陕西林地保护利用管理问题与对策研究

赵　斐，杨　君，程　琪

(1.陕西省森林保护研究所；2.陕西省林业厅，陕西 西安 7 10082；3.陕西省汉西林业局，陕西 汉中 724201 )



陕西林地保护利用管理问题与对策研究

赵斐1，杨君2，程琪3

(1.陕西省森林保护研究所；2.陕西省林业厅，陕西 西安 7 10082；3.陕西省汉西林业局，陕西 汉中 724201 )

摘要：本文阐述了陕西林地保护利用管理的重要性，并在总结成绩，分析问题的基础上，提出了林地保护利用管理具体建议：①科学划定林地范围，提高林地生态效益。②对林地分区分级，实行差别化管理。③严格林地用途管制，严厉打击违法行为。④提高林地使用成本，引导节约集约用地。

关键词：陕西；林地管理；问题；对策

林地是土地的重要组成部分，是国家重要的自然资源和战略资源，是森林和野生动植物栖息繁衍赖以生存与发展的根基，在保障国家木材及林产品供给、维护国土生态安全、保护生物多样性等方面具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位。党的十八大明确提出，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须节约资源，保护环境，控制开发强度，给自然留下更多修复空间，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。国务院明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”。陕西省第十二次党代会确定了建设“三强一富一美”西部强省的目标。陕西省林业发展“十三五”规划提出，到2020年森林覆盖率超过45%，森林蓄积突破5.1亿m3，林地保有量0.12亿hm2。为此，当前和今后一个时期，加强林地保护利用管理，统筹协调林地保护和利用的关系，促进人与自然和谐发展，仍然是陕西省生态文明建设的核心工作和重大使命。本文在总结陕西林地保护利用管理取得的成绩和经验的基础上，分析了存在的问题，提出了对策建议，对提高陕西林地保护利用管理水平具有一定指导意义。

1 陕西林地保护利用管理取得的成绩

近些年来，陕西省兼顾生态保护和经济发展，林地保护利用工作取得了显著成效。

1.1林地保护利用法律法规体系基本建立，林地林权管理全面加强

《森林法》明确规定，建设项目要不占或少占林地，并将林地审核作为土地审批的前置程序。《土地法》明确规定，禁止毁林开垦。《刑法修正案(二)》明确规定，非法占用防护林5亩或其他林地10亩就构成刑事责任。国家林业局4号令对占用征收林地审核审批管理做出了明确规定。根据《林木和林地权属登记管理办法》和《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，林权登记和纠纷调处工作全面推进，集体林权主体改革顺利完成，林权流转逐步规范。

1.2林地定额管理制度确立实施，林地保护利用规划体系全面建成

国家和省级重点工程及基础建设和民生项目占用征收林地定额基本得到保障。《全国林地保护利用规划纲要》于2010年经国务院批准实施。《陕西省林地保护利用规划》及各县区林地保护利用规划于2013年分别经省政府和各区县政府批准实施。

1.3占用征收林地审核审批管理不断强化，林地保护利用秩序进一步好转

建设项目占用征收林地审核率逐年提高。平均每年查办林业案件3 000多起，基本起到了震慑犯罪、保护林地林木资源的作用。

2陕西林地保护利用管理存在的主要问题

近些年，陕西林地保护利用管理虽然取得了一定成绩，但形势依然不容乐观，依然存存一些问题。

2.1林地资源总量不足，界定矛盾十分突出

据全国第九次森林资源清查，陕西林地面积0.12亿hm2，但据国土部门二类调查只有0.11亿hm2，具体到山头地块，争议更大。同时森林覆盖率只有43.06%，森林蓄积只有4.8亿m3，都没有达到陕西省第十二次党代会和林业发展“十三五”规划确定的目标。尤其是林地中有林地林分质量偏低，疏林地、灌木林地、未成林造林地、无立木林地和宜林地比例偏高，合计达到35.5%；陕南地区森林涵养水源、保持水土等功能较弱；关中地区耕地、建设用地居多，缺林少绿；陕北地区风沙危害严重，生态环境依然十分脆弱。

2.2林地违法占用突出，监管打击难以到位

随着经济的快速发展，工业化、城镇化步伐的加快，各项建设工程项目用地需求逐年增加。在国家严格保护耕地以及林地补偿严重偏低的情况下，一些地方盲目追求经济效益，忽视生态效益，急于上项目、搞开发，毁林开垦、违法占用林地等问题十分突出。特别是近几年，陕西毁林开垦、削山采石，以及乱建别墅和高尔夫球场等受到国家层面的高度关注，林地管理形势异常严峻。但同时，由于林业部门监管和执法力量不足，一些地方领导干预过多，很多违法占用林地行为未能及时发现，或者发现案件大事化小、小事化了，该行政处罚的只通报教育，该追究刑事责任的只罚款，查处很难到位。

2.3林地补偿标准偏低，占用规模盲目扩大

目前陕西占用征收林地补偿仅相当于耕地补偿的三分之一，林地权利人合法利益难保障，一些地方或项目涉嫌圈地、囤地和炒地，随意划定园区，盲目扩大占地规模。特别是榆林市的一些项目用地明显偏大，也造成了陕西使用林地定额指标明显不足。

3林地保护利用管理建议

总的思路是生态优先，全面保护；分区施策，合理利用。

3.1科学划定林地范围，提高林地生态效益

从生态文明建设的高度出发，严守生态红线，衔接林地保护利用规划和土地利用总体规划，本着实事求是的原则，确定全省林地总量，并根据林地保护利用规划落实到山头地块。管理过程中，对现有有林地和生态脆弱地区的灌木林地全面保护，确保森林面积总量逐步增加，生态效益逐步提高。对已经退化为疏林地、灌丛地和荒山荒地的有林地，有针对性规划和实施退化林地修复工程。对生态重要区域的陡坡耕地和生态脆弱区的沙化土地，在与耕地保护、农业发展协调的基础上，逐步实行退耕还林。对闲置或废弃土地，其中坡度25°以上的，优先用于植树造林。同时，推行森林城市、森林乡村建设，积极拓展绿色空间，改善人居环境。

3.2 林地分区分级，差别化管理

根据不同区域的生态脆弱性、区位重要性、环境承载力、森林资源状况、现有开发强度和发展潜力等因素，对林地进行系统评价定级，划定禁止开发区、限制开发区和适度开发区，实行差别化管理。对自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、重要水源地等重要生态功能区，要以保护生物多样性、特有自然景观为主要目的，进行特殊保护，严格控制生产活动。对环境承载力较弱、关系到全国或较大区域生态安全和生态平衡的重要生态调节功能区，要以生态修复、生态治理、构建生态屏障为主要目的，限制经营利用。除此之外，还要划定保障林产品供给以及适度利用的区域，总体上采取分区分级的办法，在全面保护的基础上，突出重点区域的保护，明确可开发利用的区域。

3.3严格林地用途管制，严厉打击违法行为

林地必须用于林业发展和生态建设，不得擅自改变用途。各项工程建设项目应当不占或少占林地，必须占用或征收的，应当依法办理审核手续。对毁林开垦、挖塘，以及农业综合开发、耕地占补平衡、土地整治等，将林地转化为其他农用地的，要严格控制。同时要合理区划公益林，全面落实森林生态效益补偿和管护责任，禁止破坏性大、重要性等级低的项目占用公益林。对临时占用林地，要收取恢复林业生产条件保证金，并在到期后尽快收回恢复植被。对违反林地用途管理制度，建设项目违法占用林地或擅自将林地转变为其他农用地的，要依法严肃追究违法责任人和监管人员的责任。

3.4提高林地使用成本，引导节约集约用地

要严格执行同区同价、同地同价，以及林地耕地同等重要等要求，提高使用林地补偿标准和森林植被恢复费征收标准，积极引导节约集约用地。其中林地补偿、林木补偿应与耕地补偿、青苗补偿相当，森林植被恢复费应与当地同等森林植被重置费相当。对国家能源基地、国家级电网、油气干线管网、国家高速公路、干线公路铁路、港口、机场、重大水利工程等国家技术设施建设使用林地应在节约的基础上，优先保障。对城乡建设使用林地，应保持城镇建设使用林地与废弃土地生态恢复新增林地动态平衡。对工矿开发项目，限制使用公益林，并实行生态优先、有偿使用、保障恢复、占补平衡。对商业性经营使用林地，要从严控制，合理疏导，减少优质林地改变用途。

收稿日期：2015-11-12

作者简介：赵斐(1978-)，女，林业工程师，主要研究方向为林地保护及相关政策。

中图分类号:S 752.2

文献标识码:A

文章编号:1001-2117(2016)01-0049-03

StudyofShaanxiForestLandProtectionandUtilizationManagement

ZHAOFei1,YANGJun2,CHENGQi3

(1.Shaanxi Forest Protection Institute, Xi’an, Shaanxi 710082; 2. Shaanxi Forestry Department, Xi’an, Shaanxi 710082; 3. Hanxi Forestry Bureau, Hanzhong, Shaanx 724201)

Abstract:The significance of forestland protection in Shaanxi was presented. Based on the problems and achievement, suggestions for improvement were put forward: i) defining the forestland on a scientific basis; ii) carrying out management according to gradation of forestland; iii) enforcing the rules strictly; iv) guiding the integrated utilization of forestland by increasing the cost of utilization.

Key words:Shaanxi; forestland management; problems; countermeasures