谈城市规划中土地资源的合理利用

刘 光 琪

(大同市规划设计院，山西 大同 037006)



谈城市规划中土地资源的合理利用

刘 光 琪

(大同市规划设计院，山西 大同 037006)

从城市规划与土地资源的关系着眼，找出城市规划中土地资源利用存在的问题，从管理部门间沟通协调、规划编制、加强监督管理等方面，提出了相应的解决办法，为科学规划、合理利用土地资源提供参考。

城市规划，土地资源，空间布局，管理部门

1 概述

城市土地资源是城市规划的载体，城市的一切经济活动、社会活动以及城市建设，都以城市土地资源为依托进行着。在城市规划的实际操作中，如何分配土地资源，使得空间规划与土地实际利用相一致，是城市规划必须重视的。随着我国经济和社会的快速发展，城市化进程的加快，人地矛盾越来越凸显。一方面，城市规划对城市经济结构、空间结构、社会结构发展进行规划，以便于指导和规范城市建设，并为城市综合管理做好前期工作；另一方面，为了适应经济的快速发展和城市空间的扩展，城市规划不断地修改或重新制定，城市用地不断增加，导致城市土地资源储备逐渐减少，人地关系越来越紧张。为了使城市经济能够可持续地绿色发展，使整个社会经济合理运行，在城市规划的过程中，必须合理规划城市空间、城市用地，才能保证城市建设、社会、经济等各项活动有序进行，同时也是城市规划必须研究的课题。

1.1 城市规划

城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共的空间秩序而作的未来空间安排的意志。

具体来说，城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，在确保城市空间资源的有效配置和土地合理利用的基础上，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。

1.2 土地利用规划

土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性进行部门间土地资源分配和时空组织土地利用的综合技术经济措施。

具体来说，土地利用规划是在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。

1.3 城市规划与土地资源利用的关系

对比城市规划与土地利用规划的定义不难看出，二者的编制都是以经济和社会发展为目标的，都是围绕土地资源的合理利用来进行的。因此，脱离了土地谈规划是不实际的，是对城市发展的不负责。

由此可见，二者的关系是相互联系、密不可分的。城市规划必须明确土地的供给实际，进而预测出未来城市土地的需求状况，才能很好地进行空间规划，分配土地资源；城市建设中土地资源的利用则必须严格遵循城市规划划定的各类区域界线，否则视为违法用地行为。

在《中华人民共和国城乡规划法》第五条规定城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。在《中华人民共和国土地管理法》第二十二条中，同样有关于城市总体规划应当与土地利用总体规划相衔接的规定。

城市规划与土地资源利用应该依法衔接，科学规划、合理利用土地资源，避免重复建设，浪费土地资源，使二者相互协调，促进城市政治、经济、社会、文化的发展。

2 我国城市规划中土地资源利用存在的问题

2.1 城市规划与土地资源利用不对称

首先，城市规划与土地管理部门之间的衔接不对称，导致城市规划与土地利用规划内容不完全对称。城市规划由规划管理部门负责制定，而土地利用规划则由土地管理部门负责制定。尽管在城市规划与土地利用规划编制过程中两个部门有沟通，但是因为统计口径不一致、信息未能及时送达、信息无法完全共享等原因，致使城市规划与土地利用规划不对称。

其次，城市规划与土地利用规划不同步。因两个规划分属两个管理部门，不仅出现内容的不对称，而且会出现进度的不同步。常见的有用地的合法性。如土地利用规划已经编制，建设项目已经开工，由于城市规划还没有及时修改或编制，该项目用地不属于建设用地，因而该项目属于违法建设。类似行为不仅不利于城市发展，反而使城市规划管理部门和土地管理部门不能及时准确掌握土地利用的情况，在一定程度上给规划管理工作造成了被动，影响了政府的决策，从而直接影响城市社会、经济等各个方面的发展。

2.2 城市规划的制定不够科学，土地资源的利用不合理

当前，一些城市规划在编制过程中存在实地调研不全面、基础数据采集不严谨、统计口径不一致、信息滞后、公众参与度不够、公众意见采集不全面、短视规划等，造成了土地资源的浪费。

比如重复性规划和没有必要的项目开发，不仅使城市有限的土地资源没有得到合理有序的利用，土地资源的价值不能很好地体现，而且浪费了大量的土地，阻碍了城市的发展。

2.3 法律法规不健全，人员素质有待提高

相关法律法规不健全、执法公信力不够、监督检查工作不到位；管理人员缺乏高效的规划管控意识，没能深刻认识城市发展的一般规律，不能很好地遵循经济规律的科学发展、遵循自然规律的可持续发展、遵循社会规律的包容性发展，使城市规划管理、土地资源管理不能很好地结合，没能形成良性互动的城市治理机制。

3 城市规划中土地资源合理利用的对策

3.1 加强城市规划与土地资源管理部门之间的沟通协调

城市规划与土地资源利用之间的密不可分性，决定了规划管理部门与土地资源管理部门之间是相互依存的关系。只有加强两个部门之间的沟通，理顺两个部门的空间规划管理事权，解决事权交叉重叠、达到资源共享，才能使空间规划与土地利用规划一致。

通过建立信息共享平台、调整部门职责、进一步完善综合管理与专业管理相结合、多部门共同履行城市管理职责、必要时候实行规划与国土机构合并等方式，彻底解决信息不对等造成的规划不准确、规划不同步等问题，使得城市规划合理地利用土地资源。

3.2 加强城市规划的科学性，实现土地资源应有的价值

习近平主席在北京市规划展览馆考察时曾指出：“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。

规划的科学性首先要有科学的理念。尊重城市发展规律，尊重城市土地资源承载力，把以人为本、绿色低碳等理念融入规划编制的全过程，处理好城市规划与土地资源利用的关系，准确确定城市定位，科学确定城市规模、划定城市增长边界，合理划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线和生态保护红线，遏制“摊大饼”式地发展城市，浪费城市土地资源。

同时，要具备专业化的技术人才作为规划编制的保障。不断创新规划的技术方法，不断引进新的规划理念，提升规划编制的科学严谨性，实现并提升土地资源的价值。此外，加大公众参与力度，杜绝“拍脑袋”式规划方式，结合政府、专家、群众等各方面的意见，共同决定城市规划的最终版本，避免重复建设，节约并且合理分配土地资源。

3.3 健全法律法规，加强监管力度

完善地方性法律法规，把执行城市规划和利用城市土地资源放在一起考虑来制定相关法律法规，防止二者之间出现漏洞，避免规划执行不到位、乱占土地建设的情况出现。

要加强规划的实施、运行和监督检查管理，加大违法处罚力度，切实维护城市规划的严肃性、权威性。对城乡规划编制、审批、修改和实施的全过程进行督察，发现问题及时处理。对于违法占地、违法建设的行为要依法追究责任。同时，要严格按照国家相关的法律法规制度，对土地使用进行严格的审批，合法、合理地使用土地资源。

4 结语

城市因为其在区域政治经济社会文化的发展中起着主导性作用，城市的发展能够带动地域性的发展，推动整个国家的发展。与此同时，土地承载着城市的发展，土地价值的实现与增值，成为城市快速发展的关键。解决城市发展需要大量土地资源与土地资源总量有限之间的矛盾，是城市规划管理部门与土地资源管理部门亟待解决的问题。只有用科学的理念，从城市发展的全局性、长远性着眼，协调好两个部门之间的关系，健全相关法律法规制度，加大执法力度，提升专业技术人员、执法人员和管理人员的素质，才能从根本上解决问题，减轻人地矛盾，促进城市发展的持续性、宜居性。

[1] 韩 勇.提高规划的科学性提升城市宜居水平[Z].

[2] 王秀明，郑海峰.探讨城市规划与城市土地资源的利用[J].江西建材，2014(14)：89-90.

[3] 石 楠.试论城市规划中的公共利益[J].城市规划，2004(6)：38-39.

[4] 城市规划、土地利用规划[Z].

Discussion on the rational utilization of land resources in urban planning

Liu Guangqi

(Datong Planning & Design Institute, Datong 037006, China)

From the relationship between urban planning and land resources, this paper found out the existing problems of land resources utilization in urban planning, from the communication and coordination, planning compilation, strengthen supervision and management and other aspects among the management departments, put forward corresponding solutions, provided reference for scientific planning, rational utilization of land resources.

urban planning, land resource, spatial layout, management department

1009-6825(2016)34-0018-02

2016-09-25

刘光琪(1981- )，女，工程师

F301.24

A