述

生态补偿最早源于“自然生态补偿”（naturalecologicalcompensation）一词，经过多年发展研究，对生态补偿的定义一直众说纷纭，国内众多学者从不同角度对其内涵展开过研究。武汉大学吕忠梅教授从政策体系角度出发，指出生态补偿是对因环境保护而丢失发展机遇的地区进行的财力、物力补偿和政策优惠，以及为加强环保意识，提示环保技术而产生的科研、教育支出；北京师范大学毛显强教授从外部性角度出发，指出生态补偿是指借由对保护（损害）环境资源的行为实施补偿（收费），从而提示其收益（成本），实现对保护（损害）行为主体的刺激，促使其增加（减少）其行为的所引起的外部经济性（外部不经济性），进而实现对资源的有效保护。政法大学马燕教授从立法的角度出发，指出生态补偿是为维护固有生态利益，实现生态与社会和经济的和谐共处的目标，而对所有会损失生态效益的行为予以纠正和弥补而开展的活动。

这些观点从不同角度充分阐述了生态补偿所具备的内在含义，为我国各地生态补偿机制的建设提供了有力的理论指导，为缩短区域发展差距，构建和谐社会提供了坚实基础。

2　钦江流域概况

钦江是钦州母亲河，发源于广西灵山县境平山乡的百牛岭，流域面积2457km2，跨越灵山县、钦南区、钦北区、钦州城区、钦州港经济技术开发区19个乡镇（街道办），灌溉3.33万hm2良田，是钦州千百年来欣欣向荣发展的源泉。钦江属桂南诸小河流之一，独流入海。发源于灵山县平山镇东山山脉东麓白牛岭，流经平山、佛子、灵城、三海、檀圩，折向西南，经那隆收纳那隆水，到三隆又收纳太平水，后经陆屋镇与旧州江（当地又称小西江）汇合，流入钦北区，经青塘、平吉、久隆、钦城区、沙埠、尖山镇后在九鸦村注入茅尾海。钦江在陆屋镇以上称呜珂江，陆屋镇以下称钦江。钦江干流全长195.26km，集水面积为2391.34km2，干流坡降0.32‰，流域多年平均径流量为22.11亿m3。钦江青年水闸至入海口属感潮河段，潮汐现象明显。

钦江流域形状为狭长形，长约130km，宽8～22km，其地势为东北部高，西南部低，地形为舟形。除流域出口外，其它三面高，中间低，西南部为钦江下游的滨海平原，海拔在1～6m之间。主要有灵山河等10条较大支流。

3　创建钦江流域生态补偿机制的意义

3.1有助于钦江流域的长久可持续发展

流域作为以水为核心的动态生态系统，是两岸及上下游之间紧密连接的渠道。现阶段，我国流域管理主要依据行政区域实施分割管理。多年来，钦江上游地区为保护流域生态环境，确保水资源的长久可持续使用，投入大量人力、财力、物力开展流域生态保护建设。同时，为有力保护流域生态，钦江上游地区严格限制污染型企业的发展，使得整个区域的工业化与城市化进程严重滞后，社会经济长期不振。面对这一现状，若无法及时有效的建立科学、合理的流域生态补偿机制，必将会对上游地区生态环境保护的积极性造成严重打击，进而最终导致流域生态环境质量的整体下降。通过构建生态补偿机制，可明确流域上下游之间的权利与义务，充分激励上游开展生态保护建设的热情，从而为整个流域的长久可持续发展提供动力。

3.2可推动流域上下游协调发展

长期以来，钦江上游地区为推动流域生态环保建设损失了大量发展契机，加之生态保护投入的不断加大，钦江上下游地区间经济发展差距不断加剧。根据不完全统计，2010年以来，钦江上游地区城市人口GDP指数仅为钦江下游地区人口GDP指数的0.25倍。上游地区有着强烈的加速城市化与工业化进程的渴求，同时将流域环境保护建设的职责全部交由上游地区而不需下游地区承担应负的义务也是不公平的。为此就必须通过构建完善的流域生态补偿机制，明确上下游间的权利与义务，加强彼此沟通，进而推动流域上下游的协调发展。

4　钦江流域生态补偿机制的创建

4.1生态补偿机制主客体的确定

流域生态补偿机制主客体的确定，就是明确谁对谁负责的问题。对于钦江流域生态补偿而言，其主体应包括一切自流域水资源获得收益的群体及一切生活、生产过程向流域排放污染物的两部分群体。客体则是指开展流域生态环境建设，为实现流域水资源长久可持续使用而做出牺牲和贡献的地区，也就是钦江流域上游地区，主要在灵山县境内。这些地区为为保护流域生态环境失去大量发展契机的同时还投入了大量人力、财力和物力，下游地区作为直接受益者理应承担相应的补偿责任。

4.2流域生态补偿的方式

流域生态补偿的方式可以划分为资金补偿、智力补偿、政策补偿、产业补偿等多种类型。具体实施时可依据当地具体的社会经济条件，采取一种或多种相结合的补偿方式。

（1）资金补偿

资金补偿作为最为常见且最为迫切的补偿方式，可通过征收生态补偿税、创建补偿基金、推广优惠信贷等手段予以实现，具有灵活多变的特点，适用于各种尺度的生态补偿机制。钦江流域上游生态环境保护建设主要受益群体为钦江下游地区与国家，因此两者均为生态补偿主体。其提供的补偿基金必须严格遵守“专款专用”原则，对上游地区污染防治、环保节水、生态移民等措施的开展实施补偿，从而借由资金补偿缓解上游地区生态保护与经济发展的压力。

（2）智力补偿

智力补偿是指补偿者针对受补偿地区开展智力服务，提供无偿的技术咨询、指导服务，为受补偿地区培养和输送各类技术、管理人才，从而推动受补偿地区生产技能、生产工艺和生产管理水平的全面提升，是确保钦江流域上游快速发展的必要基础。

（3）政策补偿

政策补偿是指由中央政府或省级政府对市级政府赋予的权利与机会补偿。受补偿群体在政策范围内，运用政策赋予的各种优惠，制定众多针对性措施，募集资金并促进区域发展。在钦江流域生态补偿中，政府可依据钦江上游地区生态环境特点与当地经济发展现状，制定各类针对性经济优惠政策和市场补偿政策，全力培育水权交易市场，并大力支持异地发展政策与技术补偿政策，从而增强外来资金投资动力。

（4）产业补偿

产业补偿是指借助经济发展梯度实现产业的转移，进而达成生态补偿的目的。钦江流域作为互通的有机整体，政府必须充分考量整个区域内的资源配制与产业分布，将下游地区提供的生态补偿落实到具体的产业项目上，而上游地区则应构建完善的产业平台，全力吸引资源节约型的低污染高技术产业的汇集，进而构成密集的产业集群，推动上游区域发展。这种方式本质而言属于“造血式”补偿，是钦江流域上游地区实现自主补偿，缩短上下游经济发展差异的有效手段。

5　构建合理钦江流域生态补偿机制的对策建议

5.1构建有效的上下游协调体系

钦江流域上游地区的生态环境建设在惠利钦江上游地区的同时，亦为钦江下游地区乃至整个社会带来了巨大实惠。钦江流域上下游地方政府必须充分发挥自身的协调沟通效用，通过行政、法律、经济等多种途径，全力保障钦江流域生态环境建设的长久可持续发展。钦江流域生态补偿机制，涉及广州全省各地多级政府，省级政府应当积极指导，构建惠及沿江所有地区的流域发展磋商平台，并组建专门的钦江生态补偿协调委员会，汇同环保厅、农业厅、水利厅多方力量，构建其合理、完善的流域上下游协调体系，为生态补偿机制的有效创建奠定优良基础。

5.2创建合理的补偿费监管体系

钦江流域生态补偿费监管体系应当包括补偿费征收监管机制与补偿费使用监管机制两部分内容。由省环保厅和水利行政部门共同组建监督管理体系，对整个钦江流域水资源开发使用中的生态环境破坏行为、水资源获益行为及个人或群体损失行为予以合理的费用征收或损失补偿。同时针对生态补偿费设立专款账户，坚持“专款专用”原则，完善对补偿费使用状况的监管。具体操作上，可将钦江流域生态补偿专项费用先存入生态补偿委员会下属的专用账户，由钦江流域上下游各地政府共同监管。受补偿方需使用补偿费时，必须充分依照相关生态环境保护规划的有关规定，以具体项目为依托进行申报，在经由监管方代表审批通过后方可使用。与此同时，政府还应创建钦江流域生态补偿资金使用考核评估体系，定期对各项补偿金的落实到位情况和具体使用情况进行严格的考核评估，从而使补偿金充分发挥应有的生态保护功效。

5.3构建生态保护效益与损失评估机制

为充分确保钦江流域生态环境保护建设的高效高质，保障生态补偿机制得到切实有效的落实，政府必须构建合理的钦江流域生态保护效益与损失评估机制，聘请专业的权威评估机构，不定期对整个钦江流域特别是上游地区生态环境保护建设的效益及损失进行全面评估，实现对各项生态保护活动功效的及时了解，以便能够更好的采取有力的行政手段对钦江流域生态环境的保护建设进行调整和修正。

5.4完善生态补偿立法

现阶段，我国在生态补偿领域的立法进程十分缓慢，众多生态补偿实践行为存在无法可参、无律可依的尴尬局面。但生态补偿机制的有效落实和环境管理的顺利开展又无法脱离法律的强力支持，因此生态补偿立法成为迫在眉睫的问题之一。对此，我国应当积极加速生态补偿立法进程，以法律形式对生态补偿的范围、对象、补偿主客体的责任和义务、补偿方式和途径、补偿标准等加以明确。与此同时，从法律角度对环境保护中中央政府与地方政府的关系和各自的职责予以明确规定。具体实施步骤上，首先国务院应尽快出台有关生态补偿的指导意见，随后在此基础上，加以完善出台相关的补偿条例，最后则进一步完善，出台相关的《生态补偿法》。

5.5培育生态补偿市场化机制

现阶段，我国已开展的所有生态补偿实践多采取以政府补偿为主导的形式，生态补偿的市场化建设尚处于半启蒙状态，同欧美发达国家存在着较大的差距。但随着我国市场经济化建设的不断深化，市场补偿必将成为我国生态补偿发展不可逆转的趋势。有鉴于此，在钦江流域生态补偿机制的创建中，政府在合理运用政府补偿机制的同时，还应大力发展市场补偿机制，积极构建水权交易、排污权交易等市场补偿新模式。与此同时，还应大力开展有关生态服务功能的宣传、教育活动，通过有关部门对生态服务产权加以明确并在国家允许范围内构建生态补偿协商平台，积极鼓励和引导钦江生态补偿机制相关利益群体自主参与到生态补偿体系中，从而为钦江流域生态环境的长久可持续发展保驾护航。

6　总结

近年来，随着重大水污染事件的频发和人们对水资源需求的不断增多，流域生态补偿机制的建设成为人们关注的焦点，这不仅有助于实现流域生态环境的长久可持续发展，同时也是构建现代化和谐社会的必要保障。本文以广西钦江流域生态补偿机制建设为对象，对流域生态补偿从多个角度进行了全面详实的分析，对于推动钦江流域乃至我国其他流域生态环境保护建设的高效、高质开展有着积极的指导意义。陕西水利

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（责任编辑：李蕊）

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