生态环境是全面小康的突出短板

赵慧

“我们到了另一个阶段，需要系统、科学地分析怎样用更好的方法、更小的代价解决污染问题。我们有信心完成这个目标，给老百姓提供更干净的水、更蓝的天、更洁净的土地。”

3月17日，“十三五”规划纲要正式对外发布，生态环境质量总体改善成为今后5年我国经济社会发展的七大主要目标之一。

规划纲要提出，未来要以提高环境质量为核心，以解决生态环境领域突出问题为重点，加大生态环境保护力度，提高资源利用效率，为人民提供更多优质生态产品，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。

“‘十三五的目标是全面建成小康社会，实现小康社会有一些短板，其中一个突出的短板就是生态环境问题。所以，‘十三五规划明确提出今后5年要实现环境质量的总体改善。”在刚刚结束的全国两会上，环保部部长陈吉宁在出席记者会时说。

陈吉宁表示，环保部今年将持续实施“大气十条”和“水十条”明确的各项任务，出台“土十条”，推动实施燃煤电厂超低排放改造、工业污染源全面达标、新一轮农村生态环境综合整治、生物多样性保护等重大工程，通过大工程带动大治理。

治霾处在第二阶段

大气污染仍是目前环境领域最受公众关注的问题。过去几年，从统计数据看，随着“大气十条”的实施，无论是空气优良天数、重污染天数，还是全年的PM2.5浓度，都发生了明显的积极变化。

“去年首批实施新环境空气质量标准的74个城市PM2.5年均浓度为55微克/立方米，同比下降14.1%，美国NASA卫星观测到中国的东部和中部地区出现了颗粒物降低。 ”陈吉宁说。

但是，不少城市仍频频“雾霾锁城”，公众对大气污染治理的效果并不满意。

对此，陈吉宁分析认为，污染治理有3个阶段。第一阶段，污染排放量超过环境容量，这个阶段付出再大努力也只能见到很小效果。

第二阶段，持续治理，但受到自然边界条件的影响，如风速、湿度、降雨等，会出现波动。特别是在极端天气情况下，表现更为突出。

他以去年供暖季后京津冀地区3次大范围、长时间的重污染天气过程为例说，“去年年底受强厄尔尼诺现象影响，出现极端不利气象条件。这可以看3个重要数据：一是风速，风与往年相比减少5%左右；二是湿度，增加了20%，湿度越大越容易反应；三是混合层高度，好天时混合层的高度在1000到1500米，极端天气混合层高度会压到100米、200米水平。”

“第三阶段，进一步治理污染排放，不再受气候条件、水文条件、边界条件影响，环境问题解决了。目前中国大气环境治理正处在第二阶段，走向第三阶段。”陈吉宁说，“我们付出巨大努力解决污染排放问题、雾霾问题，全面落实‘大气十条，从结构减排、产业结构调整、控煤到汽车污染控制，包括秸秆焚烧、扬尘等，采取了大量措施，用硬举措应对硬挑战。”

去年，珠三角整个区域率先实现了全年PM2.5浓度达标。陈吉宁说，这与珠三角地区从上世纪90年代中后期便开始进行产业结构调整、能源结构调整、加大污染治理密不可分。

“十几年的时间取得了今天这样一个成绩，这也增加了我们解决雾霾的决心。”

“十三五”规划纲要对大气、水等提出了明确的环境质量要求，同时，对二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量等指标进行了总量要求。陈吉宁坦陈，如果将这些指标与发达国家相同时期进行对比，如期实现指标非常困难。

究其原因，他分析，一是目前我国污染排放量仍居高不下，二氧化硫、氮氧化物排放量基本在1800万到1900万吨左右，根本好转还需要进行大幅度削减。

二是削减污染物变得非常复杂，以往削减4个污染物就可以解决问题。“十三五”规划纲要就提到了削减挥发性有机物（VOCs），而VOCs的削减和氮氧化物要协同削减才能见到效果。

“我们到了另一个阶段，需要系统、科学地分析怎样用更好的方法、更小的代价解决污染问题。我们有信心完成这个目标，给老百姓提供更干净的水、更蓝的天、更洁净的土地。”陈吉宁说。

垂直管理一年完成试点

党的十八届五中全会提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，这被视为我国环境管理体制的一次重大改革，是改革完善环境治理基础制度、实现国家环境治理体系和治理能力现代化的重大举措。

陈吉宁介绍，这项改革有4个目的，一是落实地方政府及其相关部门的环保责任，二是解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是进一步统筹跨区域、跨流域环境管理问题，四是规范和加强地方环保机构队伍建设。

他透露，目前全国已经有17个省（区、市）提出全面试点或部分试点意向，环保部正在抓紧编制试点指导意见。环保部将用一年左右时间完成试点工作，力争在2018年本届政府换届前完成这项改革。

“这项改革不仅是一个监测监察执法的改革，还涉及省、部之间关系的重新界定，涉及一些审批权限的重新梳理，所以它是一个牵动全身的工作。”

除省以下环保机构垂直管理外，环保部内部的机构改革也备受关注。3月初，环保部新成立气、土、水三司，替代原来的污染防治和总量司。

“这是在‘十三五时期，我们适应新的形势，完成环境质量总体改善这个目标的一个非常重要的改革举措。”陈吉宁说。

他指出，改革的主要目的是强化以环境质量改善为环保工作的核心，通过水、土、气三个有明确质量要求的环境介质作为环保部的核心业务司，强化工作目标围绕大气、水、土壤环境质量的好转和改善来梳理业务，强化工作要求，提高工作质量。

陈吉宁还透露：“我们有‘1+6的改革方案，国家层面由环保部牵头的环境保护改革方案有20项，环保部内部配套的相关改革有31项。我们要用改革来解决在解决环境问题过程中所遇到的一些困难，解决体制机制上的障碍。”

延续《环保法》实施年

去年年初，被称为史上最严的《环境保护法》正式实施，环保部将去年确定为《环保法》的实施年。正是在去年两会期间，履新不久的陈吉宁表示，要让《环保法》长出钢牙利齿。

如今，一年多过去，陈吉宁表示，通过《环保法》的实施取得了明显的阶段性成果，但也暴露出一些问题。

在《环保法》的实施过程中，陈吉宁将落实地方政府的环境保护责任称为“牵牛鼻子”。“这是《环保法》第六条的明确规定，只有落实地方政府的环境保护责任，地方政府守法了，企业才能更好地守法。”

去年，环保部加大督政和公开约谈力度，对33个市（区）开展了综合督察，公开约谈了15个市级政府主要负责人。

“不只是环保部这样做，我们也督促各省（区、市）对30%以上的地市级政府进行了环保督察，对31个市进行了约谈，20个市（县）实施了区域限批，176个问题挂牌督办。通过督察、约谈、督办，有力推动了地方政府环保责任的落实，也解决了一批突出的环境问题，使区域环境质量得到了提升。”陈吉宁说。

另外，是铁腕执法，落实企业环保责任。“去年，全国实施按日连续处罚715件，大家说环保法长牙齿，这是其中长牙齿的一块，罚款数额是5.69亿元，查封扣押4191件，各级环保部门下达行政处罚决定9.7万余份，罚款42.5亿元，比2014年增长了34%。我们把这些案件梳理出来，公布了74个典型案件，以案说法。”

此外，环保部加强行政执法和刑事司法的联动，让违法者不仅受到行政处罚，严重的还要受到刑事处罚。去年，环保部联合公安部、最高检对两起性质恶劣的案件进行了挂牌督办。全国移送行政拘留案件2079起，移送涉嫌环境污染犯罪案件1685件。

环保部还联合立法机关和司法机关，推动公益诉讼，让污染排放者、污染者付出环境损害赔偿，使环境受害者得到赔偿。去年，全国各级法院受理环境公益诉讼案件53件，其中民事公益诉讼案件47件，行政公益诉讼案件6件。

但是，陈吉宁同时表示，从过去一年新《环保法》实施情况看，也暴露出一些突出的问题，比如，还有相当一部分地方的党委政府及部门环境保护责任不落实，环保的压力层层衰减，越到基层责任越不清楚、责任越不落实；企业的环保主体责任也不落实，企业违法问题屡禁不止，特别是一些地方、企业环境信息公开不够详实。

对此，陈吉宁表示，环保部将2016年仍然作为《环保法》的实施年，特别结合今年1月1日开始实施的新《大气污染防治法》，力争使地方政府落实环保责任，使企业守法成为常态。