“十三五”农村饮水提质增效工程融资模式探讨与分析

孙所英　张　勇　牟同峰

(1.滨州市簸箕李引黄灌溉管理局， 山东 滨州　256600；2.滨州市水利局， 山东 滨州　256600)



“十三五”农村饮水提质增效工程融资模式探讨与分析

孙所英1张勇2牟同峰2

(1.滨州市簸箕李引黄灌溉管理局， 山东 滨州256600；2.滨州市水利局， 山东 滨州256600)

保障农村饮水安全是一项长期任务，“十三五”期间，按省市规划要求，实施农村饮水提质增效工程，使广大农村居民喝上更加方便、更加稳定、更加安全的饮用水。任何项目的实施，资金是建设的基础，是项目得以实现的保障，本文结合滨州市饮水工程中存在的问题和管理情况，重点论述了几种饮水融资模式。

十三五； 农村饮水安全； 提质增效； 融资模式

水是生命之源，是人类生存、社会发展的必要条件。没有水的安全，就没有人类的健康、社会的稳定和经济的可持续发展。随着经济的快速增长和人口的不断增加，水资源短缺、环境污染加剧，保障和提升饮水安全、大力实施饮水安全项目成为社会发展的关键。本文以山东省滨州市为例，分析了滨州市农村饮水安全现状，结合饮水工程中存在的问题和管理情况，重点论述了几种饮水融资模式。

1　饮水安全历程及现状

滨州市地处鲁北平原、黄河下游，土地总面积94.53万hm2。东与东营市接壤，南和淄博市毗邻，西同德州市、济南市搭界，与河北省隔河(漳卫新河)相望，是山东的北大门。全市辖10个县区，总人口373.16万，其中农村人口289万。

滨州市全市范围内深层地下水氟、碘严重超标，黄河以北地区大部分为苦咸水，以南浅层地下水近来也受到了工农业污染，可饮用水源只有黄河水和南部山前冲积区的地下水。解决农村吃水问题，一直是滨州各级党委政府的一件大事，也是社会各界关注的焦点。长期以来，为彻底解决农村饮水不安全问题，各级党委政府带领人民群众不断探索实践，农村饮水工程建设主要经历了以下发展阶段。

1.1打深机井

20世纪70年代初，沾化、无棣两个沿海县开始打深机井，开采深层地下水。由于当时对饮用氟、碘含量严重超标水的危害认识不足，出现了甲亢病、糠骨病、氟斑牙病疫区，深井供水不得不强制封停。

1.2修防渗坑塘、采用屋顶接蓄水

20世纪80年代，在有地表水源的地带，开始建设防渗坑塘，在部分偏远村庄采用屋顶接蓄水和电渗析技术处理饮用水，这些措施曾一度发挥作用。但是，由于工程质量、水源、水质等条件限制，多数工程早已报废。

1.3利用平原水库，实施集中供水

截至目前，全市累计完成投资16亿多元，建成库容在500万m3以上的平原水库农村供水工程21处，每个行政县区均有两座库容在千万立方米以上的水库，206.3万农村居民喝上了以平原水库为水源的自来水，占全市农村人口的79%，农村自来水普及率达到98%。黄河以北县区全部实现了平原水库城乡一体化供水，加上黄河以南山区建成的机井联村集中供水工程，全市集中供水人口达到82%，位居全省前列。

2　“十三五”农村饮水规划与发展

滨州的饮水安全平原水库建设在全省起步早、推进快，取得了一些成绩。但农村饮水安全工作是一项长期的民生工作，随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，人民群众对饮水安全的关心度和要求不断提高，农村饮水安全工程建设面临新形势和新问题，不容松懈。

2.1“十二五”存在问题

县(区)之间平原水库规模化供水发展不平衡，黄河南北差距较大；现有的供水工程普遍存在建设标准低、设备老化、管理不规范、水处理工艺落后、水质合格率低等问题；有相当数量的已建单村饮水工程标准低、质量差，持续、稳定、安全供水的能力较弱，有的已经不能正常供水，甚至报废；新水源地建设难度大、进度较慢；信息化建设起步晚、起点低。以上问题主要原因是平原水库规模化供水起步早，受当时资金、技术等条件限制，设备标准低，工艺相对落后，新水源地征地难度大，土地手续难办等。

2.2“十三五”发展规划

2.2.1坚持农村、城乡供水“一体化”不动摇

扎实推进饮水安全平原水库建设，进一步提高平原水库集中供水覆盖面，实现每县区“两库两厂一张网”。

2.2.2坚持饮水工程高标准

高标准既包括工程设施的高标准，又包括供水水质的高标准[1]。重点实施好旧管网升级改造、单村机井供水水源转化、水厂能力建设和饮水水质提升工程，保证供水水质达到新颁布的水质标准。同时提高供水设施现代化水平，实现工艺设施的自动化控制和信息的自动化采集[2]。

2.2.3坚持饮水工程运作市场化

多渠道筹集资金，打造融资平台，工程建设和运营管理坚持按市场化规则运作，建立“政府宏观调控、准市场机制运作、现代企业管理”的运营模式，保证工程的持久运行。

2.3“十三五”建设方向

通过健全机制、强化管护等保障措施，充分发挥已建工程效益，综合采取新建、扩建、配套、改造、升级、联网以及加强农村水源保护、水质检测能力建设和开展水厂信息化试点等措施，进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、水质达标率和供水保证率[1]。

2.3.1重点发展规模化供水工程

通过新建、改扩建集中供水工程，改造、配套、联网现有小型分散工程等措施，解决早期建设的工程报废、工程标准低、规模小以及水污染、水源变化等原因出现的农村饮水安全不达标、易反复等问题。

2.3.2加强水质保障工作

对具有一定供水规模、水质净化处理不配套的工程，改造水质净化设施，配套消毒设备，规范使用水质净化消毒设施设备，解决水处理设施不完善、制水工艺落后、管网不配套等影响供水水质的问题。计划至2020年底，实现每县建立一处水质监测中心，并能够开展至少42项水常规指标检测。

2.3.3全面开展信息化建设

开展农村饮水安全管理信息系统、规模化以上水厂自动化监控系统和水质状况实时监测试点建设[3]。争取近几年逐步建立起覆盖全市范围的农村饮水信息化平台，进一步提升全市农村饮水安全工程建设和运行管理的整体水平。

3　“十三五”农村饮水提质增效工程融资模式

3.1继续加大政府财政投资

对于有着9亿农业人口的中国来说，农村饮水工程不同于城市供水，农村供水工程是农村基础设施的重要组成部分，是一项公益项目[4]，农村饮水的安全问题，关乎着9亿百姓的身体健康，政府更应作为一项民生工程大力支持。滨州市“十二五”以前的农村饮水工程大部以镇、村为单位修建，财政补助很少，至2015年底，滨州市实施农村供水工程共投入111314万元，其中中央投资14954万元，省级投资10414万元，地方配套及自筹85946万元，资金来源大多由农民群众自筹。

《山东省农村公共供水管理办法》指出：农村公共供水工程村内部分可以由村民委员会按照国家和省有关规定，在遵循村民自愿、量力而行的原则下，采取“一事一议”筹资筹劳等方式进行建设。农村公共供水工程入户部分，由农村居民自行筹资，建设单位统一施工建设。

在当前中国工业化发展中期阶段和全面建设小康社会的关键时期，对农村饮水工程，应坚持发挥政府公共财政投入的主渠道作用[5]，农村饮水问题解决好，农民的健康提升了，才能促进农村社会经济的快速发展。

3.2积极争取银行贷款资金

任何投资项目若要施行，投资收益必须高于投资成本，也就是说收益与成本之差——收益必须为正，投资者才会有兴趣去投资[6]，作为企业的银行也不例外。滨州市以前的农村饮水工程很少争取银行贷款，一是工程多为公益性项目，产权归属国有或集体，若贷款无法偿还时银行无制约办法，所以银行不愿发放贷款；二是工程产权不明，因是中央财政项目，工程建成后归属国家或集体所有，市县配套资金依赖财政支出或群众自筹解决，没有单位或建设者愿意采取银行贷款。

在如今水利建设资金多元化的时代，应积极争取银行“收益权”质押贷款[4]，使急需资金的饮水工程因获得银行贷款而新生，银行也从中获取利息，实现双赢。市辖无棣县地处滨州北部，临近渤海，地下水多为苦咸水，故在2000年左右开始修建平原水库与水厂，当时设计标准低，至今多数水厂、管网急需改造提升。2015年，无棣县根据国家有关政策法规，以未来5年水费收取权为质押权，向本县农业发展银行贷款1亿元用于农村饮水安全工程提升改造，改变农村饮水吃水困境，迈出了滨州市农村饮水工程实施银行贷款的第一步。

3.3开展饮水工程产权与管理改革

农村饮水项目有一部分来自中央、省、市财政资金，所以从项目初建开始就冠上了公益性的帽檐，很多村村通供水工程，由于建后疏于管理，最终导致无法运行而废弃。

3.3.1由乡镇水利站承担管理职责

乡镇水利站是国家水利基层服务机构，职责是服务于乡镇水利，既然饮水工程属国有，那么工程建成后移交乡镇水利站合情合理，这样国有资产既没有流失，又可服务于当地百姓，乡镇水利站也发挥了应有作用。

3.3.2成立专业供水管理公司

资金不愿投资水利的原因，除了是国有资产外，另一个原因就是建设周期长、回报率低，甚至只有社会效益。可以成立类似于物业公司的企业，将供水的管理权移交出去，资产仍属国有，供水管理公司负责工程维护、保养、水费收缴、日常运营等。如：阳信县在农村供水与农田灌溉方面成立了专门的供水公司，负责百姓的吃水、浇灌、设施维修养护等工作，山东省很多县区前来借鉴，该模式值得推广。

3.3.3用水户自治

由于村属性与体制的特点，有些即使申请了银行贷款、成立了供水公司，但若村民及村领导不配合，也很难如愿开展工作。此类村庄可开展用水户自治的办法，聘请村里推荐的人作为供水管理员，负责供水的日常维修、养护、水费收缴等。老百姓从内心自发的管理，工作将会更加细致，既避免了外来管理人员与村民的冲突，又解决了供水工程管理的难题，一举两得。

3.4广泛吸收社会各界资本

饮水工程是一项民生工程，是农村水利基础设施的一部分，所以需要大量的资金投入，单靠国家财政的支持，力度远远不够，需要吸引社会的各界资本。向社会投资敞开大门，鼓励社会资本参与水利工程建设是党中央站在新的历史起点上做出的重大战略决策，引入社会资本解决农村水利建设与运营管理将是今后农村水利改革的方向[7]。

3.4.1依法构建供水工程投融资平台

在特定时期和特定条件下，通过构建供水融资平台进行饮用水设施建设，是解决资金瓶颈问题的有效措施[5]。当前农民手里有一定资金，但没有特定的融资平台，手中的闲钱无法投入饮用水工程建设。构建融资平台的动作必须规范，依法融资，应尽可能地规避融资风险。

3.4.2构建股份制供水公司进行融资

可以通过组建资本经营公司形式进行股份制改造，也可上市发行股票、资本市场融资投资、发行公司债券等进行供水工程融资。

4　结　语

加快农村饮水安全工程建设，是贯彻以人为本、深入学习实践科学发展观的必然要求，是保障和改善民生的迫切需要，是一项长期而艰巨的任务。解决这一问题，必须克服地方经济薄弱、财政困难等问题，采取多元化投资的超常规发展思路。

[1]中华人民共和国国家发展和改革委员会，中华人民共和国水利部，等.农村饮水安全工程建设管理办法[M].北京：中国水利水电出版社，2013.

[2]包宏.甘肃省中部干旱山区农村饮水安全工程现状与建设发展思路探讨[J].水利经济,2013(5):67-69.

[3]施元吉.农村饮用水安全工程长效管理机制探索[J].水利经济,2009，27(5):66-67.

[4]余倩，余国庆.淳安县小微型水利工程项目建设管理模式探讨[J].水利建设与管理，2014(8)：37-39.

[5]谭志平.水利工程投融资模式的探索创新[J].城市建设理论研究,2014(9):26-29.

[6]王光坤.水利工程项目投融资模式选择探讨[J].中国科技信息,2013(4):60-61.

[7]亚盛祥.陆良县恨虎坝中型灌区引入社会资本解决农田水利建设与运营管理实践探索[J].水利建设与管理，2015(11)：80：82.

Discussion and analysis on financing mode of rural drinking water quality improvement and effect increase project during the ‘13th-five-year’ plan

SUN Suoying1, ZHANG Yong2, MU Tongfeng2

(1.BinzhouBojiliYellowRiverDiversionIrrigationManagementBureau,Binzhou256600,China;2.BinzhouWaterResourcesBureau,Binzhou256600,China)

Guarantee of rural drinking water security is a long-term task. Rural drinking water quality improvement and effect increase project was implemented according to requirements in provincial and municipal plan during the ‘13th-five-year’ plan; thereby rural citizens can drink more convenient, more stable and safer drinking water. Fund is the foundation of construction during implementation of any project. It is the guarantee to realize the project. In the paper, problems and management conditions of Binzhou drinking water project are combined for mainly discussing several drinking water financing mode.

‘13th-five-year’; rural drinking water security; quality improvement and effect increase; financing mode

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2016.09.017

TV-9

A

1005-4774(2016)09- 0068- 04