BOT项目全寿命期内公共利益维护问题的探究

马继东 吴俊洋

(东北林业大学工程技术学院,黑龙江 哈尔滨 150040)



BOT项目全寿命期内公共利益维护问题的探究

马继东 吴俊洋

(东北林业大学工程技术学院,黑龙江 哈尔滨 150040)

简述了BOT模式的含义与特点，从项目准备、招投标、合同签订、项目建设、经营、移交等阶段，探讨了BOT项目全寿命周期内公共利益的维护措施，有利于实现社会福利最大化的目标。

BOT项目，社会福利，全寿命周期，投资额

1 概述

BOT(Build-Operate-Transfer)模式的一般含义是:BOT项目公司通过特许权合同从政府手中获得从事某基础设施项目的投资、建设、经营“特许权”，在“特许权”享有期内，项目公司通过对项目的经营，回收投融资成本并获得利润，“特许权”期满后，项目公司将项目无偿移交给政府[1]。

BOT项目具有初始投资额大，孕育过程复杂，投资建设期长，技术难度大，涉及面广，特许经营期和资本回收期长等特点，出于社会福利最大化的考虑，应该把BOT项目全寿命期内的关键性阶段作为管控对象，预防任何人为因素对社会福利的损害。

2 BOT项目的全寿命周期

BOT项目的运作程序是：可行性研究和项目准备、项目招投标、成立项目公司、签订特许合同和协议、项目建设、项目经营、项目移交。

1)可行性研究和项目准备阶段。项目可行性研究所花费的费用在项目总投资额中所占的比例为1%～3%，是整个项目建设过程中投资额最少的阶段，却是对整个项目生命期影响最大的阶段。BOT项目的可行性研究除了包括常规公共项目可行性研究的一般内容外，还需要论证项目是否应该采用BOT模式。要从城市总体规划、市场竞争条件、建设周期、投资规模、建设外部环境、经济前景等方面进行论证。

2)项目招投标阶段。BOT项目的招投标阶段是公私部门双向选择确定合作关系的关键阶段。工程建设领域的招投标阶段一向是腐败的重灾区。采用非正当手段中标的投标人，无不将“潜规则”费用转嫁到工程建设阶段和运营阶段，通常采取偷工减料、坐地抬高公共产品和服务价格等方式牟利。政府内部应完善监督机制，严惩招投标背后的腐败行为；社会公众采取各种合法渠道，进行检举；依靠强有力的法律监管，提高腐败行为承担的风险和付出的成本。

3)成立项目公司、签订特许合同和协议阶段。BOT项目特许协议和合同的签订过程，实质上就是公共部门和私营部门博弈界定权利和义务的过程，博弈的结果就是具体合同条款。合同谈判过程中风险分担的公平性和合理性，将会直接影响公私合作的有效性。公私双方要根据各自的控制力承担在自身控制范围之内的风险，无法控制的风险采取分散、转移和规避的措施。公共部门不能认为将尽量多的风险转移给私营部门就是项目的成功，私营部门也不能认为高风险就等同于高额回报。政府对BOT项目的支持和担保一般包括：政策上给予一定的支持；保证后勤供应；保证项目在特许期间运营的最低项目收入；保证在通货膨胀情况下对价格进行合理的调整；保证外汇的兑换；特许期间对项目免税等[2]。私营部门根据自身优势相应地承担技术风险、融资、采购、经营和维护等方面的风险。公平、公正、合理的风险分担，才能保证最终项目的成功，最大限度地维护公共利益。

4)项目建设阶段。BOT项目的建设阶段指工程项目从开工建设到完工为止的整个过程。BOT项目施工过程不可逆转，其建设阶段危害公共利益的行为主要是工程质量问题。引起工程质量问题的原因主要有：人(Man)、材料(Material)、机械(Machine)、方法(Method)和环境(Environment)，即4M1E因素。其中人和材料的因素，是最主要因素。主要表现为：为了降低工程成本，人为违反设计规定进行施工或者变更设计要求；为了缩短工期尽快投入使用，回收投资，人为违反材料施工要求和性能要求；施工过程中使用的原材料、半成品、构配件质量不合格、不符合行业要求或设计规定，或未经实验试验，以及偷工减料。防控工程质量风险，应该是政府监管的重中之重。新常态下，政府部门对公共项目质量的监管除了在特许协议中关于工程质量条款的要求外，在项目施工过程中也应该采取各种方式监督承包商的施工过程，尤其是隐蔽工程的施工以及关键部位的施工。

BOT项目的建设过程中，尤其是对环境有特别重大影响的项目，如水电站、火电站等，要特别注重对环境的保护，从建设地点的选择到建筑垃圾的处置，都要本着对环境友好的态度。在政府部门监管的基础上，社会大众加强监督，广开言路，听取公众的建议，完善民众监督和建言献策渠道，保证公共利益不受损害。

5)项目经营阶段。BOT项目的经营阶段指的是项目建设完成到特许期结束。BOT项目存在的必要性是它所提供的产品或者服务能够满足社会大众一方面或者几个方面的生活或生产需求。BOT项目主要依靠其自身收益来偿还贷款，获得收益，不排除企业为了追求其利益最大化，从而提高收费或对设施进行超负荷使用[3]。价格的提高若超过了消费者的承受能力，消费者作为理性经济人，会通过选择替代商品或者其他途径，项目公司不能按预期收回投资，是对公私合作有效性的挑战，政府、社会公众、私人部门三方共赢的初衷。基于理性经济人假设，在信息不对称及存在环境影响因素的情况下，项目公司为了最大化私人利益，采取降低维护水平、超额运转、减少日常维护费用以及项目大修补费用等的行为，导致项目本身的质量水平下降，虽在运营期勉强支撑运营，但运营期结束时，项目往往已无法正常运营，项目的修补费用就转嫁给政府，项目公司则赚取超额利润[4]。因此，BOT项目产品或者服务价格，应该在政府引导、市场比较、专家论证、公众认可的基础上制定；项目运营过程中各监管部门要做好各种监管工作，督促项目公司做好项目维修保养工作，延长项目的寿命期。

6)项目移交阶段。项目移交阶段是公共项目特许期结束到移交给政府的过程。移交阶段的工作关系到项目特许期结束后很长一段时间内，项目是否能够正常运转。这一阶段威胁公共利益的行为主要是：项目公司是否将项目完整的各项技术资料转交给政府部门；移交后的项目各方面性能和质量是否能够达到之前合同要求的水平；项目运营或者维护过程中是否存在某些关键技术、材料是由项目公司垄断的，移交之后要付出昂贵的费用才能获得；项目总的自然寿命是否与设计要求相一致。防范以上风险的对策主要有：项目移交之前邀请有关专家提前入驻，对项目各方面性能加以检测，并形成项目档案资料，以便后期参考；在BOT项目领域引入保证金制度，若项目质量与合同要求不符，对项目公司采取经济制裁，并记入公司信用档案[5]。

3 结语

BOT项目全寿命期内各阶段对公共利益的维护是环环相扣的，这是一项系统性的工程，如何保证社会福利最大化在公私合作项目中的实现，需要各项目参与方的共同配合，政府履行监管义务，项目公司遵守特许合同的约定，公众发挥监督作用，才能真正实现社会治理现代化。

[1] Nisangul C． Private participation in infrastructure: A risk analysis of long-term contracts in power sector [D].George Mason University,2002:1-5.

[2] 李思敏，吴彬虹.论BOT项目融资模式在我国的运用[J].基建管理优化，2006，18(1)：7-12.

[3] 张亚蕾，胡 振，倪恒意.公共项目公私合作(PPP)有效性评价体系研究[J].建筑经济，2015(5)：34-36.

[4] 戴大双，黄巫琳，石 磊.BOT项目运营期内项目公司道德风险博弈分析[J].技术经济，2009，28(10)：47-51.

[5] 李 刚.BOT融资模式移交阶段风险分析[J].合作经济与科技，2011(419)：60-61.

Exploration on public interest maintenance issues in BOT project entire life cycle

Ma Jidong Wu Junyang

(Engineering Technology Institute, Northeast Forestry University, Harbin 150040, China)

This paper briefly described the meanings and characteristics of BOT mode, from the preparation, project bidding, contract signing, project construction, operation, transition and other stage, discussed the maintenance measures of public interest BOT project entire life cycle, to achieve the goal of maximizing social welfare.

BOT project, social welfare, entire life cycle, investment amount

1009-6825(2016)12-0246-02

2016-02-19

马继东(1971- )，男，博士，副教授; 吴俊洋(1989- )，女，在读硕士

TU712

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