基于《办法》实施的森林防火行政首长负责制落实

田凤奇

（内蒙古森工集团，内蒙古　牙克石　022150）



基于《办法》实施的森林防火行政首长负责制落实

田凤奇

（内蒙古森工集团，内蒙古牙克石022150）

2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）。这是继2015年5月中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》印发后，最新出台的一项生态文明建设专项配套政策文件，体现了党和政府建设生态文明高度负责的勇气和决心，标志着我国生态文明建设进入实质问责阶段。

1　《办法》出台对于森林防火工作的重要意义

众所周知，水体、土壤、生物、空气等组成的人类赖以生存的生态环境，是维系社会经济发展的基础。人类每一次进步和发展，都离不开生态环境各要素的“综合支持”。然而，随着科学技术的发展，人类活动严重影响着生态环境，全球气候变暖、资源匮乏、物种灭绝、环境污染、土地沙化、水土流失、沙尘暴等全球生态问题日益突出，不仅对国家的经济、社会生活形成了挑战，而且对国家的安全稳定构成了严重威胁。

联合国环境规划署的研究报告显示，由于严重的空气污染，南亚地区上空已形成了一片3公里厚的棕色云团，给该地区带来严重的自然灾害。其重要原因之一，是大规模的生物燃烧，包括森林大火、毁林开荒、燃烧垃圾、农村地区燃烧木材或牛粪取暖做饭。2015年9月印尼因烧荒引发森林大火，邻国新加坡空气污染指数爆表，达到300以上的危险级别，致使南亚地区有关国家航班停运、中小学停课。10月18日，环境保护部通报了全国十月中上旬秸秆焚烧卫星监测情况，是造成雾霾的重要因素，全国20多个地方负责人被环保部约谈。

森林是陆地生态系统中面积最多、最重要的自然生态系统。森林火灾位居破坏森林的三大自然灾害之首，它不仅给人类的经济建设造成巨大损失，破坏生态环境，而且还会威胁到人民生命财产安全。它突发性强、破坏性大、处置救助较为困难，是当今世界最为严重的自然灾害和突发性公共事件之一。

内蒙古大兴安岭林区是我国陆地生态系统的重要组成部分，是黑龙江、嫩江的源头，是维护我国东北、华北地区农牧业稳产高产的天然生态屏障，对调节区域气候具有重要作用，在保障国家生态安全、应对气候变化等方面具有不可替代的作用，是我国重要的生态功能保障区，被誉为“祖国绿色宝库”，入选首批国家级生态保护与建设示范区。2015年4月1日，林区全面停止天然林商业性采伐，林业职工群众从“砍树人”转变为“看树人”“种树人”，将全力投身于生态文明保护和建设的新征程中。但由于林区地处高纬高寒地带，年平均气温零下3.5℃，极端气温达零下53℃，全年无霜期仅为70～90天，生态环境极其脆弱，一旦受到森林火灾的破坏不可复制，生态保护和建设责任重大。

在责任追究上，由于行政问责制在我国的发展起步较晚，以往从国家层面也没有针对森林防火制定专门的问责规章制度，责任追究主要依据《森林法》《中国共产党纪律处分条例》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等进行处罚，往往造成依据不充分、责权不对等、对象不全面、内容不宽泛、追究不严格等现象。

从2015年初新《环保法》实施，到日前中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过4个涉及环境保护的文件，短短半年时间，国家相继出台和实施生态建设相关法律法规，直指过去生态建设中的突出问题，既呼应了人民对美好环境的诉求，又筑牢了经济发展的“生态底线”，一个全方位、立体化的生态“制度堤坝”日益筑牢。

《办法》中提出，不管领导干部是在位还是退休，只要损害生态环境，就“终身追责”。生态环境损害的概念并不仅仅只是重大环境突发事件，也包括了常年累计的环境问题。“比如领导干部任期结束了，环境持续恶化，这就要追责；如果领导干部离任，环境问题也需要终身追责。”

“把权力关进制度的笼子里”—实现“绿色化”发展，就要把破坏生态环境的“权力”关进制度的笼子。在这个文件出台之前，过去的法律法规对于生态环境损害责任往往出现“权责不对等”的现象。出了问题，被追究责任的大多为政府有关部门工作人员；但对于地方党委、政府主要领导成员等真正的决策者往往难以追责到位。因此，进一步明确，地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，并在追责情形中着重细化了党委和政府主要领导成员的“责任清单”。可以说不但具有方向性，同时还具有很大操作性，真正破解了“权责不对等”难题，紧紧抓住了党政领导干部的权力责任，可以说抓住了问题的本质，赢得了党心和民心，是向依法治国迈出的重要一步，具有划时代的战略意义。

2　在森林防火工作中如何落实《办法》

2.1明确责任

《办法》首次以中央文件形式提出了“党政同责”的要求。过去，地方如果发生了环境事故，一般会追究政府的责任，而因没有明确的党内法规和国家法规规定党委在环境保护方面的具体职责，因此党委的环保责任被虚化了，一旦出现环保事故，通常受处罚的往往是政府系统监管人员。而现在从中央层面提“党政同责”，意味着党委和政府都需承担责任。

政府与党委角色不同，责任也不同。政府的责任，主要在于全面贯彻落实党委的决定；而党委的责任，主要在于研究、部署、督促、落实和支持。因此，如果实施过程出现重大问题，主要追究政府的责任；而如果在部署、督促等层面出现问题，需追究党委的责任。是坚持差别追责。《办法》在明确党政同责的基本原则下，又清晰了地方党委和政府主要领导、相关地方党委和政府有关领导、政府有关工作部门领导成员、党政领导干部4种类型，根据承担的不同责任实行不同追责情形下的差别责任追究。《办法》规定的25种追责情形都是目前党政领导落实生态文明和环境保护责任中表现最突出的问题，因此具有很强的现实性和针对性。

《森林防火条例》规定，森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。行政首长负责制是世界上许多国家普遍采用的一项行政管理制度，一般来说，它是指各级行政首长在其任期内要对其所领导的行政区域的政治、经济、文化、社会等事务负总责的一项制度。森林防火行政首长负责制是行政首长负责制中的一个方面，它是指各级人民政府的行政首长在其任期内要对本辖区的预防和扑救森林火灾负责。由于我国实行的是党委（或党组）领导下的行政首长负责制，因此森林防火的行政首长负责制也适用于各级党委一把手。

在以往的责任体系中，内蒙古大兴安岭林管局及所属林业局是由自治区人民政府或者所在旗（县）级人民政府授权，负责管护区内的防火工作，属于企业领导负责制，责任体系上存在特殊性。多年来一直延续着政、企、事不分的管理体制，逐渐形成了相对独立封闭，对内全包全管、对外自成体系的特殊社会区域。在行政管理体制上，行政主体不明、执法缺位，与企业经营、社会公益事业管理职能混淆。因此，特殊的管理体制致使林区在森林防火责任追究上存在一些问题。

目前，林区正在进行国有林区体制改革，深入实施以生态建设为主的林业发展战略，以发挥国有林区生态功能和建设国家木材战略储备基地为导向，以厘清中央与地方、政府与企业各方面关系为主线，积极推进政事企分开，健全森林资源监管体制，创新资源管护方式，完善支持政策体系，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林区新体制，将进一步理顺管理体制，明确职责，有利于森林防火责任追究。

2.2划定标准

生态环境损害具有成因复杂、表现多样等特点。《办法》按照党中央、国务院明确的“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”的要求，突出矛盾的主要方面，紧扣对生态环境负面影响大、社会反映强烈的党政领导干部履职行为设定追责情形，不搞面面俱到，真正体现“伤其十指，不如断其一指”的思想。

《办法》并未拘泥于具体追责指标，在制度设计上十分注重创新。《办法》针对县级以上地方各级党委、政府及其有关工作部门的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员，以及上述工作部门的有关机构领导人员，在决策、执行、监督和利用职务影响过程中所造成的25种情形进行追责，包括发生环境污染和生态破坏的“后果追责”，也包括违背中央有关生态环境政策和法律法规的“行为追责”。即：促使领导干部“做好应该做的”和“不做不该做的”。“做好应该做的”就是指各级党政领导者应该忠实履行法律法规和党内法规所规定的各项生态环境保护职责，确保辖区内的生态环境安全和促进环境治理改善，否则就要被追究责任。而“不做不该做的”，则包括干预正常的环境管理工作，插手环境影响评价、主要污染物减排等工作，指使下属做出不合法的审批行为；或者授意、指使下属修改或虚构环境监测或环境统计数据；以及干扰基层正常的环境执法行为，使违法者逃脱处罚等等。这种“分类——定责——惩处”的制度结构，构成了完整的追责链条，保证各级党政领导干部在生态环保工作中都有明确的职责界限和失责后果，这样的“精准追责”方式，大大提高了追责工作的针对性和可操作性。

对于森林防火的追责标准，《森林防火条例》有明确要求，例如：第41条规定“县级以上人民政府林业主管部门应当会同有关部门及时对森林火灾发生原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、人员伤亡、其他经济损失等情况进行调查和评估，向当地人民政府提出调查报告；当地人民政府应当根据调查报告，确定森林火灾责任单位和责任人，并依法处理。”但同时也要考虑火因、火灾等级、扑火效率等因素，合理确定追责标准。

2.3评估认定

中国经济发展面临着生态环境和自然资源约束趋紧的情况，资源日益枯竭。在此情况下，明晰的自然资源产权法律制度，有利于反映资源这一稀缺商品真正的价值，也为资源型城市转型发展提供了制度保障。应建立生态环境损害评估制度，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，不能简单以GDP论英雄，应树立“改善生态环境就是发展生产力”的理念，将绿色GDP作为评估认定指标，将经济活动中所付出的资源耗减成本和环境降级成本从GDP中予以扣除，才能实质上代表国民经济增长的净正效应；要实行差别化考核，对限制、禁止开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县，取消地区生产总值考核；探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计，做到处罚有据。

森林火灾评估认定主要依据国家林业局已颁布的《森林火灾损失评估技术规范》《森林火灾成因和森林资源损失调查方法》（LY/T 1846—2009）和《重大自然灾害林业损失调查与评估技术规程》等3个技术规范和标准。其中，《重大自然灾害林业损失调查与评估技术规程》适用于达到《国家特别重大、重大突发公共事件分级标准》规定的重大气象水文灾害、地质地震灾害、海洋灾害、生态环境灾害，以及林业有害生物灾害、森林火灾等重大自然灾害造成的林业资源损失调查与评估。

林区已全面停止天然林采伐，对森林的破坏主要是森林火灾和森林病虫害等自然灾害。在评估认定中，要实施生态环境损害定量考核制度，就要解决如何把开发与生产经营活动对环境与资源所产生的外部不经济性折算为货币的问题。世界各国对开发与生产经营活动对环境所产生的外部不经济性的价值计算方法有多种，较为被人们所普遍接受的是“恢复计费法”，即如果把已被污染和破坏了的环境恢复到被污染或破坏前的状态，则要支付一定的货币量，而这个货币量就是该环境所丧失的价值。资源不仅有经济价值(如木材多少钱一立方米)，它往往还具有生态价值，比如烧毁了一棵树，树本身具有的一些生态功能，如防风固沙、涵养水土、吸收温室气体、清洁空气等则丧失了,而要恢复这些生态功能是要花费代价的，有人做过科学的计算，一颗50年的大树，其木材价值只占全部价值的1/9。因此在对资源定价时，也要适当考虑它的生态功能的恢复代价。

3　建立和完善配套的考核制度

好制度关键在落实。《办法》从决策、执行、监管3个环节，明确了4类主体的25种情形，实现了权责一致、责罚相当，还设定了“调查—追责建议—启动追责—责任追究”的追责程序，建立了部门协调机制，并设计了追责不到位的被追责条款，形成了责任追究的闭环系统。在《办法》实施过程中，应注意和加强以下几个方面：

1）结合国有林区改革实际，建立和完善配套的实施细则，使《办法》更加科学、有效，具有可操作性，为全面落实森林草原防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制提供了坚实的制度保障。

2）注意与现行法律法规及相关规定的衔接，并结合主体功能区、生态红线、生态补偿、自然资产负债表、碳汇、生态环境监测核算等相关制度进行综合实施。

3）对重大追责事件开展独立的科学评估，建立第三方评估组织，确定合理的追诉时空边界和进行全生命周期影响评价，为问责主体提供科学的追责依据。

4）在条件许可的情况下，增加对资源环境绩效显著提高、绿色转型发展成绩突出的领导干部的鼓励条款，做到有奖有罚。

5）建立社会公众监督机制，形成问责主体多元化，力争环境损害追责在更加公开透明的环境下进行，使公众可以看到和监督追责的效果，提高党委政府的公信力。

无论是政府、企业或个人，都是生态文明的重要建设者，生产、生活过程中都应该自觉践行生态文明的要求。我们要通过《办法》实施，进一步推动森林防火行政首长负责制落到实处，最大限度减少森林资源损失，使生态文明建设成为人人有责、共建共享的过程。

（责任编辑：韩焕金）

收稿日期：2016-01-13